国务院发布的《建设工程质量管理条例》释义（7）

     国务院发布的《建设工程质量管理条例》释义（7）                          　第五十条　有关单位和个人对县级以上人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门进行的监督检查应当支持与配合，不得拒绝或者阻碍建设工程质量监督检查人员依法执行职务。　　【释义】　本条是关于建设行政主管部门或者其他有关部门及其委托的工程质量监督机构依法执行监督检查公务活动时，应受到法律保护的规定。　　建设行政主管部门或其他有关部门及其委托的工程质量监督机构是对建设工程质量实施监督管理和监督检查的行政执法机构，是为了保护公民、法人和其他组织的合法权益，实施监督检查，纠正违法行为的机构，各有关单位和个人应支持和配合，不得拒绝和阻碍其依法执行公务。　　《行政处罚法》规定，“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当受到行政处罚。”《违反行政处罚暂行规定》第三十七条规定：“对于无理阻挠，拒绝执法人员依法行使职权，打击报复执法人员的单位和个人，由行政主管部门或者有关部门视情节轻重，根据法律、法规规定依法追究其责任。”《刑法》第二百七十七条规定，“以暴力、威胁阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金”。《治安管理处罚条例》第十九条规定，“拒绝、阻碍国家工作人员依法执行职务，未使用暴力、威胁方法的，”“处15日以下拘留、200元以下罚款或者警告。”　　第五十一条　供水、供电、供气、公安消防等部门或者单位不得明示或暗示建设单位、施工单位购买其指定的生产供应单位的建筑材料、建筑构配件和设备。　　【释义】　本条是关于供水、供电、供气、公安消防等部门或者单位不得滥用权力的规定。　　根据《反不正当竞争法》的规定，“政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者的正当的经营活动。”《反不正当竞争法》还规定了“公用企业或者其他依法具有独立地位的经营者，不得限制他人购买其指定的经营者商品，以排挤其他经营者的公平竞争。”本条的规定实际上是《反不正当竞争法》限制性竞争行为在工程建设领域的重要体现。目前，有关部门和单位指定生产厂家或产品的现象很多，如供水单位指定水暖管材，供电单位指定的电器开关，供气单位指定燃气设备，公安消防部门指定消防器材，电信部门指定电信设施等，如建设单位或施工单位不采用，就在竣工验收时故意刁难或不予验收，不准投入使用。政府有关部门这种滥用职权的行为，是法律所不允许的。第一，这种滥用权力的行为限制了建设单位，施工单位在产品采购上的自主权，出现质量问题后导致扯皮，同时对由于产品质量问题造成的工程质量隐患增加了处理的难度；第二，这种滥用权力的行为也同时限制了其他生产制定该类建筑材料、建筑构配件、设备厂商的平等竞争权，妨碍了公平竞争，往往保护了落后，使大批劣质材料、设备用到了工程上，给工程带来严重的质量隐患。因此，国家和各级人民政府主管供水、供电、供气和公安消防部门或者单位也要遵守法律不得滥用权力。　　第五十二条　建设工程发生质量事故，有关单位应当在24小时内向当地建设行政主管部门和其他有关部门报告。对重大质量事故，事故发生地的建设行政主管部门和其他有关部门应按照事故类别和等级向当地人民政府和上级建设行政主管部门和其他有关部门报告。　　特别重大质量事故的调查程序按照国务院有关规定办理。　　【释义】　本条是对建设工程质量事故报告制度的规定。　　(一)为了做到建设工程质量事故发生后，能及时上报并认真组织调查和处理，以有利于维护国家财产和人民生命安全，《条例》对质量事故的报告制度作出了规定。本《条例》所称重大质量事故，系指在工程建设过程中违反强制性技术及合同约定，达不到建设工程安全、寿命、功能等要求，并造成一定的经济损失或人身伤亡的事故。　　按照《工程建设重大事故报告和调查程序规定》(1989年建设部第3号部令)，建设工程质量事故发生后，事故发生单位必须在24小时以内以最快的方式，将事故的简要情况向上级主管部门和事故发生地的市、县级人民政府建设行政主管部门及公安、检察、劳动(如有人身死亡)部门报告；若事故发生单位属于国务院有关主管部门的，应同时向国务院有关主管部门报告。　　对重大工程质量事故，发生地的市、县级人民政府建设行政主管部门接到报告后，应当立即向人民政府和省、自治区、直辖市建设行政主管部门报告；省、自治区、直辖市建设行政主管部门接到报告后，应当立即向人民政府和建设部报告。　　重大事故发生后，事故发生单位应当在24小时内写出书面报告，按规定的程序向有关部门上报。重大工程质量事故报告的内容包括：事故发生的时间、地点、工程项目、企业名称；事故发生的简要经过，死亡人数和直接经济损失的初步估计；发生事故原因的初步判断；事故发生后采取的措施及事故控制情况；事故报告单位。　　事故发生后，事故发生单位和事故发生地的建设行政主管部门，应当严格保护事故现场，采取有效措施抢救人员，防止事故扩大。　　(二)特别重大质量事故的调查处理，按国务院规定办理，事故报告要及时，不得隐瞒、虚报或拖延不报。　　根据国务院《特别重大事故调查程序暂行规定》及相关文件的规定，工程建设领域特别重大事故是指发生一次死亡30人及其以上，或直接经济损失在500万元及其以上，或其他性质特别严重，产生重大影响的事故。　　特大事故发生后，除按本条第一款规定的报告外，省、自治区、直辖市人民政府和国务院归口管理部门，接到特大事故报告后，应当立即向国务院作出报告。特大事故发生后，按照事故发生单位的隶属关系，由省、自治区、直辖市人民政府或国务院归口管理部门组织成立特大事故调查组，负责事故的调查工作；国务院认为应当由国务院调查的特大事故，由国务院或国务院授权的部门组织成立特大事故调查组。　　第五十三条　任何单位和个人对建设工程的质量事故、质量缺陷都有权检举、控告、投诉。　　【释义】　本条是关于建设工程质量实行社会监督的规定。　　依据《建筑法》的有关内容，本《条例》中明确规定“任何单位和个人对建设工程质量事故、质量缺陷都有权检举、控告、投诉”。这是为了更好地发挥群众监督和社会舆论监督的作用，来保证建设工程质量的一项有效的措施。另外，在《消费者权益保护法》中也规定了“消费者有权检举、报告侵害消费者权益的行为。”建设工程质量问题也同样适用此规定。　　建设行政主管部门和其他有关部门应当接受来自群众的检举、控告和投诉，并根据国家有关规定，认真处理。第八章　罚则　　本章共24条，是对违反本《条例》的行为所应追究的法律责任的规定。　　所谓违反《条例》的法律责任，是指工程建设参与各方的主体，由于其行为违反本《条例》规定的行为准则，必须承担的法律后果。它包含以下几层含义：第一，承担建设法律责任的主体不仅包括建设单位，勘察单位、单位，建筑施工单位以及监理单位，而且还包括管理机关等；不仅包括公民个人，也还包括外国人和无国籍的人。第二，实施了建设违法行为是承担法律责任的前提。没有违法行为，就不承担法律责任。第三，建设法律责任是一种消极的法律后果。第四，建设法律责任只能由有权的国家机关依法予以追究或者处理。　　建设法律责任不同于其他社会责任，如政治责任、道义责任以及违反其他法律的责任。它具有以下几方面特点：(1)建设法律法规责任是不履行《建筑法》和《建设工程质量条例》等法律法规规定的义务引起的后果。建设工程质量罚则，是为了保证《建设工程质量管理条例》规定的义务得以实现，它是以法定义务为基础的，这里的义务有作为义务，也有不作为义务。(2)建设法律法规责任是必须有法律明文规定的，必须在《建筑法》、《建设工程质量管理条例》中明文规定，否则不能构成建筑法律法规责任。为了保护公民、法人及其他组织的基本权利，不能随意设置法律责任。(3)建设法律法规责任具有强制性。这种强制性表现于建设法律关系主体如果不履行《建设工程质量管理条例》明文规定的义务，国家就要予以追究。建设法律法规责任的追究机关有两类，一类是司法机关，另一类是建设行政主管部门或者有关部门。(4)建设法律法规责任主要形式有行政法律法规责任、民事法律责任和刑事法律责任。但在日常管理中，大量的责任形式都是行政法律责任，包括行政处罚和行政处分。　　建设法律法规处罚的形式均有特定的含义。　　(一)行政处罚：指国家特定的行政机关对违法的单位或个人进行的处罚。在建设法律责任中行政处罚常见的形式有：　　1．警告：指行政机关对公民、法人或者其他组织违反行政管理法律的行为的谴责和警示，其目的是通过对违法行为人一种精神上的惩戒，以申明其有违法行为，并使其以后不再违法，否则，就要受到更严厉的处罚。警告既适用于公民，也适用于法人和其他组织。　　2．罚款：指行政机关强迫违法行为人缴纳一定数额的货币的一种处罚。罚款就是依法对违法行为人财产权的剥夺，不管行为人是否侵犯了他人的财产权利，只有违反了法律、法规，危害了行政管理秩序，就可以依法予以罚款，这不同于民事上的赔偿责任(一定要构成对他人财产和其他合法权益的损害)。　　3．责令停产停业整顿：指行政机关责令违法当事人停止生产、经营活动，从而限制或者剥夺违法行为人生产、经营能力的一种处罚。　　4．暂扣或者吊销资质证书、证、执照和有关证照。指行政机关依法限制或者剥夺违法行为人某种资格的处罚。无论是许可证，还是执照，在本质上都是公民、法人或者其他组织的某种资格、能力符合法定条件，当这种条件发生变化或者行为人不符合这一条件，行政机关就要依法不承认行为人原来所取得的某种资格或者能力。　　5．降低资质等级。指行政地限制或者降低违法行为人某种资格的处罚。一般由原发证和资质审批机关实施处罚。　　6．没收非法所得，没收非法财物。没收违法所得是指行政机关依法将行为人通过违法行为获取的财产收归国有的处罚形式；没收非法物品是指行政机关依法将违禁物品或者用以实施违法行为的工具收归国有的处罚形式。　　(二)行政处分：指国家机关、企事业单位按干部、人事管理权限对机关工作人员和职工进行的惩罚。根据《行政监察法》和《国家公务员暂行条例》的规定，对于国家公务员的行政处分包括：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种。根据《国有企业厂长(经理)奖惩办法》的规定，对于国有企业厂长(经理)的行政处分包括：降职、撤职、辞退和解聘。根据国务院颁布的《企业职工奖惩条例》的规定，对于全民所有制企业和城镇集体所有制企业的职工的行政处分包括：警告、记过、记大过、降级、撤职、留用察看、开除七种。　　(三)行政措施：主要是责令改正这一措施，指行政机关实施行政处罚时，以命令形式责令当事人停止违法行为，并改正或限期改正违法行为的一种行政教育措施。　　本《条例》加大了处罚力度，所设定的罚款幅度和具体数额，有以下几个特点：一是，根据对工程建设资金数额的匡算，按照足以起到惩戒作用的原则，设定具体罚款；二是，根据违法行为的严重程度设定罚款，违法行为越重，处罚就越重；三是，为了完善责任追究制度，将质量责任落实到单位的直接负责主管人员和其他直接责任人员身上，对其处以单位罚款数额一定比例的罚款；四是，实行建设工程质量终身责任制，明确建设、勘察、设计、施工、工程监理单位的工作人员离任后，被发现在该单位工作期间违反国家有关建设工程质量管理规定，造成重大工程质量事故的，仍要依法追究法律责任。　　第五十四条　违反本条例规定，建设单位将建设工程发包给不具有相应资质等级的勘察、设计、施工单位，或者委托给不具备相应资质等级的工程监理单位的，责令改正，处50万元以上100万元以下的罚款。　　【释义】　本条是关于建设单位将建设工程发包给不具有相应资质等级的勘察、设计、施工单位和工程监理单位的处罚规定。　　建筑活动是一种技术密集、专业性强、投资巨大，对社会有重大影响的活动，不是任何单位都可以承担的，必须有相应资质才能承担。建设单位明知勘察、设计、施工、监理单位无资质或者不具有相应资质条件而将建设工程发包给他们，不仅会损害建设单位的利益，而且可能会对国家利益，社会公共利益和公民财产产生危害，甚至危及人民的生命。因此，要对建设单位的发包行为进行规范。依照本条例第七条第一款规定，建设单位应当将工程发包给具有相应资质条件的勘察、设计、施工和监理单位。　　这里的责令改正，是建设行政主管部门和其他有关部门发现建设单位违反本条例规定，将建设工程发包给不具有相应资质条件的勘察、设计、施工单位和委托给不个有相应资质条件的工程监理单位时，要以行政命令的方式及时制止其违法行为，并宣布确定的承包单位无效，责令建设单位重新将建设工程发包给具有相应资质条件的勘察、设计、施工、工程监理单位。在责令改正的同时，视情节对建设单位处以50万元以上100万元以下的罚款。　　第五十五条　违反本条例规定，建设单位将建设工程肢解发包的，责令改正，处工程合同价款0．5％以上1％以下的罚款；对全部或者部分使用国有资金的项目，并可以暂停项目执行或者暂停资金拨付。　　【释义】　本条是关于建设单位将建设工程肢解发包处罚的规定。　　本条例第七条第二款明确规定：“建设单位不得将建设工程肢解发包。”因为肢解发包是建设单位将本不可再分开承包的单位工程发包给不同单位承包。这样做不利于工程的统一协调，难以保证工程质量和施工现场的安全。因此，一旦建设行政主管部门和其他有关部门发现，就应当及时向建设单位发出通知，应责令其改正，将不应肢解的建设工程重新发包给一个承包单位。在责令改正的同时，视情节处工程合同价款0．5％以上1％以下的罚款。合同价款是指发包人承包人在协议中约定，发包人用以支付承包人按照合同约定完成承包范围内全部工程并承担质量保修责任的款项。　　全部或者部分使用国有资金的项目，这是针对资金来源作出的规定。国有资金，是指国家财政性资金(包括预算内资金和预算外资金)，国家机关、国有企事业单位和社会团体的自有资金及借贷资金。其中，国有企业是指国有独资公司及国有控股企业，国有控股企业包括国有资本占企业资本总额50％以上的企业以及虽不足50％，但国有资产投资者实质上拥有控制权的企业。全部或部分使用国有资金投资的项目，是指一切使用国有资金(不论其在总投资中所占比例大小)进行的建设项目。建设行政主管部门和其他有关部门若发现全部或者部分使用国有资金项目的工程肢解发包的，除责令改正，处工程合同价款0．5％以上1％以下的罚款外，并可以暂停项目执行或者通知有关部门暂停资金拨付。