武汉市水资源开发的环境负外部性分析

外部性是指当某个企业的经济行为（或某人的消费行 为）以非价格手段直接地、不可避免地影响其他企业的生产 （或其他人的效用），并且成为后者所不能控制的情况时，对 前者来说就存在外部性问题。[1](p1021)水资源经济活动有着较 强的外部性，一般也可分为正的外部性与负的外部性。正的 外部性包括修建的污水处理厂、湖底除污、蓄水等基础 设施，以及对当地就业产生的带动作用等;而负的外部性主 要是对当地的水生态环境与社会环境等造成的破坏。水资源 企业一般难以将这种正的社会效应内部化，但通过经济发展 的促进作用，企业实际上也能从更便捷的服务、更大规模的 劳动要素市场中受益。而负的外部性直接对当地居民及经济 发展造成了损害，水资源企业必须承担外部性内部化的责 任，然而，企业却通常缺少保护环境、治理环境的主动性和强 制性。事实上，武汉市水资源开发中负外部性已严重地影响 了生态城市的可持续发展。因此，有必要用负外部性理论对 此进行分析，并据此探寻消除武汉市水资源开发中负外部性 的路径。 一、武汉市水资源开发利用中环境负外部性的表现 外部性是一个经济主体的行为对另一个经济主体的福 利所产生的外部性影响，而施加这种影响的主体却没有为此 付出代价或因而获得补偿。由于这种影响并不是在有关各方 以价格为基础的交换中发生的，因此，其影响是外部性的。武 汉市水资源开发利用中的负外部性主要表现在对水资源生 态环境破坏上。多年来，各地小而散的水资源开发活动，造成 水土流失、江河淤积、生态恶化;对水资源无节制开发利用， 导致江河断流;地下水超采，导致地面下沉;过度围湖造田，侵 占河道，降低了河湖调蓄能力和行洪能力。尤其城市建设的 强大张力，对湖泊仍存在较大威胁，由于历史原因和权属问 题，在实施湖泊管理过程中面临不少困难，少数单位和个人 违法填湖的事件时有发生，湖泊萎缩，中心城区湖泊水质恶 化、呈富营养化，废、污水处理能力偏低对城市生态环境造成 的不利影响，在一定程度上削弱本地水资源优势。[2]严重制约 了武汉市经济、社会与环境的良性、持续发展。 具体而言，当前武汉市水资源开发利用尚存在以下比较 突出的问题:一是水资源开发利用中浪费现象严重。自来水 跑、冒、滴、漏总量较大，武汉市自来水地下管线长近 4200公 里，自来水漏损率达 19.6%，全市每年白白流走的自来水有 1～2亿立方米，数量十分惊人。部分企业设备陈旧工艺落 后、运行管理不科学，取水、退水无计量设施或计量不准，导 致水资源浪费现象频繁发生。二是湖泊富营养化问题明显。 湖泊水体流动性差，水循环周期长，湖泊水质的恶化状况比 较突出。近几年的监测表明，武汉市主城区大多数湖泊水质 黄德林，王国飞 （中国地质大学（武汉）政法学院，湖北 武汉 430074） 武汉市水资源开发的环境负外部性分析 作者简介：黄德林（1959—），男，中国地质大学（武汉）政法学院教授、博士生导师。王国飞（1985—），男，中国地质大 学（武汉）政法学院环境与资源保护法学硕士研究生。 基金项目：本文为教育部人文社会科学重点研究基地 2008年重大招标项目《生态文明与环境法治建设》（项目编号： 08JJD820166）,武汉市软科学项目《武汉市湖泊保护支持体系研究》（项目编号：20084053331）的阶段性成果。 摘要：水资源开发活动有着较强的负外部性，主要表现在对水资源生态环境的破坏上，直接对当地经济、 社会发展造成损害，严重影响了生态城市的可持续发展。消除武汉市水资源开发中的环境损害实际上是一个 将水资源利用主体的负外部性内部化的过程。理论分析可知，在纠正武汉市水资源开发利用中的负外部性方 面，“庇古税”和“污染物排放标准”因存在实施成本过大和缺乏有效监督而很难施行，应从水资源共有产权的 界定上纠正负外部性。根除武汉市水资源开发中负外部性的途径应包括：赋予民众以共有权形式的水资源权、 逐渐界定水资源权利与注重运用经济手段保护水资源环境。 关键词：武汉市水资源;负外部性;共有产权界定 中图分类号：F127(263) 文献标识码：A 文章编号：1003- 8477（2010）06- 0067- 04 湖北社会科学 2010年第6期 ·67· 类别为Ⅳ类或Ⅴ类。水体中的主要污染物有总氮、总磷、高锰 酸盐指数、五日生化需氧量等。根据 2003年中心城区 27个 湖泊水质抽样监测结果统计，总氮超标率为 45.1%，总磷超 标率为 39.2%，五日生化需氧量超标率为 23.5%，高锰酸盐 指数超标率为 21.6%。这些物质在水体中的含量偏高导致了 湖泊呈营养化。武汉市属重营养化的湖泊有:东湖、北湖、严 西湖、南湖、野芷湖、沙湖、龙阳湖、墨水湖、南太子湖、西北湖 等。三是汉江“水华”频发影响到供水系统的正常运行。“水 华”也是水体富营养化而引起的一种现象。汉江“水华”系水 体中硅藻大量繁殖，使水体呈褐色，有异味，影响到人们对水 的正常使用。1992年 2月中旬，汉江潜江至武汉段首次发生 “水华”。1998年 2月底至 3月中旬，汉江第二次发生“水 华”，江段向上延伸至沙洋。2000年 2月中旬至 3月上旬，汉 江潜江至武汉段发生第三次“水华”，历时 40多天，是汉江历 次来势最猛、藻类繁殖量最高的一次。以上情况表明，汉江 “水华”不是偶然现象，它不仅仅影响本市供水，更说明汉江 下游江段水环境在逐渐恶化，水体自净能力、稀释功能正在 衰减，已经到了十分脆弱的地步。汉江“水华”直接影响汉江 沿岸城市供水系统正常运行，即自来水水质下降、制水困难、 制水成本提高。四是湖泊湿地减少或者萎缩。上世纪 50年代 初，武汉市中心城区尚有湖泊 59个，水面面积 273平方公 里，2000年统计湖泊数量为 41个，水面面积约 122平方公 里，数量减少 30%，水面面积减少了 55%。诸如汤逊湖，上世 纪 50年代水面面 56.9平方公里，80年代初减至 36.6平方 公里，面积约减少 36%，而现在的面积约 33.4平方公里，与 上世纪 80年代比较，减少 8.7%。一些在上世纪 80年代面积 为 0.1～0.6平方公里的小湖，如晒湖、内沙湖、西湖、北湖、静 湖等，现状面积已减缩至 0.05～0.2 平方公里，一般减少了 50%～70%。上世纪 50年代～80年代，武汉市围垦面积（含 开辟渔池）在万亩以上的湖泊有汤逊湖、南湖、北太子湖、梁 子湖、豹澥湖、斧头湖、鲁湖、东湖（蔡甸）、西湖（蔡甸）、小奓 湖、武湖、后湖（黄陂）、涨渡湖、东西湖、银莲湖等 15个。其中 梁子湖（跨市）、斧头湖（跨市）、武湖、涨渡湖、东西湖围垦面 积在 10万亩以上。[3]可见，武汉市水资源利用开发活动对水 生态环境造成了难以估量的破坏，并且依然面临着严峻的形 势。 二、武汉市水资源开发利用中负外部性的理论分析 （一）外部性的纠正：传统经济理论。 早在马歇尔时代，一些学者就开始主张政府利用经济手 段解决外部性问题。而庇古认为，由于技术原因和交易费用 的存在，市场不可能覆盖整个社会，市场机制的作用范围有 限，在环境外部性问题上应更大程度地依赖政府的作用，政 府的直接干预是最有效、最现实的选择。[4]他最早从不正常的 价格比率入手来校正外部性，提出了著名的修正税，即通过 税收———津贴的办法使私人成本与社会成本一致。庇古税的 基本原则与许多国家政府现行及经济学家所倡导的“污染者 付费原则（Polluter PaysPrincip le）”相一致。经济学家斯蒂 格勒认为政府在校正外部性因素中可以发挥较大的作用，并 主张政府采用行政措施来进行管制与指导，其中重要的一条 是直接规定外部不经济允许的数量。而科斯理论认为政府的 作用只是使产权明晰，应该放任私人的市场交易去取得有效 率的结果。所以，这样在负外部性纠正方面，污染物排放标准 成为了一种典型的并为许多政府所采用的行政手段。[5] 在纠正武汉市水资源开发利用中的外部性方面，“污染 者付费原则”与“排放标准”的实施成本同样过大，而且缺乏 有效的监督。界定污染者的付费及污染物的排放标准是需要 付出成本的，而实施同样需要成本，而最重要的是监督污染 的成本太大。涉水企业分布较为分散，尤其是一些涉水的乡 镇企业污染造成的影响不像对城市或郊区的影响那样容易 为社会群体所察觉，而且农村居民一般对环境的意识比较淡 漠，受害者分散居住的特点也不利于他们联合起来对企业的 负外部性行为加以监督。再者，政府在确定合理的排污费率 时，必须借助于边际净收益曲线和边际外部成本线。边际外 部成本线的确定是一个从污染的物理性损害转换到人们对 这种损害的主观感受，并用货币价值来计量的过程。这些转 换过程非常复杂，而且在实际中确定边际外部成本线十分困 难。而企业的边际净收益曲线涉及到企业本身的生产规模、 生产技术以及污染治理的技术水平。企业自身没有动力去向 政府如实通报这些信息，政府也没有能力去了解每个企业的 边际净收益。政府只有在不断的摸索中去寻找最优税率。所 以，实际的排污费率的确定常常是一个试错的过程。[4]最后， 企业可以将国家征收的部分排污税费通过产品价格转嫁给 消费者，如果该种产品是生活必需品，缺乏需求弹性，低收入 阶层就要负担较多的税赋。因此，政府要对涉水企业具体实 施“庇古税”或“污染物排放标准”是比较困难的。 还有学者建议，依靠法律手段，尤其是环境法来解决水 资源开发利用中的负外部性问题。大多基于环境法具有综合 性、社会性、技术性和共同性等特征的考虑，其社会性和共同 性要求人们积极地遵守法律，来维护人类共同和长久的利 益，它要求自然人、法人和其他组织的积极参与，而不是消极 地守法。但是，环境法不能以公共利益为名损害市场主体的 根本利益，过多地干预市场主体的私人领域。它不仅要讨论 效率，还要讨论公平;不仅要讨论利益最大化的福利问题，还 要讨论对最小受惠者、最易受损者的正义问题。[6]同样，刑法、 民法、行政法等法律法规在解决水资源外部性问题方面也具 有诸多局限，在此不再赘述。况且法律对产权的保护是通过 强制惩罚侵犯行为以及由此而产生的威慑力量而实现的。目 前法律在对水资源企业负外部性行为的限制上，越来越多的 案件开始通过诉讼方式解决，但这些案件属于公益诉讼的范 畴，受我国现有诉讼制度的限制（我国还没有确立环境公益 诉讼制度），这种诉讼存在诉讼时间长、诉讼成本高、胜诉率 低等问题。因此，在水资源受到污染，水生态遭到破坏时，公 众往往会考虑诉诸法律的成本，当他们认为自己付出的成本 大于可以挽回的社会利益时或者自身利益没有超过可以容 忍的限度时，他们往往不会选择法律这条解决途径。 （二）负外部性的纠正：环境共有产权的界定。 罗纳德·科斯提出了著名的产权定理，根据科斯第二定 理：如果交易成本为正，交易权利的初始配置将影响经济效 率并进而影响社会总体福利。因此，提供较大社会福利的权 利配置较优，推论是，在选择把全部可交易权利界定为给一 ·68· 方或另一方时，政府应该把权利界定给最终导致社会福利最 大化，或社会损失最小化的一方。[7]在水资源的开采中，企业 应遵守有关法律规定防止污染环境，造成破坏的应及时采取 恢复措施或其他措施。实际上，武汉市水资源开发利用中所 涉及到的生态环境权利具体可包括生存权、健康权、清洁水 权等，这些权利的获得对于诸多居民来说基本是遥不可及 的。水资源的开发与利用牺牲了一部分人的环境权利，按福 利经济学的理论，如果无视环境产权而侵犯了一部分人的利 益，这样的经济发展是不符合帕累托改进的，因为经济体中 有人因之福利受损。而我国的《水法》、《环境保护法》等法律 法规对水资源产权的界定实质上是一种模糊化的倾向，诸如 滩涂的规定既有集体所有，也有国家所有，这种倾向把一部 分有价值资产属性的权利放置到“公共领域”中。这种把水资 源一些重要权利放置“公共领域”，诸多是由农村集体组织来 管理的方式，如承包鱼塘、水库等，由于村民法律、民主观念 不强、环境保护意识淡薄，易产生权利滥用，致使污染产生与 加剧等问题。因此，水资源利用导致破坏环境的行为不仅无 法得到良好的监督，还会引发诸多社会问题。 外部性受害者维权不仅会耗费大量的时间和精力，还要 承受败诉所带来的巨大压力。有位学者曾说:“只有利益的 拥有者才能体会到利益受侵害的切肤之痛，因而利益必须 由利益的拥有者自己主张。”然而，尽管普通公民也是环境 公益利益的享有者，但是，受经济和时间的局限，在他们作 出是否提起公益诉讼前会权衡自身确定利益和不确定利益。 结果更多的是采取“民不与官斗”、“多一事不如少一事”的处 世哲学。[8]例如，诸如武汉市东湖污染，并没有引起市民和一 些民间环保组织的足够重视，他们大多“视而不见”，原因就 在此。同样，在外部性受害者众多时，可能会出现“搭便车”现 象。让他人为消除外部性而付出成本，提出诉讼等，如果别人 成功了，自己可以坐享其成，这样就造成了受害者对污染破 坏环境的行为缺乏监督的积极性。 从上述中可以看出，政府所有与私人所有产权均有其不 足。公有产权存在上述的模糊化倾向与监督成本过高的问 题，而私人产权亦不是解决外部性问题的最有效安排，私人 只能靠自己的力量去保护产权，缺乏保护的规模效应，同时 私人产权的界定成本和排他成本极高。在纠正外部性问题 上，共有产权似乎是一个相对较好的产权安排，即通过法律 规定将特定区域内的环境产权赋予相关的居民群体。具体规 定时可以自然村为单位或几个自然村为单位，赋予其特定的 环境产权，如对于水资源开采根据当地水域、水脉流向赋予 直接相关范围内居民以相应的权利，这样将产生一定的界定 成本，但逐步将一些影响直接的主要环境权利界定，有利于 水资源企业将负外部性成本内部化，而且相对于负外部性所 带来的严重的社会和经济影响，这种界定成本是很小的，也 是经济的。将水资源产权界定为共有产权避免了公有产权中 的模糊化倾向，特定的水资源产权赋予具有相关利益的一组 人，使他们拥有足够的合力面对诉讼，并分摊交易费用，能在 较大程度上避免集体“理性的无知”。这样，既可以节约成本， 也可以避免“搭便车”现象的出现。 三、消除武汉市水资源开发中负外部性的途径 从上述有关水资源权利界定问题的分析中，可以看出共 有产权的界定对水资源的保护能起到促进作用。但是，全面 界定水资源权利的成本过大，所以对水资源权利的界定应是 一个逐步完善的过程。此外，还应重视经济手段在水资源开 发中的作用。 （一）赋予民众以共有权形式的水资源权。 水资源作为人类生存和发展的必需品具有“公共”属性， 本质上是“共有资源”。[9]“共有资源”往往会产生“共有地的悲 剧”。产生这种悲剧的根源在于一个人使用共有资源时，收益 全部归个人所有，造成的损失却由所有共有人共同负担，既 “负外部性”。要克服水资源产生“共有地的悲剧”，根本的方 法就是要把“负外部性”内部化，也就是通过科学的制度安排 实现收益和损失承担者相统一。因此，“共有产权” （Common Property Resource / Common Pool Resource）客观 上就成为对“公有资源”开发、利用和保护的最优制度选择。 “共有产权”管理就是允许每个成员都可以参与到资源的开 发和利用中去。同时“很明显，共同管理意味着对外来者的排 斥，因此有可能避免‘开放进入的悲剧（tragedy of open ac- cess）’的发生”。[9](p42)“共有产权资源”管理模式的核心是民 主。“共有产权资源”管理主体必须要能够代表共有人的整体 利益。在国外实现“共有产权资源”管理主要是采用“社区” （community）的模式。在武汉市水资源开发利用过程中各级 政府应接受国家的委托，承担起行使和水资源相关的权利。 此时，政府可以以县、乡镇，甚至社区的形式，把一定的水资 源权利交付特定区域的民众来行使，这样民众就可以积极参 与监督破坏水资源环境的行为，并可以防止“搭便车”现象的 产生，同时也使水资源企业污染环境、破坏生态的成本内部 化，因为这时涉水企业置于政府与民众的双重监督下。 （二）逐渐界定水资源权利。 环境权是一项概括性权利，它可以通过列举而具体化。 水资源权作为一种环境权，同样可以列举与细化。如在美国 的一些州宪法中对水资源权作了具体规定，包括占有、使用、 收益、转让、清洁水权等。但是，对这些权利进行全面的界定 成本是极高的，并且不同地区的水资源形成、人口密度、人均 水资源量等方面都存在诸多差异，因此不可能进行统一全面 的界定。但是，国家可以选择一些水资源中涉及民众生存与 发展的主要权利加以界定、明确化，诸如武汉市可以根据国 家法律法规的规定把排污权、水资源使用权等权利以制订实 施细则的形式进行细化。通过法律法规赋予一定水源周边一 定范围内的居民、企事业单位享有开发、利用水资源等权利， 这样水资源权利主体可以在其权利受到侵害时，能够摆脱我 国环境公益诉讼制度没有确立的尴尬，因为这时水资源破坏 与污染涉及到了一定区域内一定利益主体的权益，即“实际 利益相关”，因此具备了民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼中起 诉的条件，从而可以依据其损失对水资源破坏主体提出诉 讼、寻求补偿。可见，通过对水资源相关权利的合理界定，能 够最终规制一些用水主体的不合理的用水行为，从而使其权 衡开采、利用、污染与破坏的社会成本，使其行为带来的负外 部性成本内部化。 （三）注重运用经济手段保护水资源环境。 ·69· 经济激励机制作为一种间接调控手段。它试图通过诸如 污染收费、征税、补助以及建立在产权法和污染者付费原则 上的许可交易等激励机制，鼓励那些能够使整个社会福利最 大化的环境行为，从而在环境保护和社会经济福利之间找到 最理想的平衡点。[10](p211)因此，经济激励机制依赖其成本经济 性和鼓励先进技术的运用以及灵活性等优点而备受推崇。 自 20世纪 70年代以来，在西方国家的环境保护政策中，环 境税（亦称生态税、绿税)逐渐扮演了越来越重要的角色，以 环境税收的形式约束企业在生产经营中对生态环境所产生 的负外部性。武汉市在水资源开发中还应重视水资源的应 有价值，建立合理的价格形成机制，创新水资源管理体制等。 首先，要充分认识到水资源的应有价值。水资源如石油、天 然气等资源一样，也具有自身价值，即水资源价值，它是水资 源使用者为了获得水资源使用权而支付给水资源所有者的 货币额，而且这一货币额能够满足补偿所有者因水资源资产 的付出，以维持水资源持续供给为基础，它体现了水资源所 有者与使用者之间的经济关系。水是生命之源，在人们的生 产和生活中不可或缺，但在相当长的时期里，水都被视为“取 之不尽、用之不竭”的公共资源，水资源共有、水资源价格低 廉的传统水价值观念影响着一代代人，从而使得水资源的浪 费和不合理利用的现象见诸于报端，因此必须给予水资源应 有的价值，树立节约用水的意识。[11]（p270)再者，建立合理的水 价格形成机制。当前的水价不够合理，排污费征收标准不合 理，造成违法成本较低，守法成本高的现象，从而使一些违法 污染、破坏水环境的行为得不到有效控制。因此，应建立合 理的水价格形成机制，使排污费的征收能够反映致害者受益 与损益的关系，从而实现水资源优化配置，真正起到价格机 制的作用。此外，还要创新水资源管理体制。传统的水污染 治管理模式———行政区域管理与部门管理相结合，在一定区 域有其合理性，但是这种按行政区划治理观念导致部门间利 益的争夺和义务的推诿。因此，应当对这种模式进行突破。 当前较为可行的做法是：构建由上级环保部门参与、相关行 政区政府领导成员组成的专门委员会，作为水污染管理的权 威机构，下设办公室具体操作。因为地方政府拥有区域内 人、财、物资源的相应配置权，也具有相关制度安排权，所以 以行政区域内地方政府联盟为主体才能使城市水污染管理 机构具有权威性。[12]而上级环保部门的参与，一方面有利于 贯彻上级政府的环保政策，另一方面有利于协调各地关系。 这种新管理体制加强了相关行政区的横向交流和合作以及 相互间的监督，尤其用水项目的审查，应该成为城市水污染 防治管理体制创新的目标模式。 参考文献： [1]刘树成.现代经济词典[M].南京：江苏人民出版社， 2005. 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