论南京滨江经济开发区社会保障制度的改革与发展周明

论南京滨江经济开发区社会保障制度的改革与发展周明 农民工社会保障的理性思考 ―――以南京滨江经济开发区为例 [摘 要] 社会保障制度作为一项经济、社会制度直接关系到经济体制改革的深化、现代企业制度的建立、市场体系的培育发展以及政府职能的转变～牵动着整个改革、发展、稳定的大局～尤其在当前全球金融危机的大环境下～社会保障制度的健全和完善对促进社会稳定、经济发展。当前我国社会保障制度存在农村社会保障制度建设滞后～城乡差别较大～农民工群体缺乏社会保障、政府职能薄弱等问题～而承载了我国大量农民工～并且作为我国经济发展主力军的经济开发区～社会保障制度的建立和完善对我国社会保障制度的发展具有至关重要的意义。 [关键词]社会保障～开发区～政府责任～农民工～弱势群体～金融危机 社会保障制度作为一项经济、社会制度、直接关系到经济体制改革的深化、现代企业制度的建立、市场体系的培育发展以及政府职能的转变和宏观调控的加强～牵动着整个改革、发展、稳 定的大局。在当前社会主义经济向市场经济转轨过程中～社会保障制度的建立与完善已经成为整个市场经济体制建立过程中不容回避的焦点问题～必须引起高度重视。 一、文献综述,国内外专家学者相关研究成果和主要观点, 社会保障制度是社会发展的产物～其基本内涵是～当劳动者因年老、患病、工伤、生育等原因永久地或暂时地、完全地或部分地丧失劳动能力～或者因失业而丧失工作机会、失去收入来源时～由国家和社会通过法律强制对其提供经济上的援助或补偿。同时还包括为处于特殊困难和赤贫状态的所有社会成员提供社会帮助和物质救济的各种福利制度。通常把社会保障界定为社会保险、社会救助、社会优抚、社会福利以及社会互助、个人储畜积累保障甚至包括住房制度等子系统。 我国社会保障制度的滥觞～当推1951年《中华人民共和国劳动保险条例》的颁布。该《条例》经过后来的修改完善～比较全面地规定了职工在生、老、病、死、伤、残等各种风险下的保障收入。在50多年的实施中～对于发展生产～保障职工基本权益～保护职工身体健康～解除职工后顾之忧～维护社会安定等都起到了重要作用。 但是～经过我国几十年社会、经济的发展～特别是十一届三中全会以后～随着改革、开放和经济体制改革～这种按照产品经济、高度计划、财政统收统支、劳动力统分统配、工资统一规定的模式设计的制度～已经不能适应社会、经济的发展。从1984 年起～我国以社会保险为重点～在管理体制、筹资模式、覆盖范围、政策待遇等方面进行了改革～其主要的收效是初步打破了“企业保险”的格局～保障了国有企业和大集体企业职工～特别是离退休人员的生活～为整个社会保障的改革探索了经验。但是这些改革只是局部的改革～还没有从根本上触动社会保障的旧体制～因此～现行制度的弊端依然存在。特别是在社会主义计划经济体制向市场经济体制转轨定型的关键时期～社会保障的功能还没有充分发挥～一定程度上已经迟滞了社会主义市场经济体制的启动和发展～一种与社会主义市场经济相适应的社会保障体系亟待建立和完善。 当前社会主义市场经济体制的发展～给社会保障制度改革提出了许多新情况、新问题,社会保障制度改革的滞后～又在许多环节上与市场经济体制发展不相适应。 原有的城镇企业社会保险制度～基本上只在国有企业范围内实施～且在待遇标准上各地差别较大～而改革开放以来与国有企业并存发展起来的大量外资企业、股份制企业、联营企业和私营企业～却没有建立完善的社会保障制度～政府对其也缺乏强有力的监督和管理～目前这些类型的企业吸纳了我国农民工就业的绝大部分～因此这些企业的社会保障制度的健全直接影响了我国农村社会保障制度的建立和完善～从更深远角度而言～其直接关系到我国国民经济的长期稳定发展和和谐社会的建立～而经济开发区作为我国目前经济发展的主要载体和主力军～也是大量外资企业、股份制企业、联营企业和私营企业聚集地～更是吸纳我国数 量巨大的农民工就业的主要平台～因此～开发区社会保障制度能否完善对解决我国目前农民工社会保障问题、整个社会保障体系的建立具有至关全局的作用。 二、把农民工纳入社会保障体系的必要性 ,一,把农民工纳入社会保障安全网是我国社会结构转型的需要 我国在开始实行市场经济以来～社会流动首先是农民流动推动了劳动力市场的发育～增强了市场经济的竞争活力。大量农民进入城市～转为城市人口～对于推动中国的城市化进程～开拓城市发展空间～发展规模经济～尽快缩小与经济发达国家的差距～都有着历史性的重大意义。当前我国的城市化水平约为36,～不仅低于世界平均标准～甚至低于发展中国家标准～而权威的研 ,以后～将进入飞速发展期～究指出～一国城市化水平超过30 直至70,。所以推进城市化进程将是我们当前及今后的一项长期工作～但同时也应看到～充满活力的市场经济往往是无情的～竞争常常使人感到"冷酷"～但社会应该是温暖的～社会要为竞争中的弱者或失败者提供一个"安全的绿岛"～将已经非农化的民工逐步纳入整个社会保障体系中～使我国社会保障制度建设更加贴近市场经济体制～建构社会发展的稳定机制～才能适应社会结构转变的需求。 ,二,把农民工纳入社会保障安全网兼顾了公平与效率 效率与公平是评估分配政策的参照系。所谓效率是指在技术 水平和资源存量一定的条件下～通过资源的最优配臵和使用～给社会带来最大福利。市场根据经济效率向生产要素供给者提供报酬～要促使经济效率增长～就必须使报酬有差别～这种差别不仅是客观的～并且差别本身是经济运行的动力。但这种差别必须有一个度～就是不能危害社会公平～即在提高市场经济效率的同时～还得兼顾公平。 公平作为一种价值判断标准～其内涵往往不同～经济学意义上的公平包含下列三个层面的含义:一是从制度结构、制度安排角度理解的规则公平即制度公平。二是从商品等价交换原则出发理解的公平即市场公平。三是从社会价值分配法则出发理解的公平～即补偿性公平。补偿性公平是政府运用各种宏观调控手段来弥补市场对收入分配调节的不足。其中～市场公平和补偿性公平是相辅相成的～如果没有市场公平～补偿性公平变成无源之水,而没有补偿性公平～必将损害社会稳定和经济发展～最终导致市场公平也难以实现。 市场经济改革以来～大量的农民工参与所在城市的经济建设～对促进当地经济增长～拉动内需～做出很大的贡献～但并没有和城市居民一样享受到城市发展所应获得的利益～大多的农民工被排斥在城市的社会保障安全网之外～可以说基本没有任何保障可言。他们干的是最脏、最苦、最累的活～而人身权利、经济权益、甚至生命却往往得不到保障～如农民建筑工由于安全保护设备不完善、措施不力～工伤事故时有发生,少数小保姆经常受到雇主伤害,得了大病、重病无钱可治等等。农民工的两难处境使社会主义的公平机制没有得到充分 体现～亟待需要建立为其度身定做的基本层面上的社会保障制度。把农民工纳入社会保障体系～有利于兼顾经济效率与社会公平。 ,三,把农民工纳入社会保障安全网是社会保障制度改革的长期目标的必然要求 目前～我国正处于社会主义初级阶段～由于我国客观条件的制约～社会保障制度的覆盖面还相当窄～还很难体现我国的社会主义制度的优越性～要与我国的社会主义制度相适应～必须建立统一的一元化的社会保障制度～这是我国社会保障制度改革的长期目标。长期目标虽然暂时难以实现～但我们不能因此而忽视农民工这一日益庞大的社会群体的社会保障问题～更不能对此问题视而不见。一元化社会保障制度可以作为长期发展目标～但考虑把农民工纳入社会保障安全网也是必要的～从长远来看～既能减少未来改革的阻力与成本～又不会扭曲迈向一元目标的路径。 ,四,有利于我国经济长远健康发展 尤其在当前全球金融危机的大环境下～完善农民工的社会保障对我国经济发展具有重要意义。社会保障是扩大内需的根本之道～尤其在当前金融危机的国际大环境下～我国过去严重依赖的出口型经济受到很大影响～扩大国内需求成为当务之急～在全球经济环境趋紧的情况下～除非国内居民对未来的生活有很好的预期～ 否则他们扩大消费需求的动力将继续严重不足～在世界金融风暴影响全球经济放缓、外部需求收缩、经济下行明显的背景 下～我国要将自己的事情做好的关键措施之一～是进一步转变经济增长模式～将扩大国内需求特别是居民消费需求作为拉动经济增长的主攻方向。 社会保障不健全是制约我国消费需求的一个瓶颈～ 影响国内消费的因素众多～概括起来～一是收入保障～二是社会保障～三是信心保障。当前世界性金融和经济危机的核心是信心恢复问题～中国扩大内需的核心问题也是生活稳定保障的预期和消费信心问题。因而～当前关键还是取决于能否成功建立起诚信的、可持续发展的居民保障体系～如养老金体系、医疗保健体系、教育体系、住房体系等～建立各种完善的社会保障体系对扩大内需有非常重要的意义。社会保障不健全是制约我国消费需求的一个瓶颈。社会保障、居民消费之间存在着相互促进的关系。完善的社会保障制度有利于稳定居民支出预期～增强消费信心～促进居民当期和长期消费。完善的社会保障体系具有重要的引致效应。它对优化产业结构、发展服务业具有重要意义。同时～在居民基本生活需求得到较好保障以后～也有助于推动消费结构升级。在追求扩大内需目标的同时～政府更要重点在养老、医疗、教育和住房等方面出台相关配套政策～通过完善社会保障体系～通过扩大公共财政支出～通过提供更多更好的社会公共产品～通过政府的强力作为向社会传导强烈的信号～以此减轻老百姓的生活压力和不确定性～降低他们对未来生活的风险预期～才有可能将部分储蓄和潜在需求转换为现实消费～才能扩大内需～最终拉动经济增长。 三、农民工社会保障的现状分析 ,一,农民工社会保障缺失的主要表现 自从1978年我国实行联产承包责任制以来～中国农民开始从土地上解放出来:在80年代中期以前～中国农村剩余劳动力是离土不离乡,80年代中期以后～大量的农村剩余劳动力离开了他们祖祖辈辈生活的家园～潮水般地涌向沿海地区和城市～其中又有相当大的一部分进入了各城市的开发园区～汇成浩浩荡荡的"民工潮"。其流动规模相当庞大～且每年以近1000万的数量增加。据最新统计～到目前为止～到城市打工的农民约有8800万人～他们被称为"农民工"。他们在为城市发展做出重要贡献的同时～也面临诸多矛盾和问题的困扰。其中之一就是农民工的社会保障而问题～农民工社会保障缺失问题已经成为十分突出和急需解决的社会问题～主要表现在以下几个方面: 1.工作环境差～缺乏社会保障服务 由于农民工中的大多数人文化程度偏低～缺乏专业技能～工 ”,险、脏、难的英文第一个字母,职业作岗位多数集中在“3D 岗位上～工作条件恶劣。一些劳动密集型企业片面追求效益指标～忽视安全管理～产生大量事故隐患和不安全因素～加之农民工自身安全保护意识薄弱～导致工伤事故屡屡发生。而农民工面临严重安全生产隐患～缺乏的就是社会保障机制和社会保障服务。据 某省有关部门调查～在县以上企业就业的农民工中～仅有3.41%参加工伤保险～0.84%参加医疗保险～0.83%参加失业保险～2.99%参加养老保险。 2.游离于城市医疗卫生保障体系之外～医保水平较低 随着改革的不断深入～城市职工建立了与经济发展水平相适应的医疗保障制度～但农民工没有这个待遇～尽管农民工是以青壮年为主的群体～但在疾病侵扰时～由于缺乏医疗保障～不能及时就医～病情被拖延。据2000年底清华大学李强教授组织的在北京的一个问卷调查显示～农民工中有36.4%的人生过病～有些人甚至多次生病～13.5%的农民工生病在3次以上。农民工生病后～59.3%的人并没有花钱看病～而是仗着年轻挺过采。另外40.7%花钱看病的人均支出是885.46元～而他们所在的劳动单位为他们看病的平均支出却仅有72.3元～不足实际看病费的1,12.再以南京市为例～2003年1月至8月～该市发生断指断臂的工伤3000例～大多没有医疗保险。农民工医疗保险权益的缺失～往往导致他们有病不能就医～小病酿成大灾～甚至丧失劳动能力～导致刚刚脱贫或已走上小康之路的农户“因病返贫”、“因病致贫”。因此～农民工应有与经济收入相适应的医疗卫生保障～这是不断改善就业状态、增加收益、保障健康的重要保证。 3.职业不固定～失业率高～缺乏必要的生活保障 根据罗遐、夏淑梅在2003年初的调查～农民工中～27.4%的人曾有过失业的经历～这一比例要比城镇登记失业率,2003 年上半年为4.2%,高得多。一部分农民工的失业还相当严重～在有失业经历的农民工中～将近30%曾经遇到过长达半年和半年以上的失业～并且工种变换频繁～没有长期的固定工作。由于农民工多数是年轻人～有时失业时间比就业时间还长～这些人长期滞留在城市里无事可做～造成很多不安定因素～其后果令人忧虑。根据在北京的调查～33.5%的农民工在城镇里有过失业的经历。从失业时间上看～失业1至2个月的短期失业最多～比例为47.7%. 身份受限～难以享受社会福利与社会救助 4. 由于我国长期实行城乡分治体制～农民工没有城镇户口～也就不符合享有城镇福利与救济的有关“规则”。他们与城镇职工在住房条件或补贴、在职培训或进修、工资福利、社区服务、探亲补助等方面存在明显不同。调查发现～农民工子女不能平等享有教育福利～随父母外出求学的学龄子女中73.9%的人都缴了插班费或赞助费～13.6%的人进入农民工子弟学校～另外12.5%的人是托人入学没缴或少缴额外费用～但其花费也不少。至于农民工社会救助状况更令人堪忧～已基本实现“应保尽保”的城镇“低保”网并没有向农民工张开。只有部分农民工享有单位提供的一点医疗等救助～一旦离开单位～救助则随之解除。 ,二,农民工社会保障缺失的原因 1.城乡二元社会结构和城乡隔离的户籍制度是农民工社会保障缺失的主要原因 我国计划经济体制下城乡分割的户籍制度是传统的就业制 度模式和二元社会保障制度构建的基础。户籍制度不但加深了农民与城镇居民在经济、政治、文化、心理方面的隔阂～也使农民同时失去了在城镇就业的机会和享受社会保障的权利～农民成为被计划体制彻底抛弃的“局外人”。目前我国城镇社会保障政策仍是基于城乡二元分割的劳动力市场所制定的政策。由于农民工没有城镇居民的身份～进城的农民工成为被城镇劳动就业制度与社会保障体系所排斥的对象。 社会保障立法不健全～政府及社会重视程度不够 2. 我国尽管在1998年以来就建立了城镇职工养老、医疗保险的相关法律～但关于农民工的社会保障问题没有相应的立法。由于缺乏相应的法律保障～使他们的社会保障工作难以实现强制性原则～这是造成目前侵害劳动者社会保障权益现象存在的根本原因。 首先～在很多城市中～由于当地政府惧于对城市发展水平的影响和制约～往往对外来民工采取了种种限制性措施～他们大多不愿在政府行政管理上多花心血～只好对城市化、农民进城采取消极观望的态度～不重视、不解决农民工的就业问题～更不用说他们的社会保障问题了。不少城市把眼光着眼于地区利益～为解决原有居民就业问题～对农民工频频设卡。 其次～长期以来我国社会保障立法不完善～缺乏对农民工的法律保护。迄今为止我国仍然缺乏全国性的农民工社会保障立法～只有一些零散的地方性法规及一些性文件加以规定～因 为各地法规不统一～做法也各不一样,由于各地方性的规定极为散乱、彼此之间不协调～无法形成体系,由于缺乏全国性的法律规定～使企事业单位在交纳农民工保险金义务的履行方面～很难获得法律的强制力～也无法通过司法的途径来保障其履行。 第三～政府关于社会保障的立法不完善～缺乏可操作性和执行力～新的《劳动法》虽然对社会保险问题作了规定～但还局限于相对笼统的规定～关于如何操作及执行则缺乏明确规定～对企业侵犯劳动者社会保障权利的行为缺乏有利的制裁～从而导致了社会保障实施缺乏强有力的法律支撑。 第四～政府对农民工的社会保障重视程度偏低～虽然近年来农民工的社会保障问题愈发受到重视～但相对于城镇居民～仍然十分不足～包括资金的投入、监督管理等～政府处于一种被动管理的状态～对侵害农民工社会保障权利的企业缺乏主动监督和制裁。 第五～政府对农民工社会保障问题的维权缺乏有利实用的渠道～变相的加重了农民工维权的成本～以工伤为例～从法律渠道来解决～依次要完成工伤认定、伤残等级的鉴定～劳动仲裁～法院诉讼等程序～若企业恶意诉讼～整个程序完成可以拖两年～再以社会保险为例～无论仲裁委员会还是法院～对该问题的认定也非常笼统～多数判决企业以“限期补办”～而实际能否补办、是否可以通过法院强制执行等均难以保障～很显然～作为弱势群体的农民工实际很难通过法律途经维护自身的权利。当前～农民工 的社会保障问题已经成为我国目前急需解决的社会问题～解决农民工的社会保障问题尤为显得紧迫～ 随着城镇化的进程～到2020年时～将有36000万农村人口转移进城镇。这些人工伤,疾病需要医疗保障,更重要的是～到2030年之后～3亿农民工都将陆续进入退休年龄～这批农民工逐步进入老年阶段。如果现在不做好相应的制度安排～一、二十年后～这个群体进入老年阶段却没有任何养老保障～其被动局面将不堪设想。届时不仅这些人的老年生活将面临严峻挑战～而且社会将面临巨大压力。因此～尽早建立农民工社会保障以规避风险十分必要。 3.社会保障资金不足。财力支持不够是农民工社会保障缺失的重要原因 近几年～国家集中精力与财力加强城镇社会保障改革与建设～以确保经济体制改革的顺利进行～但城镇职工养老保险、失业保险等又陷入资金困境。2002年基本养老保险收不抵支348亿元～加上基本养老保险历史欠账及日益老龄化的影响～养老保险面临巨大的资金问题。随着下岗人员走出再就业中心以及企业的继续裁员～领取失业保险金的人越来越多～支出呈现明显上升趋势。当城镇社会保障制度运行受到资金限制时～若再将庞大的农民工群体考虑在制度范围内～必然要面临更为严重的资金困难。资金问题是农民工社会保障迟迟没有提上日程的重要客观原因之一。 4、农民工参保意识薄弱 究其原因有多种～主要原因在于～其一～法律意识淡薄～或者根本不知道企业有义务为其办理社会保险或者知道～敢怒不敢言～怕失去工作～其二～收入太低～农民工在他们相对较低的收入中～用于维持生活～抚养教育子女～已是相当紧张～再拿出一部分资金参加社会保险～也确实十分困难～因此出现很多农民工不愿参保而要求企业直接将本应缴纳社保的费用支付给本人的问题。其三～维权难～对于社保纠纷的维权～我国目前还没有一个很好的维权渠道～即使通过法律途经解决～也需要很长的时间、很大的诉讼成本～造成农民工群体难以维权。 5、企业参保意识淡薄 经过对开发区部分企业的调查～发现绝大多数企业尤其是中小企业均存在违法用工的问题～不给职工办理社会保险的情况普遍存在～办理社会保险无疑会加大用工成本～尤其是劳动密集型企业更是如此～因此这是企业不愿办理社保的主要原因～其次～缺乏有效的监督也是很多企业违法的重要原因～部分民营企业、个体工商户业主对社会保险缺乏正确认识～错误地认为参保是加重企业负担～瞒报应参保人数。有的企业严格把职工分为三六九等～不为民工交纳社会保险金～我国法律虽然规定了企业应当为其职工办理社会保险～同时也明确了社会保险是强制性保险～但缺乏有利的监督～造成众多企业铤而走险～违法用工～劳动者权利无法得到保障。 四～完善农民工社会保障的对策建议 (一)进一步明确政府在农民工社会保障建设中的主导作用 我国人口众多～其中农村人口达九亿之多～城市人口消费又趋于饱和～因此建立健全的农村社会保障体系成为扩大内需的根本之道～对应对当前全球性的经济危机和我国经济的长期稳定发展具有决定性的作用。因此～农村是我国社会保障的薄弱区～农村社会保障制度的完善系关我国经济长期稳定发展、整个社会保障体系健全的关键～而大量外出务工的农民工又是农村地区的核心群体～农民工社会保障的健全和完善又是重中之重。农民工社会保障制度的建设～国内外经验教训表明～社会保障主体之一的政府在农村社会保障制度的建设中充当着主导的角色～而企业、劳动者处于相对消极、被动的地位。西方发达国家之所以拥有健全的社会保障体系与其政府是密不可分的～政府起到了决定性的作用。政府担负着根据经济发展水平构建适宜的农村社会保障制度框架、建立健全农村社会保障的管理体制、兑现国家对农村社会保障的财政责任、建立健全农村社会保障事业的监管机制、推动农村社会保障的立法建设、以及创造适宜农村社会保障制度建设的外部环境等重要职责。当前～为保证政府切实地履行在农村社会保障制度建设中的职责～需要纠正一些认识和实践上的偏差～我国政府部门应尽到其应尽职责～农民工社会保障的健全才会有希望。政府在社会保障中的角色可以概括为“规则制订者、组织实施者和必要基金提供者”三大方面。根据政府的角色定位～政府在社会保障中的主要职能是: 1、政府应承担确立社会保障模式的责任 一个国家确立什么样的社会保障模式～将关系到社会保障体系的构建及政府在社会保障中的功能定位。由国家提供全民保障的福利型社会保障模式因受到财力和人口状况等多因素的制约～不适合中国国情。根据外国推行社会保障的经验及中国实际情况～其选择模式和运作机制只能是“基本保障型”、“社会互助与救助式”～而不能是“全国保障型”、“高福利型”、“分配均衡型”的保障模式。 鉴于此～政府必须慎重选择和创新社会保障模式～使之能够符合近期和远期的中国社会经济发展状况～最大限度地成为社会的“稳定器”和经济的“平衡器”。 2、政府应承担社会保障方面的立法责任 社会保障制度的基本特征之一就在于社会保障的强制性～这一强制性必须通过国家立法才能得到有效的体现。目前～中国存在的社会保障制度覆盖面窄和社会保障基金征缴率低等问题～很大程度上是由于社会保障的立法滞后造成的。事实证明～主要依靠社会保障主管部门和经办机构通过行政手段和宣传动员的做法来推行社会保障制度的完善～只能起到事倍功半的效果。因此～政府现在一个重要职能就是规范制度。一方面应充分依靠现有法律、法规～理顺和规范社会保障运行,另一方面～应加快专项立法特别是加快地方立法～依法推进社会保障制度的改革和完善～进一步规范社会保障制度的运作。 3、政府应承担社会保障转制成本责任 制度成本有两种:一种是由旧的制度向新的制度转变过程中所产生的成本～称为转制成本,另一种是社会保障制度运行过程中所需要的正常费用～称为运行成本。政府作为社会保障制度的主体～对承担社会保障制度的转制成本具有不可推卸的责任。 在政府承担社会保障转制成本方面～主要表现到中国养老保险制度由现收现付制转变为部分积累制这一转制成本上。但在消化养老保险转制成本的方式选择方面～中国现行的做法是期望通过社会统筹账户的缴款来偿付旧有制度的债务～即用新制度所收缴保险费的一部分来逐步支付制度变迁的成本。然而～由于老职工的养老金账户上没有相应的资金积累～致使养老金收不低支的情况日趋严重。因此～迫切需要找到恰当的消化转制成本方式来补偿政府亏欠的养老保险债务。在消化养老保险转制成本的具体方式上～可以继续通过统账结合制用社会统筹账户的缴款来消化部分转制成本～但完全消化是不可能的～政府应承担起相应责任。在企业缴费水平不再提高的前提下～通过采取系统外投入补充和系统内增收节支的来消化转制成本。 4、政府应承担社会保障资金按期支付的最后责任 实行社会保障首先必须建立统一、规范、完善的社会保障制度～同时还必须有充足的社会保障资金～否则～再好的社会保障制度也是一纸空文。 社会保障方面的资金～即养老保险、失业保险、医疗保险、 工伤保险、生育保险所需要的资金由于通过企业和个人缴费筹集～时常在支付时发生一些困难。医疗、工伤、生育保险的基金状况还比较好～问题比较突出的是养老保险和失业保险基金支付困难～其缺口需要国家财政予以补充。 政府在社会保障中承担的责任还应当同其自身的能力相适应～并应当伴随情况的变化而变化。在强调政府是社会保障的直接责任主体的同时～还必须注意防止另一种倾向～就是将政府的责任“扩大化”～希望政府什么都包揽起来～使政府就像“救火队”～疲于奔命～这对社会保障制度的完善也是不利的。为防止政府为“社会保障包袱”所累而不能自拔(如法国等国的社会保障基金支出过大～已经制约了经济的发展)～就应该通过法规制度进一步规范各个社会保障主体(雇员、雇主和政府)的责任～并形成社会保障基金“征管付”的一种良性运行机制和预警机制。在这种态势下～将能使政府成为一个有限和有效的政府～并能使社会保障基金的收支趋于平衡～进而为社会稳定协调发展创造条件。 ,二,彻底改革户籍制度～打破“城乡分治～一国两策”的局面 农民工的社会保障问题是转型期赋予我们的较为艰巨的历史使命～各级政府要着眼于社会保障事业的长远发展～要敢于直面城市化进程中不可避免的问题。暴露问题比"拖着"、"掖着"好～因为不解决问题～问题永远在那里～将来还会积重难返。只 单纯要求民工提高法律意识明显不现实～在户籍管理严格的大城市里～民工是一个组织松散、处于社会边缘的弱势群体～几乎没有任何同雇佣方讲价钱的资本～更别提要雇佣方为其解决社会保障问题了。所以～非得政府出面不可。另外～整体配套改革亟待深化～要从根本上解除户籍制度造成的身份判别～剥离计划体制下户籍制度中附加的一些与户口管理无关的内容～把农民工同城市在业人员等同起来～一视同仁～统一规划～统一管理～统一标准～以立法形式明确规定各种类型的劳动力,包括农民工,均应参加社会养老和工伤保险等社会保险。 目前中国各地正陆续推行新一轮户籍管理制度改革～沿用多年的户口迁移审批制度在许多地区已逐步被取消～取而代之的是以条件准入方式、按实际居住地进行户口登记管理的新模式。如～山东出台《关于进一步深化户籍管理制度改革的意见》～规定从2006年9月起到2007年9月底～将在全省范围内逐步取消户口的农业、非农业之分～完全打破城乡分割～实行统一的户口登记管理制度。上海、郑州、湖南、深圳等地也纷纷采取措施～实现户籍制度的一元化～这些都是十分可喜的进步。同时～户籍改革要想成功～必须与其他改革配套进行～就是要将附在户口背后的就业、教育、住房、社会保障等等“衍生物”～从户口簿上去掉～使农民工的社会保障权益与城市居民一道纳入社会保障体系。 ,三,抓紧制定有关农民工社会保障方面的法律和法规 目前～区域性的有关农民工社会保障的规章制度已陆续出 台～而农民工流动是一个全国性的现象。农民工社会保障问题已不是一些临时性的、地方性的办法和措施所能解决的问题。要提高立法的规格和权威性～把相关的法律法规提高到全局的角度。为此～国家应尽快出台《农民工社会保障法》。待条件成熟时～形成以《中华人民共和国社会保障法》为中心的～以社会保险法、社会救济法、社会福利法、社会优抚法、社会互助法、公积金法、社会保障监督法为基本内容的社会保障法规体系。 另外～还应通过立法确立方便有效农民工维权途径～减少法律程序～降低诉讼成本～如将目前的劳动仲裁委员会撤销～直接在法院设立劳动仲裁庭～建立快速判决程序～又如完善劳动争议先予执行程序等。 ,四,根据条件因地而宜～逐步解决农民工的社会保障问题 现阶段应针对农民工的社会保障需求～根据当前我国的客观条件～按轻重缓急的原则逐步建立起包括五大保险在内的全方位、多层次的农民工社会保障制度。首先～尽早建立农民工的工伤保险制度。建立农民工的工伤保险制度～能分散和化解农民工所遭受的职业风险。对农民工的工伤保险～要实行社会统筹～建立工伤保险基金～企业必须按照国家相关规定～按时定额为农民工缴纳工伤保险费。其次～根据农民工的就业和生活状况～建立农民工最低生活保障制度。重点解决农民工的生活保障问题～在确保农民工基本生活不受影响的前提下～逐步解决包括农民工工资、奖金、职务升迁在内的各种社会福利待遇及社会生活权益等 问题～使农民工享受与城市居民同等的权利和义务。再次～共享社会改革发展成果～加快建立农民工疾病医疗保障机制～搞好城乡社会保障体系的有效链接～解决农民工的疾病风险。建立农民工的大病或住院保险～着重保当期住院医疗。由于农民工收入低～对大病风险的抵御能力十分脆弱～极易因大病住院而陷入贫困。因此～急需建立相应的风险化解机制。每个进城镇务工的农民工都必须在国家的强制下建立大病统筹医疗保险储蓄帐户～不论在哪个地区、哪个单位～都要定期存入一定比例的保险金。当然基于现实考虑～缴费比例不宜太高。而一般医疗保险可依据农民工的意愿而行～或个人负担～或同样地建立个人帐户。其他保险如养老、失业、生育～可暂缓实施～等到条件成熟时～再按医疗保险制度的办法实行。 ,五,政府的强势管理～实行一体化管理和网络化服务的保障制度 其一～扩大社会保险的覆盖面～实行统一的社会保障政策要逐渐实行一体化管理政策～即不分所有制、不分企业的隶属关系、不分职工的职业和岗位～实行统一的社会保险项目、统一的缴费标准、统一的待遇标准、基金统一调剂使用。当然～还得顾及历史形成的种种差异和现实中存在的种种利益矛盾～这一改革必须是渐进性的。 其二～技术方面还应建立社会保障的计算机服务网络～包括在企业招用职工和劳动者就业及转移时～及时办理养老、失业等 各项社会保险手续,建立关于农民工的住处管理系统及通信网络～并为每一民工配备专用IC卡～可以使计生、劳动社会保障、教育、人事等部门实现住处资源共享～为投保者和被保险人提供方便的查询和周到的咨询～这样可有效消除以前多个窗口、各管各事、各收各费的多头管理模式带来的种种不便和麻烦。另外还应尽快实现从企业发放养老金向由社会保险机构发放养老金的过渡～并且与银行的计算机化管理进程相一致～最终实现由银行代发种种社会保险金。 其三～建立有效的监督管理方式～以开发区为例～第一～可联合政府社会保险部门及劳动监察部门设立投诉窗口～对于未依法办理社保的企业依法严格处理～第二～可在企业在开发区注册投资时签订合法用工协议和缴纳企业员工社会保障保证金～开发区管理部分有权不定期核查企业用工情况～对于侵犯劳动者社会保障权利的企业～可以联合相关主管部门依法处理。第三～加大对开发区所有企业劳动保障法律知识的宣传～增强维权意识。 参考文献: 1.陈信勇.中国社会保障法研究〔M]，杭州，杭州大学出版社，1999:42. 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