《中国历代政治得失》@常青树吧 - 记事本

《中国历代政治得失》@常青树吧 [zbq414151190]上传于常青书吧http://bbs.ourtw.com 中 国 历 代 政 治 得 失 钱穆著 序 前言 第一讲汉代 一、汉代政府组织 二、汉代选举制度 三、汉代经济制度 五、汉代制度检讨 第二讲唐代 一、唐代政府组织 二、唐代考试制度 三、唐代经济制度 四、唐代兵役制度 五、唐代制度综述 第三讲宋代 一、宋代政府组织 二、宋代考试制度 三、宋代赋税制度 四、宋代兵役制度与国防弱点 第四讲明代 一、明代的政府组织 二、明代考试制度 三、明代赋税制度 四、明代兵制 第五讲清代 一、制度与法术 二、清代的部族政权 三、清代部族政权下的政府 四、部族政权下之考试制度 五、清代的统制政策 六、民众的反抗运动 七、变法与革命 总论 附录 钱穆先生的《中国历代政治得失》 蔷薇园制作 (2003.06.10)序 我很早以前，就想写一部中国政治制度史。一则我认为政治乃文化体系中一要目 。尤其如中国，其文化精神偏重在人文界。更其是儒家的抱负，一向着重修齐治平。 要研究中国传统文化，绝不该忽略中国传统政治。辛亥前后，由于革命宣传，把秦以 后政治传统，用专制黑暗四字一笔抹杀。因于对传统政治之忽视，而加深了对传统文 化之误解。我们若要平心客观地来检讨中国文化，自该检讨传统政治，这是我想写中 国政治制度史之第一因。再则我认为政治制度，必然得自根自生。纵使有些可以从国 外移来，也必然先与其本国传统，有一番融合媾通，才能真实发生相当的作用。否则 无生命的政治，无配合的制度，决然无法长成。换言之，制度必须与人事相配合。辛 亥前后，人人言变法，人人言革命，太重视了制度，好像只要建立制度，一切人事自 会随制度而转变。因此只想把外国现成制度，模仿抄袭。甚至不惜摧残人事来迁就制 度。在新文化运动时期，一面高唱民主，一面痛斥旧传统，旧文化。我们试问是否民 主政治可以全不与此一民族之文化传统有关联，而只经几个人的提倡，便可安装得上 呢？而且制度是死的，人事是活的，死的制度绝不能完全配合上活的人事。就历史经 验论，任何一制度，绝不能有利而无弊。任何一制度，亦绝不能历久而不变。历史上 一切以往制度俱如是，当前的现实制度，也何尝不如是。我们若不着重本身人事，专 求模仿别人制度，结果别人制度，势必追随他们的人事而变，我们也还得追随而变， 那是何等的愚蠢。其实中国历史上以往一切制度传统，只要已经沿袭到一百两百年的 ，也何尝不与当时人事相配合。又何尝是专出于一二人之私心，全可用专制黑暗四字 来抹杀？这是我想写一部中国政治制度史之第二因。但由于国家大局之动荡，私人生 活之不安定，而自己想写的，感到比这一部书更重要的也还有，因此此书终于没有写 。一九五二年三四月间，承何敬之先生要我讲演中国历代政治得失，但讲期只有五次 ，每次只限两小时，又为旅途匆忙，以及其他条件，并不能对历史上传统制度详细陈 述，精密发挥，只择汉唐宋明清五代略举大纲。本来想再就讲演记录把在讲演时未及 提到的，略事增补。不幸讲演完成，我及负伤养病，在此期间，没有精力对此讲稿， 再事改进。只得就原记录稿有与原讲义旨走失处稍稍校正，而其他不再润饰了。将来 第 1 页 Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www.foxitsoftware.com For evaluation only. 《中国历代政治得失》@常青树吧 若偿宿愿，能写出一部较详备的中国政治制度史，则属至幸，而此书得以抢先呈教于 读者之前，亦可稍自欣慰，并在此致谢何先生之美意。若无何先生这一番督命，连此 小书，也不会有仓促完成之望的。此稿初成，在一九五二年八月我在台中养病时。嗣 后又有邀约，请写一本“研究中国历代政治制度”的教材，截稿期限甚迫，乃就此稿 稍加修改，如唐代的两税制，明代的赋税制度等，均有若干新资料补入，较原稿稍微 充实，然恐尚多疏漏谬误，切盼读者之指正。 一九五五年八月钱穆于香港 前言 此次呈贵会邀约讲演，讲题大体规定是讲中国历代的政治得失。但中国传统政治 ，历代间，也极多变迁，若笼统讲，恐不着边际。若历代分别讲，又为时间所限。兹 仅举要分为五次：一讲汉代，二讲唐代，以后继续讲宋、明、清。一次讲一个朝代， 这是中国历史上最重要的五个朝代。只讲此五个朝代，大体上便可代中国历史之全 进程。本来政治应该分为两方面来讲：一是讲人事，一是讲制度。人事比较变动，制 度由人创立亦由人改订，亦属人事而比较稳定，也可以规定人事；限制人事。这一番 讲演，则只想多讲制度，少讲人事。但要讲制度甚不易。在史学里，制度本属一项专 门学问。首先，要讲一代的制度，必先精熟一代的人事。若离开人事单来看制度，则 制度只是一条条的条文，似乎干燥乏味，无可讲。而且亦是明日黄花，也不必讲。第 二，任何一项制度，决不是孤立存在的。各项制度间，必然是互相配合，形成一整套 。否则那些制度各各分裂，决不会存在，也不能推行。第三，制度虽像勒定为成文， 其实还是跟着人事随时有变动。某一制度之创立，决不是凭空忽然地创立，它必有渊 源，早在此项制度创立之先，已有此项制度之前身，渐渐地在创立。某一制度之消失 ，也决不是无端忽然地消失了，它必有流变，早在此项制度消失之前，已有此项制度 的后影，渐渐地在变质。如此讲制度，才能把握得各项制度之真相，否则仍只是一条 条的具文，决不是能在历史上有真实影响的制度。第四，某一项制度之逐渐创始而臻 于成熟，在当时必有种种人事需要，逐渐在酝酿，有必有种种用意，来创设此制度。 这些，在当时也未必尽为人所知，一到后世，则更少人知道。但任何一制度之创立， 必然有其外在的需要，必然有其内在的用意，则是断无可疑的。纵然事过境迁，后代 人都不了解了，即其在当时也不能尽人了解得，但到底这不是一秘密。在当时，乃至 在不远的后代，仍然有人知道得该项制度之外在需要与内在用意，有记载在历史上， 这是我们讨论该项制度所必须注意的材料。否则时代已变，制度已不存在，单凭异代 人主观的意见和悬空的推论，决不能恰切符合该项制度在当时实际的需要和真确的用 意。第五，任何一制度，决不会绝对有利而无弊，也不会绝对有弊而无利。所谓得失 ，即根据其实际利避而判定。而所谓利弊，则指其在当时所发生的实际影响而觉出。 因此要讲某一代的制度得失，必需知道在此制度实施时期之有关各方意见之反映。这 些意见，才是评判该项制度之利弊得失的真凭据与真意见。此种意见，我将称之曰历 史意见。历史意见，指的是在那制度实施时代的人们所切身感受而发出的意见。这些 意见，比较真实而客观。待时代隔得久了，该项制度早已消失不存在，而后代人单凭 后代人自己所处的环境和需要来批评历史上已往的各项制度，那只能说是一种时代意 见。时代意见并非是全不合真理，但我们不该单凭时代意见来抹杀已往的历史意见。 即使我们此刻所处的时代，已是需要民主政治的时代，我们不能再要有一个皇帝，这 是不必再说的。但我们也不该单凭我们当前的时代意见来一笔抹杀历史，认为从有历 史以来，便不该有一个皇帝，皇帝总是要不得，一切历史上的政治制度，只要有了一 个皇帝，便是坏政治。这正如一个壮年人，不要睡摇篮，便认为睡摇篮是要不得的事 。但在婴孩期，让他睡摇篮，未必要不得。我上述的历史意见，单就中国历史论，如 今所传历代名臣奏议之类，便是一项极该重视的材料。那些人，在历史上，在他当时 ，所以得称为名臣，而他们那些奏议，所以得流传下，仍为此后较长时期所保留，所 诵览，正因为他们的话，在当时，便认为是可以代表他们当时的时代意见的。只有在 当时成为时代意见的，所以到后来，才能成为历史意见。我们此刻重视这些历史意见 ，其意正如我们之重视我们自己的时代意见般。这两者间，该有精义相通，并不即是 一种矛盾与冲突。第六，我们讨论一项制度，固然应该重视其时代性，同时又该重视 其地域性。推扩而言，我们该重视其国别性。在这一国家，这一地区，该项制度获得 成立而推行有利，但在另一国家与另一地区，则未必尽然。正因制度是一种随时地而 适应的，不能推之四海而皆准，正如其不能行之百世而无弊。我们讲论中国历史上的 历代制度，正该重视中国历史之特殊性。若我们忽视了这一点，像我们当前学术界风 尚，认为外国的一切都是好，中国的一切都要不得，那只是意气，还说不上意见，又 哪能真切认识到自己以往历代制度之真实意义与真实效用呢？第七，说到历史的特殊 性，则必牵连深入到全部文化史。政治只是全部文化中一项目，我们若不深切认识到 某一国家某一民族全部历史之文化意义，我们很难孤立抽出其政治一项目来讨论其意 义与效用。 我们单就上举七端，便见要讲历史上的政治制度，其事甚不易。我们再退一步， 但就制度言，也该先定一范围。我此刻首先想讲政府的组织：换句话说，是讲政府职 权的分配。即就汉唐宋明清五个朝代来看中国历史上政府职权分配之演变，我们便可 借此认识中国传统政治之大趋势，及其内在之根本意向。第二范围想讲考试和选举。 照理应该先讲此一项，让我们先知道中国历来政治上规定着哪种人才可参加政府，由 是再讲这个政府之怎样组织，及其职权之怎样分配，就更容易明了其内在之意义。因 为一国的政权，究竟该交付与哪些人，这是第一义。至于政府内部各项职权之究应如 何分配，这已属第二义，中国历史上考试与选举两项制度，其用意是在政府和社会间 打通一条路，好让社会在某种条件某种方式下来掌握政治，预闻政治，和运用政治， 第 2 页 Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www.foxitsoftware.com For evaluation only. 《中国历代政治得失》@常青树吧 这才是中国政治制度最根本问题之所在。至于政府内部职权之怎样分配，这是政府的 组织法，却并非产生政府的根本大法。因此照理言，第二范围更重于第一范围。但我 下面所讲，因求简捷易明，故而将此两个项目之先后倒转了。第三个范围则讲政府的 赋税制度，这是政府关于财政经济如何处理的制度。这一范围也可看得它很重要。中 国以前专讲制度沿革的第一部书，唐代杜佑的《通典》，最先一门是食货，即是上述 的第三范围。次讲选举，即上述第二范围。再讲职官，便是上述第一范围。现在为方 便讲述起见，先职官，次考试，再次食货。而第三范围又只讲关于田赋的一项。第四 范围我想讲国防与兵役制度。养育此政府的是经济，保卫此政府的是武力。这一范围 也极重要。其他如学校制度教育制度等，本也很重要，但我想单从此四个范围，来指 陈历代政治制度的沿革，纯从历史事实上来比较它的好坏，根据当时人的意见来说明 它的得失。在此四范围以外的，则暂不涉及了。 一、汉代政府组织 甲、皇室与政府 严格说来，要到秦汉才是中国历史上正式有统一政府。秦以前的中国，只可说是 一种封建的统一。只要到秦汉，中央方面才有一个更像样的统一政府，而其所辖的各 地方，也已经不是封建性的诸侯列国并存，而是紧密隶属于中央的郡县制度的行政区 分了。因此讲中国传统政治，可以径从秦汉讲起，以前暂略不论。秦代只是汉代之开 始，汉代大体是秦代之延续。所以秦代暂亦不讲，而只讲汉代。现在专说汉代政府究 是怎样组织的？我们要看政府的组织，最重要的是看政府的职权分配。在此方面，我 亦只想提出两点来加以申说。第一是皇室与政府之职权划分，第二是中央与地方的职 权划分。我们知道：秦以后，中国就开始有一个统一政府，在一个统一政府里，便不 能没有一个领袖。中国历史上这一个政治领袖，就是皇帝。这皇帝又是怎样产生的呢 ？在中国传统政治里，皇位是世袭的——父亲传给儿子。若用现代政治眼光来衡量， 大家会怀疑，皇帝为什么要世袭呢？但我们要知道，中国的立国体制和西方历史上的 希腊、罗马不同。他们国土小，人口寡。如希腊，在一个小小半岛上，已包有一百几 十个国。他们所谓的国，仅是一个城市。每一个城市的人口，也不过几万。他们的领 袖，自可由市民选举。只要城市居民集合到一旷场上，那里便可表现所谓人民的公意 。罗马开始，也只是一城市。后来向外征服，形成帝国。但其中央核心，还是希腊城 邦型的。中国到秦、汉时代，国家疆土，早和现在差不多。户口亦至少在几千万以上 。而且中国的立国规模，并不是向外征服，而是向心凝结。汉代的国家体制，显与罗 马帝国不同。何况中国又是一个农业国，几千万个农村，散布全国，我们要责望当时 的中国人，早就来推行近代的所谓民选制度，这是不是可能呢？我们若非专凭自己时 代判断，来吞灭历史判断，我们应该承认皇位世袭，是中国已往政治条件上一种不得 已或说是一种自然的办法。况且世界各国，在历史上有皇帝的，实在也不在少数。我 们不能说，中国从前不用民主选举制，而有一个世袭的皇帝，便够证明中国传统政治 之黑暗与无理性。在封建时代，本来有很多家庭有他们世袭的特权，这些皆所谓贵族 。但从秦汉以后，封建制度早已推翻。单只皇室一家是世袭的，除却皇帝可以把皇位 传给他儿子以外，政府里便没有第二个职位，第二个家庭，可以照样承袭。郡太守不 能把郡太守的职位传给他儿子，县令不能把县令的职位传给他儿子。这已是政治制度 上一项绝大的进步。从前封建时代，政府和家庭，有分不开的关系，现在则不然了。 组织政府的是一个一个人，不再是一个一个家。不过在那时，还留下一个很大的问题 ：便是皇室和政府的关系。皇室是不是即算政府？若把皇室和政府划开，这两边的职 权又怎样分？这是秦汉时代首先遇到的一个大问题，也是此下中国政治史上一向要碰 到的一个大问题。拿历史大趋势来看，可说中国人一向意见，皇室和政府是应该分开 的，而且也确实在依照此原则而演进。皇帝是国家的唯一领袖，而实际政权则不在皇 室而在政府。代表政府的是宰相。皇帝是国家的元首，象征此国家之统一；宰相是政 府的领袖，负政治上一切实际的责任。皇权和相权之划分，这常是中国政治史上的大 题目。我们这几十年来，一般人认为中国从秦汉以来，都是封建政治，或说是皇帝专 制，那是和历史事实不相符合的。 要讲汉代皇权和相权之划分，让我先举一实例：当时皇帝宰相，各有一个“秘书 处”，而两边的组织，大小不同。汉代皇帝有六尚，尚是掌管意。六尚是尚衣、尚食 、尚冠、尚席、尚浴与尚书。五尚都只管皇帝私人的衣服饮食起居。只有尚书是管文 书的，这真是皇宫里的“秘书”了。汉代开始的尚书，其职权地位本不高，后来才愈 弄愈大。最先尚书只是六尚之一，这是皇帝的秘书处。若说到宰相的秘书处呢？共有 十三个部门，即是当时所谓的十三曹，一个曹等于现在一个司。我们且列举此十三曹 的名称，便可看出当时宰相秘书处组织之庞大，与其职权之广泛。一西曹，主府史署 用。二东曹，主二千石长吏迁除，并包军吏在内。二千石是当时最大的官，以年俸有 两千石谷得名。可见朝廷一切官吏任免升降，都要经宰相的秘书处。三户曹，主祭祀 农桑。四奏曹，管理政府一切章奏，略如唐代的枢密院，明代的通政司。五词曹，主 词讼，此属法律民事部分。六法曹，掌邮驿科程，这像现在的交通部，科程是指一切 交通方面之时限及量限等。七尉曹，主卒曹转运，是管运输的，略如清代之有漕运总 督。八贼曹，管盗贼。九决曹，主罪法。此两曹所管属于法律之刑事方面。十兵曹， 管兵役。十一金曹，管货币盐铁。十二仓曹，管仓谷。十三黄阁，主簿录众事，这是 宰相府秘书处的总务主任。这十三个机关，合成一个宰相直辖的办公厅。我们只根据 这十三曹名称，便可想见当时政务都要汇集到宰相，而并不归属于皇帝。因为皇帝只 有一个笼统的尚书处，只有一个书房。最先的尚书也仅有四人，而宰相府下就有十三 个机关。这相府十三曹，此诸皇室尚书的范围大得多，而且此十三曹的权位也很重， 也竟俨如后代之专部大臣。可见汉代一切实际事权，照法理，该在相府，不在皇室， 第 3 页 Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www.foxitsoftware.com For evaluation only. 《中国历代政治得失》@常青树吧 宰相才是政府的真领袖。以上单据一例来讲皇室和政府的区别。从中国传统政治的大 趋势看，一般意见一向是看重这区别的。 乙、中央政府的组织 现在说到汉代中央政府的组织。当时有所谓三公、九卿，这是政府里的最高官。 丞相太尉御史大夫称三公，丞相管行政，是文官首长；太尉管军事，是武官首长；御 史大夫管监察，辅助丞相来监察一切政治设施。它是副丞相。按照汉代习惯，用现代 语说，这里有一种不成文法的规定，须做了御史大夫，才得升任为丞相。太尉虽与丞 相尊位相等，实际除却军事外，不预闻其他政事。因此当时最高行政长官实在是丞相 。依照文字学原义，丞是副贰之意。所谓相，也是副。就如现俗称嫔相，这是新郎新 娘的副，新郎新娘不能做的事，由嫔相代理来做。所以丞是副，相也是副，正名定义 ，丞相就是一个副官。是什么人的副官呢？他该就是皇帝的副官。皇帝实际上不能管 理一切事，所以由宰相来代理，皇帝可以不负责任。为什么又叫宰相呢？在封建时代 ，贵族家庭最重要事在祭祀。祭祀是最重要事在宰杀牲牛。象征这一意义，当时替天 子诸侯乃及一切贵族公卿管家的都称宰。到了秦、汉统一，由封建转为郡县，古人称 “化家为国”，一切贵族家庭都倒下了，只有一个家却变成了国家。于是他家里的家 宰，也就变成了国家的政治领袖。本来封建时代，在内管家称宰，出外作副官称相， 所以照历史传统讲，宰相本来只是封建时代贵族私官之遗蜕。但正因如此，所以秦汉 时代的宰相，他不但要管国家政务，还要管及皇帝的家务。这在周官书里的天官冢宰 的职权，便是如此的。但现在的宰相，他既要掌管国家政府的一切事情，他再没有工 夫管皇帝的家事，于是在御史大夫，即副丞相之下，设有一个御史中丞，他便是御史 大夫的副，这个人就住在皇宫里。那时凡具中字的官，都是指是住在皇宫的。皇室的 一切事，照例都归御史中丞管。御史中丞属于御史大夫，御史大夫隶属于宰相，如实 则皇室一切事仍得由宰相管。从另一方面讲，宰相的来历，本只是皇帝的私臣，是皇 帝的管家，自该管皇宫里的事。那是封建旧制遗蜕未尽。但从另一方面看，只好说， 皇帝也不过市政府下面的一部分。所以宫廷事，也归宰相来统治。那时，皇帝有什么 事，交待御史中丞，御史中丞报告御史大夫，御史大夫再转报宰相。宰相有什么事， 也照这个手续，由御史大夫转中丞，再转入内廷，这是当时皇帝与政府关系之大概。 再说汉代的九卿，那是：太常、光禄勋、卫尉、太仆、廷尉、大鸿胪、宗正、大 司农、少府。他们的官位都是二千石，又称中二千石。因他们都是中央政府里的二千 石，以示别于郡太守地方行政首长之亦是二千石而名。若讲到这些九卿职名的来历， 却很有趣味：太常在秦代叫泰常，这个常字，本当作尝。他是管祭祀祖先鬼神的。依 四时奉献时物，让祖先鬼神时时尝新，故称泰尝。在古代，宗教意味犹在政治意味之 上。古代的住宅，东偏是祠堂，即庙，西偏是家屋，即寝。生宅死宅，连在一起。后 代民间此制虽废，皇宫仍沿旧轨。直到清代，太庙不是紧贴在皇宫的东边吗？古代的 家庭，最重要的，可说不是活人而是死人，祭祖自属大事。宰就是掌管杀牛祭祖的。 所以汉廷九卿的第一卿，也是管祭祀的。这个官，正名定义，该属于皇家，管皇家的 庙，管皇家祭祖的一个家务官。不好算是朝廷公职。其次是光禄勋。这个官名，直到 清代还有，但这三字的原义，却早就忘失了。依文义讲，勋该就是阍，古音相同，这 是皇家的门房。光是大义，光禄该即是大麓，禄麓音同相借。为什么门房称大麓呢？ 此因古时代的皇帝，多半靠山住家，好像宋江在梁山泊，朱贵在山脚下开设酒店，好 通报消息。所以皇帝居山，房门就设在山麓。尚书上说舜管尧的大麓，那便是舜做了 尧的宰相。换言之，乃是当了尧的门房。因此光禄与勋是古今语，都指门房言。卫尉 是一个武职，掌门卫屯兵，这是皇宫的卫兵司令。当时凡属军事方面的官都称尉。太 仆犹之是皇帝的车夫，《论语》：“子适卫，冉有仆”，仆是赶车的。皇帝出去，太 扑就替他赶车。那是皇帝的汽车司机。廷尉是掌法的，犯了皇帝的法，都归他管。如 此看来，太常管皇家太庙，光禄卫尉，一是门房头儿，一是卫兵头儿。这都是在里面 的。皇帝出门，随带的是太仆，在外面有人犯法，就是廷尉的事。大鸿胪，一直相沿 到清代，就等于外交部。也如现在之礼宾司，是管交际的。胪是传呼义。古礼主宾交 接，由主传到主身边的相，再由主身边的相传到宾边的相，由是而再传达到宾之自身 。鸿即大义。大胪是传达官。宗正是管皇帝的家族，其同姓本家及异姓亲戚的。以上 七个卿，照名义，都官的皇家私事，不是政府的公务。由这七卿，我们可以看出汉代 政治，还有很多是古代封建制度下遗留的陈迹，然而那时已是化家为国了，原来管皇 帝家务的，现在也管到国家大事了。譬如太常就兼管教育，因为古代学术都是在宗庙 的。西方也一样，直到现在，在他们，教育和宗教还是分不开。光禄勋原是皇帝的总 门房，现在皇宫里一切侍卫都要他管。那时皇宫里的侍从，还不完全是太监，而且太 监很少，大部分还是普通人。当时一般要跑入政府做官的人，第一步就得现进入皇宫 里，充侍卫，奉侍皇帝，让皇帝认识，然后得机会再派出去当官。这些在皇宫里服务 的，多半是年轻人，当时称作郎官，都归光禄勋管。孔子十二世孙孔安国，也就做过 郎官。太仆呢？因管车马，所以国家一切武装，好像“坦克车、飞机”之类，他也连 带管了。廷尉就变成司法，大鸿胪就变成外交。这是历史演变。我们推寻出这一演变 ，却并不是说汉代的中央政府还是一个封建政府，而当时的九卿还是皇帝之私臣。因 此等卿都隶属于宰相，而所管亦全是国家公事。此外还有两个卿，就是大司农和少府 ，都是管财政经济的。大司农管的是政府经济，少府管的是皇室经济。大司农的收入 支销国家公费，少府收入充当皇室私用。皇室不能用大司农的钱。所以我们说当时皇 室和政府在法理上是鲜明划分的。当时全国田赋收入是大宗，由大司农管。工商业的 税收，譬如海边的盐，山里的矿，原来收入很少，由少府管。这九卿，全都隶属于宰 相。我们上面讲九卿，照名义来历，都是皇帝的家务官，是宫职，而系统属于宰相， 岂不是宰相本是皇帝的总管家吗？但换句话说，便是当时政府的首长，宰相，可以管 到皇宫里的一切。举例来说，少府掌管皇室经费，而少府属于宰相，宰相可以支配少 府，即是皇室经济也由宰相支配。这样一讲，岂不是皇室反而在政府之下了吗？本来 封建时代的宰相，就是皇帝的管家，但到了郡县时代，化家为国，宰相管的，已经是 国家了，不是私家了，所以他成了政府正式的首长。从前私家家庭中的各部门，也就 变成公家政府的各部门。封建时代，以家为国，周天子是一个家，齐国也是一个家， 第 4 页 Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www.foxitsoftware.com For evaluation only. 《中国历代政治得失》@常青树吧 鲁国又是一个家，这样的贵族家庭很多，天下为此许多家庭所分割。那时在大体上说 ，则只有家务，没有政务。现在中国已经只剩了一家，就是当时的皇室。这一家为天 下共同所戴，于是家务转变成政务了。这个大家庭也转变成了政府。原先宰相是这个 家庭的管家，现在则是这个政府的领袖。 以上对汉代的三公九卿，已经讲了一个大概。这是当时中央政府的组织情形。 丙、汉代地方政府 汉代的地方政府，共分两级：即郡与县。中国历史上的地方政府以县为单位，直 到现在还没有变。汉时县的上面是郡，郡县数当然也随时有变动。大体说，汉代有一 百多个郡，一个郡管辖十个到二十个县。大概汉代县数，总在一千一百到一千四百之 间。中国历史上讲到地方行政，一向推崇汉朝，所谓两汉吏治，永为后世称美，这一 点值得我们的注意。若以近代相比，今天的地方行政区域，最高为省。一省之大，等 于一国，或者还大过一国。一省所辖县，有六七十个以至一二百个，实在太多了。但 就行政区域之划分而论，汉制是值得称道的。汉代郡长官叫太守，地位和九卿平等， 也是二千石。不过九卿称为中二千石，郡太守是地方上的二千石。郡太守调到中央可 以做九卿，再进一级就可当三公，九卿放出来也做郡太守。汉代官级分得少，升转极 灵活，这又是汉制和后来极大的不同。九卿放出来当太守，并不是降级。地方二千石 来做中二千石，也不是升级，名义上还是差不多。当时全国一百多个郡，太守的名位 ，都和九卿差不多，因此虽是中央政府大一统的局面，虽是地方行政区域划分得比较 小，却不感觉得这个中央政府高高在上。 丁、中央与地方之关系 说到中央与地方的关系。每郡每年要向中央上计簿，计簿就是各项统计表册，也 就是地方的行政成绩。一切财政、经济、教育、刑事、民事、 贼 ⒃只模 每年有一 个簿子，分项分类，在九十月间呈报到中央，这叫做上计。中央特派专员到地方来调 查的叫刺史。全国分为十三个调查区，每一区派一个刺史，平均每一刺史的调查区域 ，不会超过九个郡。他的调查项目也有限制，政府规定根据六条考察，六条以外，也 就不多管。地方实际行政责任，是由太守负责的。政府派刺史来调查，不过当一个耳 目。所以太守官俸二千石，而刺史原始只是俸给六百石的小官。根据政府规定项目调 查，纵是小官也能称任。而且惟其官小。所以敢说敢讲，无所避忌。这些刺史，上属 于御史丞。皇宫里还有十五个侍御史，专事劾奏中央乃及皇宫里的一切事情的。部刺 史和侍御史的意见，都报告到副宰相御史大夫，副宰相再报告到宰相。副宰相所辅助 宰相的，便是这一个监察的责任。 二、汉代选举制度 上面讲了汉代中央和地方的许多官，但这许多官从哪里来的呢？什么人才可以做 宰相御史大夫乃至这个部门的长官呢？这是讲中国政治制度上一个最主要的大题目。 在古代封建世袭，天子之子为天子，公之子为公，卿之子为卿，大夫之子为大府，做 官人有一定的血统，自然不会发生有此问题。但到秦汉时期便不同了。封建世袭制度 已推翻，谁该从政，谁不该从政呢？除却贵族世袭外，首先令人想到军人政治，谁握 有兵权，谁九掌握政权，支配仕途，但汉代又并不然。其次令人想到富人政治，谁有 财富，谁便易于入仕，易于握权，但汉代也不然。我们讲汉代关于此一方面的制度， 要到汉武帝以后，才渐趋于定型。那时已有了太学，好入现在的国立大学。当时国立 大学，只有一个，这里面的学生，考试毕业分两等，当时称科。甲科出身的为郎；乙 科出身的为吏。郎官是属于光禄勋下面的皇宫里的侍卫，依旧例，凡做二千石官的， （汉朝这样的管很多，中央虽只有三公九卿十多个，地方上的太守就有一百多个。） 他们的子侄后辈，都得照例请求，送进皇宫当侍卫。待他在皇帝面前服务几年，遇政 府需要人，就在这里面挑选分发。这已制度，虽非贵族世袭，但贵族集团，同时便是 官僚集团，仕途仍为贵族团体所垄断。这在西方，直到近代还见此制。中国则自汉武 帝以后便变了。当时定制，太学毕业考试甲等的就得为郎，如是则朗官里面，便羼进 了许多知识分子，知识分子却不就是贵族子弟。至考乙等的，回到其本乡地方政府充 当吏职。吏是地方长官的掾属。汉代官吏任用，有一限制，地方长官定要由中央派， 太守如是，县令也如是。但郡县掾属，必得本地人充当。譬如台北市的人，不能当台 北市的市长；但台北市政府从市长以下的一切官，在汉代称为掾属的，那就绝对要用 台北市的本地人。不过辟用掾属的权，则在长官手里，这叫做辟属。三公、九卿、郡 太守、县令，这些是由皇帝由中央政府任命的。宰相下面的十三曹，就由再想自己辟 用。此外各卫门首长以下，全是吏，全由各衙门首长自己任用。现在这个太学生考了 乙等，譬如他是会稽郡人，他便回到会稽，指定由郡县政府试用，这所谓补吏。补郎 与补吏，是太学生毕业后应有的待遇。 再说到汉代的选举制度，历史上称之谓乡举里选。当时各地方时时可以选举人才 到中央。他们的选举，大体可分为两种，也可说是三种：一种是无定期的，譬如老皇 帝死了，新皇帝即位，往往就下一道诏书，希望全国各地选举人才到朝廷；或是碰着 大荒年，大水灾，或是大瘟疫，这表示政府行政失职，遭受天遣，也常下诏希望地方 推举贤人，来向政府说话，或替国家做事。这些选举是无定期的。这样选举来的人， 多半称为贤良。贤良选到了政府以后，照例由政府提出几个政治上重大的问题，向他 们请教。这叫做策问。策即是一种竹片。问题写在竹简上，故称策问。一道道的策问 ，请教贤良们大家发表意见，这叫对策。政府看了他们的意见，再分别挑选任用，这 是一个方式。这一种选举，既不定期，也无一定的选举机关。地方民意也可举，三公 第 5 页 Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www.foxitsoftware.com For evaluation only. 《中国历代政治得失》@常青树吧 九卿，政府大僚，也可举。所举则称为贤良，贤良是指有特出才能的人。第二种是特 殊的选举，譬如政府今年要派人出使匈奴，出使西域，需要通外国语，能吃苦，能应 变，所谓出使绝域的人，政府常常下诏征求，只要自问自己有此才干，可以自己报选 。又如军队里要用军事人才，或如黄河决口，需要晓习治水的人，大家知道有这种人 才，大家可以举，自己觉得有把握，自己也可直接来应选。这是一种特殊的选举。后 来又有一种有定期的选举，那就是选举孝廉。汉代一向有诏令地方察举孝子廉吏的。 但地方政府有时并不注意这件事，应选人也不 辉尽：何 帝时，曾下了一次诏书，大 意说：你们偌大一个郡，若说竟没有一个孝子一个廉吏可以察举到朝廷，那是太说不 过去的事。而且地方长官的职责，不仅在管理行政，还该替国家物色人才；若一年之 内，连一个孝子一个廉吏都选不出，可见是没有尽到长官的责任。与时汉武帝就下令 叫大家公议，不举孝子廉吏的地方长官应如何处罚。这一来，就无形中形成了一种有 定期的选举。无论如何，每郡每年都要举出一个两个孝子廉吏来塞责。汉代一百多个 郡，至少每年要优良百多孝廉举上朝廷。这些人到了朝廷，并不能像贤良般有较好较 快的出身，他们大地还是安插在皇宫里做一个郎官。如是则一个太学生，当他分发到 地方政府充当吏属之后，他仍还有希望被察举到皇宫里做一个郎。待他在郎署服务几 年，再分发出去。自从武帝以后，汉代逐渐形成了一种一年一举的郡国孝廉，至少每 年各郡要新进两百多个孝廉入郎署，十几年就要有两千个。从前皇宫里的郎官侍卫本 也只有二千左右。自此制度形成，二三十年后，皇宫里的郎官，就全都变成郡国孝廉 ，而那些郡国孝廉，又多半是由太学毕业生补吏出身的。如是则皇帝的侍卫集团，无 形中也变质了。全变成大学毕业的青年知识分子了。于是从武帝以后，汉代的做官人 渐渐变成都是读书出身了。后来郎署充斥，要待分发任用的人才尽多，于是就把无定 期选举，特殊选举都无形搁下，仕途只有孝廉察举的一条路，这是到东汉时代的事了 。这一制度，又由分区察举，演进到按照户口数比例分配，制为定额。那时是郡国满 二十万户的得察举一孝廉，由是孝廉只成为一个参政资格的名称，把原来孝子廉吏的 原义都失去了。最后又由郡国察举之后，中央再加上一番考试。这一制度，于是会合 有教育、行政实习、选举与考试之四项手续而始达于完成。 我们从此看出：这一制度在当时政治上是非常重要的。一个青年跑进太学求学， 毕业后，派到地方服务。待服务地方行政有了成绩，再经长官察选到中央，又须经过 中央一番规定的考试，然后才始正式入仕。那是当时入仕从政的唯一正途。政府一切 官吏，几乎全由此项途径出身。这样的政府，我们再也不能叫它做贵族政府。郎官之 中虽然也尽有贵族子弟，但究竟是少数。我们也不能称之谓军人政府，因郎官并不是 由军人出身的。我们也不能称之为资本主义的政府，因这些郎官，都不是商人资本家 的子弟。这样的政府，我们只能叫它做读书人的政府，或称士人政府。汉代从昭宣以 下的历任宰相，几乎全是读书人，他们的出身，也都是经由地方选举而来。并不是由 其血统上和皇帝以及前任大官有什么关系，或者是大军人大富人，才爬上政治舞台。 完全是因其是一读书知识分子而获入仕途。这一情形，直从汉代起。我们可说中国历 史上此下的政府，既非贵族政府，也非军人政府，又非商人政府，而是一个“崇尚文 治的政府”，即士人政府。只许这些人跑上政治舞台，政府即由他们组织，一切政权 也都分配在他们手里。 三、汉代经济制度 上面讲的是政府之形成，及其职权分配之内容。下面要讲到支持政府的主要经济 问题，即赋税制度。汉代对于轻 姹 赋这一理想算是做到了。战国时孟子讲过：“什 一而税，王者之政”，可见战国税额，是不止什一的，在孟子以为什一之税已是很好 了。可是汉代，税额规定就只有“十五税一”。而且，实际上只要纳一半，三十税一 。一百石谷子，只要纳三十多一点的税。甚至当时人还说有百一之税的（见旬悦《前 汉纪》），并在文帝时，曾全部免收田租，前后历十一年之久。这是中国历史上仅有 的一次。这因中国疆土广，赋税尽轻，供养一个政府，还是用不完。然而汉代税制， 有一个大毛病，当时对于土地政策，比较是采用自由主义的。封建时代的井田制早已 废弃，耕者有其田，土地的所有权属于农民私有，他可自由使用，也可自由出卖。遇 到经济困乏，田地可以买卖，就形成了兼并。若我们进一步问，为什么政府税额轻了 ，农民还要卖去自己的田地呢？这当然还有其他原因。这须讲到当时的人口税兵役税 ，乃及社会经济之全体貌。此刻无瑕涉及。但耕户卖去了他的土地所有权以后，他就 变成一佃农，田主对佃农的租额是很高的。有的高到百分之五十（即十分之五）。结 果政府的租税愈轻，地主愈便宜，农民卖了地，要纳十分之五的租给地主，地主向政 府只要纳三十分之一的税。政府减轻田租，只便宜了地主，农民没有受到分毫的好处 。这是讲的田租。 但这里已牵涉到土地所有权问题。封建时代，四封之内，莫非王土，食土之毛， 莫非王臣，土地为封建贵族所专有。耕田者依时还受，这是井田制度一项主要的条件 。现在封建破坏，土地归民间私有。既属私有，自可自由买卖。政府只管按田收税， 不管田地谁属。卖田的和买田的，双方共同成立一种契约。这纯是民间经济贸易关系 。所以在自由买卖下的大地主，并不即是封建贵族。封建是政治性的，而此刻的地主 ，择优经济条件而形成。他可以自由买进，也可以自由卖出。正因为土地私有，耕者 有其田，才有了自由买卖，才开始有兼并，才使贫者无立锥之地。以后中国历史上的 土地政策，一面常欣羡古代井田制度之土地平均占有，但一面又主张耕者有其田，承 认耕地应归属民间之私产。在这两观念之冲突下，终使土地租税问题的不到一个妥适 的解决。 再说全国土地，也并非全属耕地。则试问非耕地的主权，又是谁的呢？一座山， 第 6 页 Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www.foxitsoftware.com For evaluation only. 《中国历代政治得失》@常青树吧 一带树林，一个大的湖，在封建时代，自然是四封之内，莫非王土，耕地非耕地，同 样该属于贵族。耕地开放了，散给农民，平均分配，成为井田，而非耕地则成为不公 开的禁地。山林池泽，贵族另派管理员如虞人之类去看守。后来情势变了，耕地所有 权，逐渐转移到农夫手里，而非耕地的禁区呢？也渐渐被民间私下闯入，烧炭伐木， 捕鱼猎兽，这是一种违法的牟利。这一些时时闯入禁区的，在当时被目为盗贼，而他 们这种耕地以外的生产，则称之为奸利。政府设官防止，有权征讨。待后防不胜防， 讨不胜讨，索性把禁地即山林池泽也逐渐开放了。只在出入关隘，设一征收员，遇在 禁区捕鱼伐木的，只就其所获，征收其所获几分之几的实物，这就在田租之外，另成 一种赋税。这是关税商税之缘起。所以称之曰征者，原先是征伐禁止的，后来只以分 享获得为妥协条件，而仍以征字目之。这一种转变，春秋末年，已在大大开始。土地 狭或是人口密的国家，如郑、如晋、如齐，都有此现象，都有此措施。然直到秦汉统 一政府出现，关于土地所有权的观念却依然承袭旧贵。他们认耕地为农民私有，而非 耕地，即封建时代相传之禁地，则仍为公家所有。换言之，即成为王室所有。此因封 建贵族都已消失，只剩皇帝一家，承袭旧来的封建传统，所有全国的山林池泽，照当 时人观念，便全归皇室。再从这一所有权的观念影响到赋税制度，所以当时凡农田租 入归诸大司农，充当政府公费。而山海池泽之税则属少府，专供皇帝私用。这一分别 ，若非从封建时代之井田制度以及其他土地所有权之分别转变说来，便不易明了。 现在再说，此一公私分税的制度，在开始时也颇合理。因耕地多，田赋是大宗， 而山林池泽的商税只占少数。把大宗归国家，小数划归皇室，这也并非皇帝私心自肥 。但战国以下，盐铁之利逐渐庞大起来，社会经济情形变了，山海池泽之税逐步超过 了全国的田租。这一转变，是开始定制时所不曾预料的。正如清代末年，并不知商埠 对外通商关税之逐年增添，却把此事让给外国人去管，后来遂吃了大亏。清代如此， 汉代亦复如是。商税渐渐地超过了田租，于是少府收入，反而胜过了大司农。汉武帝 是一个雄才大略的皇帝，讨匈奴，通西域，军费浩繁，大司农的钱用完了，连他父亲 （景帝），祖父（文帝）几辈子积蓄下来的财富都花光了。政府支出庞大，陷入窘地 ，这又怎样办呢？农民的田租，三十分之一的定额，制度定了，又不便轻易再变更， 再增加。汉武帝就只有自己慷慨，把少府的经济拿出来，这等于是把皇室私款来捐献 给政府。所以武帝同时也命令地方上有钱的人，最主要的是如盐铁商人等，也能如他 般大家自由乐捐。结果社会响应不佳，拥有大资产的，不理会政府之号召。汉武帝不 禁要想：你们的钱究竟有哪里来的呢？岂不是都由我把山海池泽让给你们经营，你们 才能 笱 冶铁，发财赚钱。现在我把少府收入都捐献给国家，而你们不响应，那么我 只有把全国的山海池泽一切非耕地收还，由我让给政府来经营吧！这便是汉武帝时代 有名的所谓盐铁政策。盐铁商是当时最大最易发财的两种商业。盐没有一认不吃的， 铁也没有一家不用，而煮海成盐，开山出铁，这山与海的主权，却在皇帝手里。现在 汉武帝再不让商人们擅自经营了，把其所有权收回，让政府派管理去自己烧盐，自己 冶铁，其利息收入则全部归给政府，于是盐铁就变成国营与官卖。这个制度，很像近 代西方德国人之所首先创始的所谓国家社会主义的政策。可是我们远在汉代已经发明 了这样的制度，直到清代，小节上的变化虽然有，而大体上宗还遵循这一政策，总还 不离于近代之所谓国家社会主义的路线。这一制度，也不专限于盐铁两项。又如酒， 这是消耗着人生日用必需的米麦来做成的一种奢侈享乐品，因此也归入官卖，不许民 间自由酿造。这些制度的后面，自然必有其理论的根据。我们要讲中国的经济思想史 ，必须注意到历史上种种实际制度之措施。而讲中国经济制度，却又该注意此项制度 之所由演变完成的一种历史真相。所以我讲汉武帝时代的盐铁政策，却远远从古代井 田制度与山泽禁地在法理上所有权之区分，制讲到少府与大司农的税收之分配于政府 与皇室之由来，而由此再引伸出盐铁官卖来。这并不专是一个思想与理论的问题，而 实际上则有极占重要的历史传统之现实情况来决定。为了这一问题，在当时也争辩得 很久，到汉昭帝时还有一番热烈的讨论，全国各地民众代表和政府的财政主管大臣在 特别召集的会议席上往返辩论，互相诘难。有当时一位民众代表事后留下一份记录， 就是有名的盐铁论。当然民间主张开放，政府主张国营。而当时实际上的利弊得失， 则非熟究当时人的意见，是无法悬揣的。我们此刻要讨论历史制度，全该注意当时的 历史传统与当时人的历史意见，作为主要之参考。不该把我们的时代意见来抹杀当时 的历史意见，这才是正办呀！ 我们概括上述汉代的经济政策，对工商业是近于主张如近人所谓的节制资本的一 面，而在对农民田租方面，则也已做到了轻 姹「常 但并未能平均地权。在汉武帝时 ，董仲舒曾主张限田政策，纵不能将全国田亩平均分派，也须有一最高限度，使每一 地主不能超过若干亩之限制，惜乎连这个政策也并未能推行。于是王莽起来，就激起 了一项大改革，把一切 亩尽归国有，称为皇田，重行分配。当时的意想，实在要恢 复封建之井田制，而结果则引生一次大变乱。王莽失败了，从此中国历史上的土地制 度也不再有彻底的改革了。 五、汉代制度检讨 让我们简要指出一些汉代制度之缺点。首先在经济方面，土地问题没有解决，形 成兼并，富者田连阡陌，穷者无立锥之地，使政府的减轻租税政策，全失功效。至王 莽把土地收归国有，此事又激起社会多数人的反对，结果失败了。但王莽的废止奴隶 政策，却继续为东汉政府所承袭。东汉时代也屡有废奴的诏令，但只要社会经济情形 不便，此项诏令是不会有实效的。其次说到军队制度，中国地大人众，虽说分区训练 各别的兵种，但每年一个月的操练是不够的。中央南北卫，像是常备军，实际上，时 期也只一年，数额也仅有七八万人。结果全国皆兵，并不够用。遇到打仗，各地调遣 ，如会稽吴楚，远赴渔阳上谷，也不方便。所以全国皆兵制，，在中国论，一则军队 第 7 页 Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software http://www.foxitsoftware.com For evaluation only. 《中国历代政治得失》@常青树吧 数量太多，二则训练太简略，调动不方便，结果全国皆兵，弄得有名无实，一旦起了 问题，还是解决不了。再次讲到政府组织，上面说过，皇权相权是分开的，皇室和政 府也是分开的，这话固不错。但中国一向似乎看重的不成文法，往往遇到最大关节， 反而没有严格明白的规定。这也可以说是长处，因为可以随宜应变，有伸缩余地。但 也有坏处，碰着一个能干有雄心的皇帝，矜才使气，好大喜功，常常要侵夺宰相的相 权。并不像现代的西方国家，皇帝私人，无论怎样好，宪法上规定它不能过问首相的 事。汉武帝雄才大略，宰相便退处无权。外朝九卿，直接向内廷听受指令。这样一来 ，皇帝的私人秘书尚书的权就大了。汉武帝临死时，他的太子已先死，他要把皇位传 给小儿子昭帝，他却先把昭帝的母亲处死。他知道小皇帝年幼，母后在内管事不好， 但皇室总还需要人管理。以前皇室也得由宰相管，但汉武帝连宰相的事都由他管了， 宰相哪里能预闻到宫内事。于是武帝临死，派一个霍光做大司马大将军辅政。这是皇 宫里的代表人，霍光是皇家亲戚，有资格来代表皇家。但照理，宰相早就是皇宫里的 代表人，他该就是副皇帝，现在皇帝不把宰相做皇室代表人，而在皇宫里另设一个大 司马大将军来专帮皇帝的忙，如是就变成外面有宰相，内面有大司马大将军，皇宫和 朝廷就易发生冲突。当时一称外廷，一称内朝。大司法大将军霍光辅政，他是内朝领 袖，外廷则仍有宰相统治。后来昭帝死，立昌邑王做皇帝，没有几天，又把他废了， 另立汉宣帝。当废立时，霍光代表皇室，召集九卿开会。有人说：该请宰相参加。霍 光说，这是皇帝家事，用不着丞相政府领袖参加，我们只议定请示皇太后就完了。霍 光的一番话，初看好像也有他的理由。他把皇位继承当作皇室私事，皇室事不必要政 府领袖来预闻。他不知道皇室之存在，由于有皇帝，而皇帝之存在，由于有政府。所 以皇位继承是政府事，并非皇室事。这并不是我们用现代观念来强说历史，在当时历 史情实早本如是。所以在高后四年，曾有一诏书，说皇帝疾久不已，不可属天下，命 群臣公议替代的新皇帝。吕后尽专权横肆，并没有说理皇帝不要问朝廷。霍光以后， 元平元年，昭帝崩，也诏群臣议所立。可见皇帝世袭，是政府法理规定。若遇皇帝无 嗣，及其他变化，仍该按照政府意见公议决定。但这也是一种不成文法，所以霍光得 以上下其手。而且霍光纵说政府领袖不必预闻皇帝事，而他仍要召集其他政府大僚来 公议所立，可见霍光也是情有所怯，并不敢全违背当时习惯。再就另一点说，原先尚 书只是皇帝的内廷秘书，而内廷诸职，又隶属于御史中丞，现在皇室又另有一个代表 人，霍光以大司马大将军辅政名义来掌领皇帝的秘书处，他不让外面宰相知道皇室事 ，他却代表皇室来过问政府事，如是则皇室超越在政府之上，那岂不是要出大毛病？ 所以后来汉宣帝想把霍氏权柄削减，便恢复旧制，仍有御史中丞来管领尚书，如是便 由御史中丞透过御史大夫，而达到宰相，内廷与外朝声气又通，大司马大将军便没有 权重了。霍家也就垮台了。就此一节，可见汉代制度，在皇帝与宰相，皇室与政府之 间，确是有一番斟酌的。虽没有硬性规定皇帝绝对不许预闻政治的一句话，这也并不 是大失错。而且若要皇帝决不预闻政府事，那宰相的任命便成问题。就当是历史情实 ，既不能有民选皇帝，也便一时不能有代表民意的国会来监督政府。这是历史条件所 限，并非一两个皇帝私意要如此的。于是皇室与政府，皇帝与宰相之间，遂不免发生 许多的微妙关系。汉武帝自己是雄才大略，他自己揽权，尚不甚要紧，他死了，他须 替他后代小皇帝着想，于是来一位大司马大将军辅政，便出来问题了。汉宣帝以下， 霍氏虽败，结果还是大司马大将军外戚辅政，还是内廷权重，外朝权轻，于是有王莽 代汉而兴。王莽便是由大司马大将军而掌握大权的。到东汉光武帝，惩于前失，因怕 大权旁落，自亲庶务，于是尚书地位日渐加重。而外朝的宰相，却分成三个部门。本 来三公是宰相、太尉、御史大夫，而实际宰相是全国之首领。后来因有大司马大将军 横插进来，所以又把此三公变成大司徒、大司马、大司空三职分别，一个公管领三个 卿。在西汉时，本想把此改革来调和大司马与宰相之冲突的，然而这样一来，大司空 完全变成外朝官，大司马却依然代表皇室。从前御史大夫管得到宫廷，现在大司空管 不到宫廷。不仅丞相改大司徒是失职，御史大夫改大司空也是失职，权重依然在大司 马手里。这还是皇家和政府权限划分不清之故。中国此下政府里的所谓御史台，便是 循此趋势，由皇宫渐渐退回到政府的。东汉初年，光武帝的私意，则索性把政权全操 在自己手里，三公只是名位崇高而已，实权则在尚书。换言之，则是由皇帝来总其成 。所以后代中国人批评光武帝有事无政，这是以往的历史意见。汉光武自身是一好皇 帝，明帝，章帝都好，然而只是人事好，没有立下好制度。因此皇帝好，事情也做得 好。皇帝坏了，而政治上并不曾有管束皇帝的制度，这是东汉政治制度上的一个大问 题。也是将来中国政治制度史上一个大问题。 选举在汉代，也发生了问题。照汉代原来的制度，在汉武帝时，只叫地方长官每 年要选举些孝子廉吏，这已经讲过了。但后来孝廉充斥仕途，别的进仕之路都为阻塞 了，于是大家都争要当孝廉。本来所谓孝廉，一种是孝子，另一种是廉吏，后来规定 每郡满二十万户口的只能举一个，如是则孝廉不分，进城一个参政入仕的资格而已。 后来又因请托舞弊，逼得朝廷于察举孝廉后再加上一番考试，如是则全失却原来察举 孝廉之用意。但中国政权，却因此开放给全国各地了。从此以后，无论选举或考试， 都是分区定额的。经济文化落后的地区和经济文化进步的地区，都一样照人口比例来 考选。因此中央政府里，永远有全国各地域人民之参加，不致偏荣偏枯。因此中国政 府，始终是代表着全国性的，全国人民都有跑进政府的希望。而且实际上，也是全国 各地永远都有人跑进中央政府的。又汉制郡县长官，例须避用本郡本县人，如是则中 央政府既是绝对的代表全国性的，而地方政府却又竭力避免其陷于地方性。这样才开 始大一统的局面，永远维持。而全国各地方声教相通，风气相移，却可使各地文化经 济水准，永远走向融和，走向平均，不致隔绝，不致分离。这一制度，自汉代起直至 清代始终沿用。这是中国传统政治制度里一最应着眼之点。惟今所欲讨论者，则为汉 代之选举制，是否合于近代所谓之民权思想。第一，汉代察举，其权在地方长官，不 在地方民众。长官贤良的固须采访民间舆情，选拔真才。但长官营私舞弊的，却可不 顾地方民意，推选私人。二则选举了送到中央，如