各国律师惩戒制度对我国律师投诉查处的借鉴_1200

各国律师惩戒对我国律师投诉查处的借鉴_1200 各国律师惩戒制度对我国律师投诉查处的借鉴 ====================================================================== 各国律师惩戒制度对我国律师投诉查处的借鉴 ] 当前，我国律师投诉查处程序中存在的问题，主要有律师行业自律[摘 要 性较差，协会在行业管理中没有起到应有作用;律师惩戒程序不透明，惩戒程 序期限严重缺失，被投诉的律师缺乏程序救济。完善律师投诉查处程序的法律 法规必须法律服务市场;提升律师法律服务水平;消除律师队伍中的不正 当竞争。我国应借鉴国外律师惩戒制度中的先进经验，维护律师的自律性，保 证律师被投诉查处过程的公正性，制定更加严密的类似于司法程序的惩戒程序， 使惩戒更加具有司法权威性和直接的司法效力，从而充分保证结果的公正性。 [关键词] 国外律师惩戒制度;律师投诉查处程序;问题;借鉴;对策 [中图分类号] D720 [文献标识码] A Reference of Foreign Lawyer Disciplinary System on Investigation of China's Lawyer Complaint YAN Jiong Abstract: Now the main problems in investigation procedure on lawyer complaint are weak self-discipline in practice of law (the bar association does not fully play its role in management), covert lawyer disciplinary procedure, serious deficiencies in lawyer disciplinary procedure, and lack of procedure relief for complained lawyers. Therefore, we should regulate legal service market, improve legal service standard, and eliminate unfair competition in lawyer industry. In short, we should learn advanced experience from foreign lawyer disciplinary system, safeguard the lawyers' self-discipline, guarantee justice in the process of complaint investigation, and make stricter disciplinary procedure similar to judicial procedure to guarantee its judicial authority and effect, and thereby to protect impartiality of investigation result. Key words: foreign lawyer disciplinary system, investigation procedure on lawyer complaint, problem, reference, strategy 在我国伴随律师队伍的不断发展壮大，对律师的投诉案件也在逐年攀升。如何 有效的对律师队伍进行监督和管理，一直是司法行政部门和律师行业协会的重 要工作和研究课题。 在当今世界各国中，对律师惩戒制度有比较成熟的规定和具有代表性特色的国 家有美国、英国、法国、德国、日本五个国家。他们既是英美法系和大陆法系 的代表，也是对律师惩戒制度有详细规则和历史悠久的国家。 一、国外律师惩戒制度的特点 (一)美国的律师惩戒制度 在美国，可以说律师渗透到了美国社会日常生活的方方面面，上到进入白宫成 为总统的智囊团成员，小到为家庭宠物的权利问题诉诸法庭。美国律师的超前 服务意识绝对一流。有人形容美国律师是用这几样东西合成的:那就是蜥蜴的 舌头、商人的头脑加狗的鼻子和猎豹的捕食速度，最后还有鳄鱼的眼泪。 美国各类律师协会均是行业自律性的组织，律师自愿加入各类律师协会，并受到职业道德守则(准则)的约束。全美律师协会在1832年就制订了律师执业行为准则，美国各类律师协会均有纪律处分委员会，对违纪律师最终的裁决是由法院作出的。美国各州的律师惩戒机构及其成员，一般是由法院组织和任命的，有的州还设立了专门的法庭，受理对律师的投诉并作出惩戒决定。全美律师协会及各州的律师协会一般都成立了律师纪律处分委员会(或职业道德委员会)，协助法院进行律师的惩戒工作。纪律处分委员会的组成人员大多数是律师，但也有一部分非律师人员。 美国的律师执业责任保险是作为一个专门的险种，被美国律师界广泛采用的。有的州的律师协会对律师的投保给予指导，而且对于不投保的律师，强制要求其向律师协会提供承担职业责任风险的资产证明，所以在美国很少听说哪一位律师或哪一个律师事务所不投保的。 :不公开批评、公开批美国对于违反职业道德和职业纪律的律师通常有4种处罚 评、暂停执业(两个月、半年、1年、2年)、取消律师资格(被取消律师资格的人，5年后可以再申请律师资格，但要重新参加考试和评审)。各州的惩戒组织和惩戒程序大同小异。对律师惩戒采用的程序是一种类似于刑事诉讼程序性的程序，比较严格。主要包括:第一步、审查。检控委员会审查由原告提供的，或其他渠道获得的关于律师违法行为或丧失能力状况的所有材料，决定是否进行调查。第二步、调查。由检控委员会对相关情况进行调查，在调查后，提出处理建议，从而提起正式程序。第三步、正式指控。如果案件进入了正式程序，检控委员会就应当准备公正的书面正式指控，向惩戒委员会提出指控。第四步、听讯。如果被告人在答辩中对事实提出了实质性问题，或者被告人要求开庭听讯予以减轻处理，听讯委员会就应当开庭听讯。第五步、惩戒委员会复审。惩戒委员会的复审主要是针对听讯委员会的报告和的复审。根据复审，惩戒委员会可以维持、修正或反对听讯委员会的处理建议。第六步、法院复审。惩戒委员会复审后，立即将案件材料、处理建议等提交给法院。被惩戒的律师如不服，可向有管辖权的法院提出申诉。一旦查实，纪律处分委员会的决定会在专门的报刊上登载，被投诉律师的违纪行为要向公众公开，他自己也要向自己的所有客户通告。 (二)英国的律师惩戒制度 在英国，法律社(LAWSOCIETY)是事务律师的领导管理机关。该社由上诉法院的档案长领导，并自设学校，负责事务律师的培养、教育工作。此外，法律社还有授予事务律师资格权，颁发事务律师行业执照权，还可以对事务律师进行奖惩，制订事务律师酬金，掌握全国事务律师名单等等。英国没有建立律师协会的统一原则，其律师惩戒制度不同于其他国家。由于英国律师有大律师和初级律师之分，所以也就很自然地设立了以维护他们各自权益的大律师公会与初级律师公会。这两个公会对律师的职业道德与惩戒方面有较严格的规定。对大律师有约束性的规定有:一是大律师不得与当事人直接接触，并直接受理案件;案件必须经初级律师接收后，再转聘大律师出庭辩护，大律师的律师费由初级律师支付;二是大律师只许单独开业，不准与初级律师或其他大律师组建合作形式的律师事务所;三是大律师在执行公务中不得做广告或招揽业务;四是大律师担任公司董事时，不得做有损大律师名誉之行为，不得亲自为公司处理法律文件等。根据英国1974年《初级律师法案》规定，对初级律师行为规则及惩戒事宜，由诉状律师惩戒裁判所负责处理。这一惩戒裁判所由主事官任命专业内 外人士各一半组成，有权对某一诉状律师除名，或停止其执业资格，或处以750英镑以下的罚款。 (三)法国的律师惩戒制度 在法国，没有律师法，律师是制衡公权力的民间代表。律师业是特定的行业，实行行业自治。律师会是法国律师的管理机关，属于公共团体的性质，设于各法院所在地。各律师会设有评议会和律师会会长，并定期召开全体会。律师会会长代表律师，律师会的职责是制定并监督律师遵守内部规章，决定对律师的惩戒等。法国律师的事务由历史悠久的“律师工会”或律师会执掌。凡设有上诉法院或民事法院的地方，就设有一个地方律师会。它们完全独立，拥有自己的惩戒权限，严格维护律师界的行为准则。 (四)德国的律师惩戒制度 德国的律师组织为州律师协会和由各州律师协会共同组成的联邦最高律师协会，受联邦司法部长的指导和监督。州律师协会设在州高等法院，由所有在州高等法院注册登记的律师组成，州律师协会、联邦最高律师协会都属于公法社团。律师事务由律师名誉法院管辖，凡是律师间争端，对律师的惩戒等都由律师名誉法院裁决。惩戒的起诉权由检察官行使，分别起诉到地方律师名誉法院、州律师名誉法院和联邦律师名誉法院。惩戒种类有:警告、谴责、罚款、暂停执业、开除。 (五)日本的律师惩戒制度。 日本的律师惩戒制度规定的比较详细，有以下几点 1.规定了律师惩戒请求者的权利。在日本，任何人认为律师个人出现应该受惩戒的事实的，均可以向该律师所属的地方律师协会请求对其予以惩戒。 2.明确了律师惩戒机构。日本对律师的惩戒权是由日本律师联合会和地方律师协会行使，任何国家机关不能对律师行使监督和惩戒。 3.律师的惩戒事由。日本惩戒律师，是因为律师违反了律师法或地方律师协会、日本律师联合会的会则，或是扰乱了日本律师联合会的秩序，损害了日本律师联合会的信用，以及有其他的不论职务内外的“可丧失其品德的不正当行为”。如:有侵占当事人的预支费用等犯罪行为;在自己的事务所让无资格者从事法律事务;为了帮助当事人谋取利益向法院提交有虚假内容的材料;无正当理由长期滞纳律师协会的会费等。 4.律师惩戒的程序。提出申诉或由地方律师协会、日本律师联合会自行启动对律师的惩戒程序。律师被投诉后，首先由律师所属的地方律师协会的纲纪委员会组织调查。纲纪委员会如果认为违规事实存在、作出处分是妥当的话，提交惩戒委员会进行审查，对是否给予惩戒处分的决议报告律师协会，由律师协会根据惩戒委员会的决议作出惩戒。地方律师协会无权改变惩戒委员会的决议。律师若对地方律师协会的惩戒处分不服的，也可向日本律师联合会提出审查请求;受到日本律师联合会惩戒处分的，可向东京高等裁判所提起惩戒处分撤销诉讼，请求撤销处分。 5.违纪处分惩戒形式有:警告、停业2年、责令退会和除名四种。 6.惩戒请求者可提出异议。惩戒请求者若认为律师协会所给予的惩戒处分不当的，可向日本律师联合会提出异议，也可以提出对律师协会的不予惩戒的决定提出异议。但日本律师联合会根据惩戒委员会的决议对律师给予惩戒处分或作出不予以惩戒的决定的，惩戒请求者则不得对日本律师联合会的决定提出异议，也不得向裁判所提起诉讼请求对律师给予惩戒处分。 二、我国现行的律师投诉查处制度存在的问题 在别国被称为“律师惩戒制度”，在我国是“律师投诉查处程序”。这两个称谓并没有本质上的区别，都是对被投诉律师的一种调查处理方式。而我国的律师投诉查处程序，由于起步较晚，相关法律法规较少，受主管行政机关的行政管理模式影响较深，行业自律性较差。比较突出的问题有: (一)在制度上存在的问题 司法行政机关依然掌握着对律师行业的管理权。依《律师法》的规定，司法行政机关的职责是在宏观上对律师工作进行的指导和监督。但在司法部于1996年9月发布的《关于严格执行<律师法>进一步加强律师队伍建设的决定》对司法机关的主要职责是:对律师行业进行政策指导、机构管理、人员管理、执业活动监督和业务指导。这些内容遍及律师管理的各个环节，与司法行政机关宏观管理的定位不符。从形式上看各种都有涉及律师在违法违纪时，对律师投诉查处的规定。 律师协会在行业管理中没有起到行业自律的作用。律师协会会长由执业律师担任后，由于大多数地方协会会长不可能专职从事律师协会工作，使律师协会管理效率较低，其日常管理工作依然由司法行政机关负责律师管理工作的机构负责人来实施，使律师协会的管理流于形式。律师协会的秘书长一般由司法行政机关负责律师管理工作的机构负责人兼任，其协会人员和司法行政管理人员的双重身份很难在律师协会和司法行政机关之间找到最佳平衡点，从而难以实现律师行业自律管理的初衷。 (二)律师的惩戒程序不透明 根据《行政机关行政处罚程序规定》的规定，投诉人缺乏对律师惩戒程序的参与权，投诉人对立案和处罚决定只有事后知情权，而对决定的制作缺乏了解，更无不服决定时启动审查程序的权利。而在律师协会的纪律处分程序中，更无投诉人的相关规定，投诉人无法参与到处分程序之中。可以说，律师查处程序的整个过程对投诉人实际上是不公开的。查处程序对被投诉律师透明度也不高，律师对查处程序的参与基本上是事后性的，即在处罚决定初步形成后才有权陈述、申辩和申请听证。整个律师投诉查处程序没有严格的当庭调查、举证质证，也没有证人出席作证。 (三)惩戒程序期限严重缺失 《中华全国律师协会章程》、《律师协会会员处分规则》、《律师和律师事务所违法行为处罚办法》对律师投诉查处的期限问题未作相应规定。《司法行政机关行政处罚程序规定》也仅对行政听证程序的准备程序期限及听证后的处罚决定结果通知期限作了规定，而对律师投诉查处程序的具体运行期限未作规定，如追究时效、立案决定期限、调查期限、审议期限、送达期限、申请复议或提起诉讼期限等均无规定。 (四)被投诉的律师缺乏程序救济 受理投诉查处的主体内部无专司检控、审裁的职能部门，惩戒机构既负责检控又负责审裁，且投诉人也未参与程序形成控诉一方，惩戒的启动、审查、裁决均由单方进行。被投诉律师的申辩也局限于惩戒机关收集制作的材料和初步的惩戒决定。整个程序缺乏对抗性。我国尽管规定了律师不服行政处罚可申请行政复议和提起行政诉讼，但此规定过于笼统，对复议机关和受诉法院、提请时效及相应程序均未作具体规定，缺乏操作性。 三、完善我国律师投诉查处程序的对策 据统计到2009年底，我国有执业律师16(6万人。根据2008年的不完全统计:美国有110多万、英国约有15万、德国约14万、法国约5万人、日本约2.4万人。美国有三亿多人口，却有百万律师。美国人口占世界总人口的5%左右，律师占全世界律师总数的35%，35%的从业人员服务只占世界5%的人口市场。而我国有近14亿人口，却只有16万多的律师，且律师业务单一都在争抢诉讼业务，这也是律师为竞争法律服务业务而采取非法手段的一大原因。我国还有很多有待开发的律师服务领域和律师惩戒规定。 (一)借鉴国外律师惩戒制度中的先进经验 在吸收别国律师惩戒制度时，应借鉴合理因素切忌照搬照抄。任何好的制度都有一个本土化的过程，不是可以随便拿来就能用的。制定相关的律师惩戒制度，要先听取社会上的广泛意见。既要听取广大执业律师的意见，又要听取委托人的呼声做到群策群力。 (二)维护律师的自律性 律师的使命是“维护当事人的合法权益和社会的公平正义”，律师的基本职能在于帮助当事人、弥补当事人在法律知识上的不足，因此，律师经常站在掌握国家权力的国家机关的对立面上进行工作。为了防止这些机关对律师可能的不当干预，保证律师独立自主地行使职能，世界上大部分国家实行了以行业管理为主，尽量减少行政机关干预的律师管理体制，强调律师的行业自律。 (三)保证律师被投诉查处过程的公正性 在选用办理投诉查处案件人员时进行合理搭配，国外的律师惩戒委员会，一般会聘用一定比例的律师行业之外的社会人士，为的是达到惩戒的公正性和提高惩戒的社会公信力。律师惩戒组织应更多的考虑吸收社会人士参加，这样有利于防止律师相互之间的门户保护和律师相互之间的同行排挤，公正的查处律师。 (四)制定更加严密的类似于司法程序的惩戒程序 在审查程序上，应制定更加严密的类似于司法程序的惩戒程序，使惩戒更加具有司法权威性和直接的司法效力，能够充分保证结果的公正性。制定严密而不失效率的惩戒程序。如:美国就适用非常严密的类似于司法程序的惩戒程序，惩戒程序还有多种形式的终结方式，实现最大化的救济途径。对被投诉律师的权利充分关注，允许被投诉律师充分发表意见。 律师投诉查处程序，既是监督和管理律师的有力武器，又是维护律师合法权益的重要保障。完善律师投诉查处程序的法律法规是规范法律服务市场;提升律师法律服务水平;消除律师队伍中不正当竞争的先决条件，也是加快社会主义法治进程，服务国家经济建设大局的必然要求。 [参 考 文 献] [1]陈卫东.中国律师学第2版[M].北京:中国人民大学出版社，2006 [2]江平.江平讲演文选[M].北京:中国法制出版社，2003 [3]戴群策.律师制度与律师实务[M].北京:群众出版社，2003