群体性事件防控、预警机制研究

群体性事件防控、预警机制研究 提要:本文主要从群体性事件的源头防控、信息报送、初期处理三方面来研究群体性事件防控、预警机制。尤其对信息工作做了详细分析,如来源主体、来源方式、处理方式等; 对群体性事件防控、预警机制的建立做了初步设想。 随着经济的发展和社会的急剧变更,我国渐进入矛盾突现期,新的矛盾、深层次的矛盾不断显现,给社会的和谐稳定构成严峻挑战。面对日渐增多的群体性事件,建立一个完善的群体性事件防控、预警机制,使事件在未发生时能有效预防,刚萌生时能有效化解和控制,是当 前亟待解决的问。 一、源头防控:防微杜渐、未雨绸缪 群体性事件的群体、大型、严重等特征,决定其发生不是一蹰而就的,必然有一个根源、酝酿、苗头、爆发……的产生过程,因此,如何消除掉事件发生的土壤和气候条件,如何在 萌芽阶段把事件遏制住,显得至关重要。 1、利益分配调整。 群体性事件的发生,是因为群体有某些利益要求,在现阶段,其要求的本质更多的体现在经济利益。有些利益要求,甚至只有依靠更深层次的体制和机制改革才能逐渐解决。 首先,是利益的差距。市场经济的发展、改革开放的深入,利益的分配和调整面临一个新的局面,各阶层群众在这个新的利益分配格局中,或盆满钵满,或颗粒无收,贫富差距增大。因此,我们在商品和财富的生产、流通、交换、分配等重要环节上,都要统筹兼顾,避免少数人利益的不合理膨胀,避免部分群体的利益损失过大,逐步实现共富;对改革过程中不可避免的利益调整,应当形成有效的补偿机制,使利益相对受损者能够得到应有的补偿,以保 证改革过程中利益调整的优化。 其次,是利益的亏欠。部分群体性事件产生的原因,是其中一方认为另一方亏欠了己方某些利益;要拿回这些利益,是通过正常的法律手段,还是通过群体聚集、上访乃至闹事、斗殴的手段?所以,引导当事人在事件发生之前做出正确决定,是预防群体性事件发生的关键所 在。 2、普及法律,依法行政。 法治社会是我们党的政治理想,法治社会需培养群众对法律的信任和依赖,这涉及到两方面 的内容: 首先,群众法律素质的提高。群体性事件的发生,有时仅仅是当事人没有掌握一个简单的法律知识、法律途径,因此,群众法律素质、思想素质的普遍提高,面对受损的利益时,才会采用法律的手段来取得补偿,避免采取盲目聚集的群体性事件。群众法律素质的提高给普法部门下了一个艰巨的任务,普法的成效直接接受着群体性事件发生数量的检验;尤其是对群体性事件易发人群的普法工作,如外来务工人员、城中村的村(居)民等,显得尤为重要。其次,依法行政的切实推行。一是进一步完善有关的法律法规。比如有关征地法律制度的完善、有关房地产、物业管理法规的完善等;同时,政府相关政策的适时更新、完善也不容忽视。二是依法行政,规范政府行为。政府行为的不规范、前后冲突、上下级冲突,是部分群 体性事件发生的一个因素。 3、建立良好的沟通机制。 当事人采用制造群体性事件的极端方式,有时是因为他们已经力所能及地寻找解决方式,但 走投无路;我们何不为其开路、疏其视听?这就涉及到与当事人、与焦点事件相关的信息沟通问题,建立良好的沟通机制,有利于避免群体性事件的发生。沟通有三种类型: 首先,政府向群众的沟通。政府向群众开辟窗口,并增加窗口的广泛性和权威性,制定法规、政策时广泛征求群众的意见,使法规、政策的公开更加有广泛性、针对性、明确性;建立相关的信息公开制度,立法、执法和司法公开制度等;通过这些窗口,群众对政策、信息就不 会盲目或一知半解。 其次,群众向政府的沟通。充分建立民意达机制,建立社会舆情汇集和分析机制,积极了解民情民意,在群众有利益诉求时能向通过政府、通过法律途径表达,即疏通事前群众表达诉求的渠道,避免群众在找不到诉求表达途径、找不到追求利益的方法时,采用群体性聚集的激烈做法;通过各种制度保障群众向政府表达意愿的权利,如申诉制度、信访制度等。再次,群众之间的沟通。“理解万岁!”有些纠纷的发生,仅仅是当事人之间小小的不理解,政府作为第三方从中斡旋,帮助建立当事人之间的沟通,纠纷的解决自然水到蕖成。此外,这种沟通包括群体性事件易发群体之间的事先沟通,对容易引发群体性事件的事项,促使当事人事先做好沟通工作,以免矛盾、误解的进一步加深。 二、信息工作:网络通畅、快速准确 1、信息的概念和分类。 这里说的信息,主要指群体性事件中所涉及的人和事的情况、现象、发展趋势等。按群体性 事件发生前期的时间顺序,信息可分为: (1)、群体性事件隐患信息。是指有可能引起群体性事件的情况、言论、隐患等;对待这类信息,要提高警惕、敏锐观察,通过各种途径,及时做好控制、引导、化解的工作。现在互联网发达,人们传递信息快速,一些群体性事件,如物业管理类的,不少业主是通过网络来传递信息的,我们也可以对应的通过网络来做好辟谣、解释的工作,以舆论平息舆论。(2)、群体性事件爆发前的信息。指群体性事件爆发第一时间的情况,包括时间、地点、人物、人数和主要诉求等。这是相关部门接收到的事件发生的第一手信息,因此要求快速及时, 以便迅速作出判断和处理。 (3)、群体性事件进行时的信息。指群体性事件爆发后,其发展的状况、趋势等。这种信息 的跟进有助于进一步掌握动态、安排工作,找到解决的突破口。 2、信息的来源主体。 在群体性事件的防控、预警机制中,信息的收集、传递机制非常重要。对信息的来源主体进行分别研究,有助于我们认识和掌握更多的信息来源方式,并加以规范、强化、激励。在基 层,群体性事件信息的来源主体主要有: (1)、群众。 在社会做好普法宣传的同时,积极宣传群体性事件的举报方法,鼓励群众大胆、及时、准确地举报。首先,制订公民举报相关法律法规,规范公民举报制度,保护举报人;其次,建立公民举报中心,既方便群众举报,又能及时向有关部门传递信息。再次,建立公民举报奖励制度,对举报有功的群众进行适当奖励,以促进群众发现群体性事件及时举报的积极性。 (2)、学校、公司、工厂、企事业单位等负责人。 学校、公司、工厂、企事业单位经常是群体性事件的当事人,尤其是一些劳资纠纷引起的群体性事件。其负责人有责任第一时间把信息传递给有关部门,以避免事态恶化。建立上述单位责任人的排查调处责任制,对隐瞒、拖延报告群体性事件信息、造成严重后果的负责人, 给予一定的惩罚。 (3)、居委会。 作为基层群众性自治组织,已有专门调处联络员的居委会,在群体性事件的信息收集中发挥 了重要的作用,它广泛深入社区,直接面对群众,对民情民意的把握比较深入,而且在居委会本身就设置了人民调解委员会,被称为是预防群体性事件的第一道防线,所以居委会相关负责人在初步介入调处的同时,迅速向有关部门汇报信息。 (4)、派出所。 派出所也是信息来源的重要主体,其优点在于:一是耳目之广;公安机关点多面广和基层情况熟,除在每个居委都有社区民警外,在很多区域还有治安员、保安等,其信息来源广泛而深入。二是手段之多;围绕产生群体性事件的重点、难点问题,其可采取各种公开或秘密手段,收集并切实掌握各种深层次情报信息,及时准确地向当地党委、政府和上级公安机关报告。三是信度之大;正所谓“有困难,找警察。”警察在民众心目中的可信度比较大,较多地接到当事人的利益诉求信息。因此,派出所应该利用以上优势,利用“社会治安防控体系”,建立完善运作规范有效的情报信息网络,遇到群体性事件快速反应,快速汇报,并打击违法犯罪行为,维护现场秩序、做好调查取证工作等。 (5)、司法所、综治办(街道一级)。 在街道一级,司法所和综治办的一个重要职责是对群体性纠纷的排查调处,他们对辖内群体性纠纷隐患、信息通过各种排查、居委会汇报等来掌握,并直接参与基层各种群体性事件的调处。街人民内部矛盾排查调处办公室设在司法所,它是基层调处的主力,同时是信息的中 转站,是上级的重要信息来源。 (6)、区调处办、信访办等(区一级)。 区调处办、信访办接到群体性事件的信息,应能迅速做出判断,对事件的性质、影响初步分析,将信息汇报上级,并转交给相关负责部门、单位,做好协调工作。 这样,便基本建立了“群众、单位—居委—派出所、街道—区”上下联动的纵向信息渠道,以制度、规范、责任、激励等各种手段保证这个渠道的畅通,使群体性事件的信息能够得到迅速传递。但我们不应忽视的是,目前部分职能部门的横向信息沟通不够好,由于各部门间平行关系等原因,信息沟通容易出现断层及漏报、迟报、不报现象,而大型群体性事件通常涉及部门比较多,因此,应该在各职能部门间建立良好的排查调处沟通机制,建立调处联络员制度,联络员变动时及时通知等;对于因为信息沟通失误造成群体性事件恶化的,应给相关 负责人以一定处罚。 3、获得信息的方式。 (1)、排查。 首先,定期排查。建立定期排查制度,例如每月、每10天开展一次集中排查活动,对排查出来的纠纷及隐患信息,建立台帐,形成台帐保送及集中汇总制度,街调处办每10天向区调处办报送一次排查信息,对有关情况及时分析,重大、疑难纠纷及时报告上级领导,月底, 区调处办汇总台帐再报送上级部门。 其次,专项排查。例如重点时间的排查,每年元旦、春节及两会期间等;在特别防护期内,严格实行“一天一报”、“零报告”等制度。此外,专项排查还包括重点地段、重点人员、重点问题的排查等,专项排查具有针对性,建立在对群体性事件隐患的初步判断上,尤其要提高 警惕、认真做好。 (2)、接报。 接报的信息是指有关部门接到群众、居委、派出所等报告的信息,这类信息通常是群体性事件发生后的汇报,应及时做出反应,安排调处工作。 (3)、现场。 现场的信息是第一手的情况,是相关负责人在群体性事件现场收集的信息,包括深入当事人中间、老百姓中间了解他们的意愿,掌握矛盾根源,这类信息既是随机应变、做好现场调处的必需,也是上级部门了解情况、做好宏观调控的必需,因此必须形成严格的汇报制度。 4、信息处理方式。 (1)、初步分析,分别处理。 在上述信息的来源主体中,除了一般群众,其他相关单位、负责人在接到群体性事件的信息 时,要进行认真的分析处理: 首先,初步分析群体性事件的性质、大小、严重程度等;对于重要情况,要及时向上级汇报。其次,针对信息初步做好排查准备工作,对当事人的言论给予正确引导,争取在信息沟通上 化解当事人之间的矛盾。 再次,甄别虚假信息,防止对群体性事件的严重程度的歪曲,或者当事人之间的造谣、隐瞒 等。 (2)、信息的上报。 信息的上报主要体现快速、准确的特点,信息是上级部门掌握基层稳定情况的依据,是做出决策的参考;对于重大的群体性事件,通常要上级部门协调多个职能部门共同解决,更需要信息的及时汇报。信息的汇报,一要有通畅的渠道,(见上文:信息的来源主体);二要有规范的制度,(见上文:获得信息的方式);三要有规范的文本格式。信息上报的文本格式主要体现在各种、台帐等,笔者认为可以采用以下几种形式和内容: ①、定期排查报表。 定期排查报表可每月或每10天一报,简单快捷,反映内容一目了然,主要内容如下表所示: 群体性纠纷隐患已平息正在调处 数目 争议事项 1、 1、 1、 2、 2、 2、 3、 3、 3、 ②、专项排查报表。 专项排查报表是针对某个重点时期、重点地段、重点人员进行的排查工作,其报表可与定期排查报表相似。专项排查是对特定对象的排查,故除了报表外,还应有一个排查总结,以便 上级掌握特定对象的情况。 ③、重大纠纷、群体性事件情况登记表 这是群体性事件发生后,掌握相关信息汇报给上级的情况登记表,其内容可参照广州市人民内部矛盾调处办公室制的登记表(见附表一)。 ④、重大纠纷、群体性事件隐患登记表 是在群体性事件发生之前,发现隐患之后,及时进行排查,并将信息上报,以便及时调处,防止事件的发生。其内容可参照广州市人民内部矛盾调处办公室制的登记表另外设计(见附 表二)。 ⑤、排查调处台帐 排查调处台帐反映一段时期辖内群体性事件发生情况,包括各类型群体性事件的数目,也包括对事件、隐患的简要情况介绍,方便总结经验和做好统计工作等。其内容有:事件编号、纠纷类型、现状(隐患/已平息/正在调处)、时间、地点、人数、金额、纠纷情况、处理经 过、经办人,等。 三、初期处理:迅速反应、认真负责 在掌握群体性事件发生的信息之后,各部门的认真负责,协调有力,迅速反应,及时调处,尽量把群体性事件还在初始状态时就化解开来。 1、信息来源主体的初期调处 主要是指有调处责任的信息来源主体,建立对重大矛盾纠纷的快速反应机制,尤其是作为基层调处主体的居委会、司法所等,在掌握群体性事件信息后,进行初期调处,第一时间介入、第一时间反馈信息、第一时间组织调解、第一时间防止矛盾激化。 2、上级接报单位的工作开展。 在接到下级较详细的群体性事件信息报告时,接报单位迅速开展工作,一是分析群体性事件的性质、大小、严重程度等,并确定事件管辖部门、责任单位和应协助调处的部门等;二是对于重要情况,要及时向上级汇报;需其他部门配合调处的,立即转交信息给相关部门。三是做好工作安排、应急预案;工作安排包括本部门的工作安排,和指导下级的工作,对于重大的群体性事件,制定应急预案,制定应急预案是及时妥善处置群体性突发事件的有力,以便能胸有成竹应对各种突发事件。四是在有必要时积极参与调处。 3、领导有力、组织协调。 进一步完善党政统一领导、综治维稳机构统一协调、部门各负其职的矛盾派查调处领导机制;可在区一级以上建立群体性事件调处专门机构,统一领导、组织、协调群体性事件的调处,以加强高效、有力的领导,并协调、指挥各部门参与调处,避免各职能部门的“推诿”和“扯皮”现象。在群体性事件防控、预警机制中,也落实首问负责制、主管负责制;同时,建立奖惩制度,落实责任追究制,对漏报、迟报、虚报、不报群体性事件的隐患、发生信息的,纳入有关责任单位和责任人的年终考评范围,因群体性事件的防控、预警失误、贻误造成重大事件的,应给予一定惩罚;另一方面,对于在信息报送、预测和预防群体性事件中的有功 人员,应该受到表彰。 参考文献: 1、罗育辉《妥善处理社会矛盾,权利构建和谐天河》(《广州司法》2006.03) 2、尹耀新《群体性事件处置对策探讨》(《丽水日报》) 3、李智文《关于开放性社会群体性事件预防措施的几点建议》