21世纪教育研究院教育政策研究简报（2009年第6期-总第15期）

教育政策研究 简报 2009 年第 6 期（总第 15 期） 2009 年 4 月 21 日 “为教育改革和发展建言献策”系列政策建议之二 促进义务教育均衡发展、治理“择校热”的建议 21 世纪教育研究院 城市义务教育阶段严重的“择校热”，是公众反映最为强烈的教育问题之一。这一现实 违反了《教育法》、《义务教育法》，导致学生负担过重、危害青少年的身心健康，扩大教育 不公平，是教育改革必须解决的重点和难点问题。 一、“择校热”产生的原因 我国中小学教育中严重的应试教育和“择校热”，许多部门已经做了许多调查，可以归 纳为 3 种不同性质的原因。 1、社会文化等背景性原因 80 年代以来实行的独生子女政策，传统文化考试至上、分数至上的影响，老百姓望子 成龙、追求高学历的心态，学历社会的安排、激烈的高考竞争和就业压力等等，是造成 全社会性的应试教育、择校热的重要原因。这些因素构成了我国的基本教育国情，在很长时 间内是难以改变的。 同时，应当看到这些因素对教育的影响，是间接的和背景性的，例如高考压力并不会 直接传导到小学教育，小学阶段气氛的恶化只是近些年的事。导致当前义务教育“畸形化” 的种种乱相，还有其它更为重要的影响因素。 2、教育供求关系 优质教育资源供不应求，被视为是“择校热”难以改变的关键原因。但这一解释是似 是而非的。因为，与前些年相比，我们的优质教育资源增加了很多，而学龄人口则在大幅度 下降。在我国城乡已经实现免费的义务教育，高等教育已进入大众化阶段，教育供求关系已 经比较宽松的情况下，应试教育和择校竞争日益激烈，另有直接的、具体的制度性原因。 3、制度性原因 造成中小学教育严重的择校竞争的根本原因，是变相的重点学校制度、择校收费制度， 改制学校制度，小升初录取制度，中考制度等等。其中变相的重点学校制度和择校收费制度 21 世纪教育研究院-教育政策研究简报（2009 年第 6 期） 2 是破坏义务教育均衡发展、破坏教育公平、扰乱正常教育秩序的最主要原因。这些因素是完 全可以通过政策调整、制度改革予以改变的。 （1）变相的重点学校制度 我国上世纪 50 年代建立重点学校制度的目的，是为了快速实现工业化，集中力量办好 一批中小学校，为上一级学校输送尖子人才。1986 年实施《义务教育法》之后，这样的教 育价值和教育目标已经过时。90 年代以来，国家多次重申取消重点学校制度，义务教育阶 段不得许举办重点学校。2006 年新修订的《义务教育法》明确规定“促进学校均衡发展， 缩小学校之间办学条件的差距，不得将学校分为重点学校和非重点学校。学校不得分设重点 班和非重点班。” 然而，以示范学校、改制学校、名牌学校、星级学校等名义，变相的重点学校依然大 行其道。在 90 年代以来教育快速发展的过程中，城乡之间、地区之间、学校之间的差距呈 不断拉大之势。少数重点学校与多数普通学校、薄弱学校并存的客观现实，造成学生家长不 得不择校的“倒逼机制”；重点学校赖以“寻租”的筹码是升学率，升学率越高，重点学校 的名气和价码就越大。应试教育与择校竞争因此互为里、相互推进，结成坚固的利益同盟。 应试教育与“择校热”，虽有密切联系又并不相同。应试教育弊端需要通过考试制度改 革、教学和课程改革、以及社会用人制度的改革逐渐改变；“择校热”主要通过促进义务教 育均衡发展、缩小学校差距的办法予以改变。 （2）择校收费制度 在政府生均拨款大致相同的情况下，重点学校与普通学校差距越来越大，主要源于择 校收费制度。重点学校不仅享有能在大范围内优先录取高分学生的特殊政策，而且可以“合 法”地招收择校生。择校收费制度起始于非义务教育的高中阶段，政府通过“限人数、限分 数、限钱数”“三限”政策加以。由于在义务教育阶段收择校费是违法的，政府和学校 均否认有此项收费；义务教育阶段的择校收费就更加无法无天。为规避风险，学校收取的择 校费通常是以“捐资助学费”的名义出现的。 择校收费政策将“以钱择校”、“ 以权择校”合法化和制度化，是对《义务教育法》精 神和教育公平原则的粗暴破坏，明显改变公办学校的公益性，使公办重点学校成为制造和扩 大社会阶层差距的重要机制。 择校收费的新变种，是重点学校与权势部门以“共建”的名义招收“共建生”。权势部 门“以权择校”、以权谋私的行为，是择校生政策难以革除的重要原因。 二、强化政府责任，限期治理“择校热” 当前，治理义务教育阶段严重的择校竞争，首先需要解放小学生，恢复小学阶段的正 常秩序，进而恢复义务教育阶段的价值和秩序。 治理“择校热”的关键，是缩小学校之间的差距，实现学区内、城区内公办学校发展 的相对均衡。近年来，安徽省铜陵市、辽宁省沈阳市、盘锦市等地，在治理“择校热”方面 21 世纪教育研究院-教育政策研究简报（2009 年第 6 期） 3 已经取得了明显成效，证明只要政府有作为、有决心，依法行政、依法治教，这一病症是完 全可以治愈的。 1、坚决取消变相的重点学校制度 必须按照《义务教育法》的精神和规定，取消变相的重点学校制度。具体做法主要是： 重点高中（示范性高中）与初中彻底脱钩。“小升初”乱相的关键，是存在少数变相的 重点初中。各地“小升初”的情况差别很大，重点高中举办的初中越多，小学阶段的择校竞 争就越激烈；相反，重点高中与初中基本脱钩，不存在重点初中，小学阶段的气氛就比较正 常。 首先取消对重点高中举办或变相举办的初中在招生、教师编制、奖励、评价等各方面 的特殊政策，与其它学校一视同仁，实行免费、免试就近入学。深入清理、整顿义务教育阶 段的“名校办民校”、改制学校、共建校，建立正常秩序。 建立教师流动机制。首先实行学区内、城区内的教师流动，骨干教师资源由学区共享。 通过教师流动，对本区已经形成垄断地位的初中名校进行拆分。沈阳市推行教师流动制度已 愈五年，取得了良好成效。 2、取消择校费制度 地方教育行政部门必须依法治教，按照《义务教育法》的规定限期整改，直至完全取 消义务教育阶段“以钱择校”、“ 以权择校”的择校收费制度。同时，取消“共建生”制度。 建议组成由“两会”代表、委员，学生家长和大众媒体等各界人士共同参与的委员会， 首先对义务教育阶段重点学校择校收费和使用情况进行调查和审计，并向社会公开结果。 3、改革“小升初”和中考制度 九年义务教育本来应当是连贯的、非竞争性、没有升学台阶的。由于初中阶段学校的 差距较大，且不允许公开考试，从而形成初中学校主要以“奥数”、英语、各类竞赛成绩和 各种证为依据录取，使小学生陷入补习、竞赛、考证的苦海。改变这一不正常状况，需要 标本兼治。 （1）依法行政，规范学校行为。当前，严重戕害小学生的“奥数”等学科竞赛屡禁不 止，主要是少数重点学校与培训市场里应外合，从中牟取暴利，应当予以坚决禁止。同时， 禁止初中用“考证”的方法招生，可主要参考小学阶段的表现招生，建立义务教育的正常秩 序。 （２）治本之策，是加快改革中考制度。一是将重点高中招生名额按一定比例下放至 初中，使得学生在各个初中上学都有机会进入重点高中，从而有效地减缓“小升初”的择校 竞争。这一制度已在许多地方实践，是行之有效的。安徽省铜陵市从 1997 年开始探索这种 方式，目前高中名额下放的比例已经达到 65%。 二是实现高中自主招生（分配名额以外部分），教育行政机构只负责监督与控制。山东 省潍坊市探索此项改革已满十年，全市的改革已经实施两年，取得良好成效。 只有在真正取消重点学校制度、通过教师流动明显缩小初中学校差距之后，“小升初” 21 世纪教育研究院-教育政策研究简报（2009 年第 6 期） 4 才可能真正取消考试和考证，实现抽签或电脑派位制度。 4、建立政府依法治教的问责制 各级政府依法行政，依法治教，是治理义务教育阶段“择校热”的关键。 明确政府责任。义务教育首先是政府的义务。地方政府必须按照《义务教育法》规定， 强化政府的公共服务职能，贯彻国家的教育方针，保障教育公平，恢复义务教育的公共性、 公益性，促进义务教育均衡发展，保障青少年的健康成长。能否限期治理、消除“择校热”， 是对地方政府依法治教能力的考验。 确立治理目标，限期解决问题。用 3 年左右的时间，落实《义务教育法》的规定，通 过取消重点学校和择校费制度，促进义务教育阶段学校的均衡发展，恢复义务教育的正常秩 序，使择校竞争明显改善，义务教育阶段“上学难、上学贵”问题基本得到解决。 建立行政问责制。根据政府确定的治理目标，考查地方政府依法行政、依法治教的能 力和实效，作为地方政府教育政绩的重要评价。逾期未能治理的，依法追究政府责任。 5. 实施义务教育阶段学校的化建设 建立义务教育阶段学校办学基准。加快改善薄弱学校，通过实行倾斜政策，以缩小学 校之间的差距，做到公办学校硬件设施达准，并禁止建设超标准的豪华学校。 有条件的地区，探索建立义务教育阶段学校城乡统一的办学标准，促进城乡教育协调 发展。作为农民工流入地的城市，应当将农民工子弟的义务教育纳入管理，扩大教育公共服 务，提高教育质量。 本简报文章如需转载须征得 21 世纪教育研究院同意， 并注明“转载于 21 世纪教育研究院教育政策研究简报”字样 地址：北京市海淀区学院南路 38 号智慧大厦 1910B 室 21 世纪教育研究院 邮编：100082 电话/传真：010-62226876 电子邮箱：editor@eduinnovations.cn 本简报及《21 世纪教育研究院教育信息双周刊》网址：http://www.eduinnovations.cn 2006 年 6 月，在成都召开推进义务教育均衡发展经验交流会上，教育部 提出实现义务教育均衡化的目标：“力争用 3 到 5 年的时间，做到义务教育资 源配置更加合理，体制机制更加完善；大中城市基本消灭薄弱校，学校之间差 距明显缩小，义务教育阶段择校现象大大减少；农村地区学校普遍达到基本办 学标准，贫困地区极其薄弱学校办学条件和弱势群体受教育状况得到明显改 善；校长和教师队伍水平得到整体提升，素质教育全面推进；教育乱收费现象 得到有效治理，义务教育阶段‘上学难、上学贵’问题得到解决。” ——《陈至立：加快推进义务教育均衡发展》，《中国教育报》，2006 年 6 月 14 日。