产业集群促进政策研究_原则和一般性框架_杨志远

产业对策研究 IN D U S T R I AL ST R A T E G Y R E SE A R C H REFORMATION & STRATEGY 2010.6 2010年第6期 改革与战略 NO.6,2010 第26卷（总第202期） REFORMATION & STRATEGY （Cumulatively,NO.202） 工业集中发展、产业集群培育和壮 大是我国工业产业经济发展的一道亮丽 风景线。如何有效运用产业政策，促进 本地区产业集群的健康发展，是当前我 国各个地区都必须面对的问题。为此， 有必要结合理论和国内外实践，深入探 讨产业集群促进政策的功能、一般性框 架和内容。本文探讨的问题主要有三 个：第一，产业集群发展过程中政策性 因素的作用、政策有效性的理论研究和 实证研究；第二，产业集群促进政策应 遵循的基本原则；第三，产业集群促进 政策体系的基本构成。 一、政策性因素对产业集群发展的 作用分析综述 对于政府而言，产业集群政策不是 一个全新的政策工具。事实上，集群政 策是传统产业政策工具的集合体，其之 所以被称为集群政策，是因为这一政策 体系能够帮助形成集群收益（Cluster Benefit，Andersso，2004）。其主要特 点有三个。（1）政府政策不是决定集群 发展的唯一主导力量。政府作为集群的 参与方之一，通过适当的政策措施，使 在市场机制作用下形成的集群产出价值 得到增加。（2）集群政策一定是具体 的、特殊的，具有明确针对性，与区域 基本社会经济条件的变化有内在联系。 一般性的集群政策仅具理论意义。（3） 对集群收益的预期和外在冲击的作用是 集群政策出台的主要原因。 关于政策对产业集群的影响问题， 一直存在较多的争论。一个著名的观点 就是迈克尔·波特（Porter，1998）关于 政府与产业之间关系的阐述。他从钻石 模型出发，围绕国家竞争优势的形成问 题，从四个方面阐述了政策性因素对产 业的作用。首先，他强调了政策性因素 对产业发展所具有的不可替代的重要意 义。其次，他认为，政策性因素对包括 关键性资源、企业和市场等多方面因素 的影响机制是非常复杂的，其效果既有 正面的，也有负面的；反过来，产业发 展的状态也会影响政府的政策取向。因 此，政府相关产业政策的出台，必须符 合产业发展的实际，同时又要有一定的 前瞻性，从而保证产业的健康发展。再 次，政府的产业政策并不是产业发展的 唯一决定性力量。如果没有资源、市场 和技术等关键性因素的支持，政策就没 有恰当的着力点。最后，在产业的不同 发展阶段，政府政策的作用点、作用力 产业集群促进政策研究：原则和一般性框架 杨志远 （中共四川省委党校，四川 成都 610071） [摘要] 文章对产业集群促进政策的原则、一般性框架的论述主要包括三个方面。首先，以文献综述的方式，探讨产业集群 发展过程中政策性因素的作用、政策有效性等问题，指出必须结合区域经济发展实际，深入认识政策对集群发展的影响。其 次，探讨产业集群促进政策在政策目标、措施组合选择中应遵循的基本原则。最后，对产业集群促进政策体系的基本构成以及 各个阶段政策的力度和措施进行研究。在此基础上，文章阐述了产业集群促进政策与传统产业政策之间的区别。 [关键词] 产业集群；促进政策；一般性框架 [中图分类号] F062.9 [文献标识码] A [文章编号] 1002-736X(2010)06-0148-04 Analysis of Industrial Clusters Policies: Effect, Principle and General Framework Yang Zhiyuan （Sichuan Provincial Party School of C.P.C., Chengdu, Sichuan 610071） Abstract: Focusing on the principle, general framework and features of clusters policies, the scope of this paper includes three sections. Firstly, by reviewing contemporary literatures, the impact and effectiveness of clusters policies was discussed theoretically and empirically, the idea that the effect of clusters policies only could be evaluated on the consideration of regional economic development was bring up. Secondly, the general principle of clusters policies, especially the certain consideration on the targets and toolbox, which should be implemented in the process of policy-making, was discussed. And thirdly, the framework of clusters policies was structured, the detail of the policies displayed and the distinction of clusters policies and traditional industrial policies analyzed. Key words: industrial clusters; clusters policies; general framework [作者简介]杨志远（1971-），男，四川成都人，中共四川省委党校教师，西南财经大学经济学院博士，研究方向：产业经 济理论与实践。 148 IN D U S TR I AL S T R A T EG Y R E S E A R C H 产业对策研究 REFORMATION & STRATEGY 2010.6 度都是不同的，政府政策对产业发展必 须有一个清晰、正确的判断，并以此作 为政策决策的前提。波特为集群政策研 究指明了发展方向和大致的研究领域： （1）政府在集群发展各个阶段的主要任 务界定；（2）政府集群政策的主要组 合；（3）政府集群政策制定的基本原 则、集群识别、依据、主要作用对象及 其具体措施；（4）政府集群政策与产业 本身的内在互动关系；（5）政府集群政 策的主要作用机制及其绩效评估。 近 10年的研究和集群发展实践表 明，尽管在集群不同的发展阶段，政府 政策的作用方式、力度、目标和具体措 施有所不同，但政府在集群发展的过程 中所扮演的角色是不容忽视的。尤其是 地方政府，它由于在地方演进中扮 演重要的角色，对于集群发展的促进作 用更为突出（王缉慈，2001；吴德进， 2006）。这一点，在我国沿海地区“块 状经济”和产业集群的发展进程中可以 得到充分的证明。可以从长期和短期两 个方面来概括政府政策对集群的影响： 从短期来看，政府的促进政策对集群有 直接的积极作用，主要表现在集群形成 和规模壮大、内部创新网络培育等方 面；从长期来看，政府政策的作用是间 接的（刘芹、樊重俊，2008）。企业应 当是集群发展的主体，政府作为集群的 参与方之一，通过政策手段来引导集群 的健康发展。然而，这种认识在研究层 面上还仅仅停留在概念层次，缺乏有效 的数据分析支持。其原因在于传统的经 济发展评价指标，如经济规模的扩张、 工作机会的创造、税收的增加等，无法 被采用来对集群政策的实施结果进行评 价和分析，而新的集群政策评价指标 还没有形成一个普遍接受的体系。 同时，在集群研究的观念层次上， 也存在着对集群政策的负面评价。首 先，集群及其成长是一个企业主导的过 程，如果在这一过程中过分强调政府政 策的主导性，则无异于越俎代庖，不仅 对集群的长期健康发展不利，也使得政 府过多过深地参与到集群运行的具体经 济事务中去，难以自拔。其次，集群政 策在其应用的过程中，更多的适用对象 是中小企业，集群政策也更多地以加强 中小企业之间的协作和联系为目标（孟 卫兵，2007）。这与我国部分地区，尤 其是西部地区现实经济生活中大型跨国 企业占据主导位置的情况显然不同。作 用目标与现实的差异必然会使集群政策 的作用效果大打折扣。再次，集群政策 所促进的企业集聚壮大和企业间联系、 协作的加强，具有很大的局限性。它必 须以一定规模的企业集聚为前提，同时 要考虑集群内部各个生产环节的均衡发 展，还必须对特定产业的技术变革具有 一定的认知。因此，在这些条件约束下 形成的集群政策，必然具有较为严格的 适用范围，任意将其套用到具体的产业 集群发展过程中，未必会产生预期的效 果。所有这些负面评价对于我们结合区 域经济发展实际、深入认识政策对集群 发展的影响是一种提醒和帮助。 二、产业集群促进政策的基本原则 产业集群促进政策的基本原则可以 从三个方面加以论述。第一，从目的上 看，产业集群促进政策必须追求的一般 性原则。第二，从集群发展阶段上看， 产业集群促进政策必须考虑的阶段性政 策功能设定原则。第三，从政策的形成 过程上看，产业集群促进政策必须遵循 的基本原则。 （一）一般性原则 首先，从政策作用的效果上看，集 群促进政策的关键问题在于，政府作为 集群的参与者之一，是否能、怎样能通 过适当的政策措施，使在市场机制作用 下形成的产出价值得到增加。由此可以 得到集群促进政策实施绩效的基本评价 原则：政策的合理性在于，在一定的时 间段内，由促进政策推动的集群发展所 创造的经济价值，必须比没有促进政策 因素作用的其他方式（包括市场自我进 化方式在内的所有其他方式）所创造的 经济价值要大。 其次，从集群促进政策的政策指向 目标上看，集群促进政策就是要解决集 群发展过程中没有明确市场主体作用的 领域或者有市场主体作用但作用无效率 的领域中出现的问题。从经济理论上 看，主要包括三个方面（Andersson， 2004），即应对市场失灵（Market Fail- ure）、 政 府 失 灵 （Government Fail- ure）、系统失灵（System Failure）。 （二）阶段性政策功能设定原则 政府在集群发展的各个阶段上，其 作用目的是不一样的，结合各个阶段集 群发展的关键性制约因素、集群促进政 策功能设定的具体原则也有所差异。 在集群的形成阶段，调整是主题。 产业集群作为一种新的产业组织形态， 其形成和发展必然要求物质生产要素重 新配置。只有通过物质生产要素的重新 配置，才能为集群发展创造必要的基 础，进而知识和信息才能作为集群发展 的必然成果为集群所生产出来，成为集 群发展成熟的高级生产要素。可以说， 在集群发展的初始阶段，只要抓住了生 产要素调整这个环节，集群的成功就有 了必要的保证。 在发展阶段，扩张是目的。扩张有 三层含义：一是企业集聚规模不断扩 大；二是企业通过追加投资、合并或重 组，企业规模也不断扩大；三是集群内 部企业之间内部联系紧密程度的加强。 这一过程同样也需要政府的积极参与， 通过恰当的政策措施，激励企业增加投 资，促进产业整合和分工深化。 在成熟阶段，创新是关键。这一阶 段与前两个阶段相比，政府政策的目标 需要有一个较大的调整。从前两个阶段 的重规模、重数量转变为重创新、重质 量，集群内部网络化创新体系、企业与 研究机构之间的联系、以创新为基础的 集群整体竞争优势的培育成为集群促进 政策的核心内容。 在衰退或转型阶段，变革是希望。 随着市场条件的变化或者技术剧烈变革 的出现，成熟的集群也会面临失去市场 的危机和变革的压力。面对这种局面， 或者是通过价值链的重整，或者是新的 集群的衍生，成熟的集群可以在原有基 础上发展出新的符合市场要求、具有竞 争优势的新集群。在这一阶段中，政府 也是有所作为的。通过政策激励，支持 企业针对市场需求和技术变革潮流进行 149 产业对策研究 IN D U S T R I AL ST R A T E G Y R E SE A R C H REFORMATION & STRATEGY 2010.6 技术创新和组织变革，是这一阶段政府政策的主题。 由上可知，在集群发展的各个阶段，政府政策作用的目 标和重点是有所差异的。在不同阶段上，对某一目标的强调 并不意味着政府地位的绝对权威性或者其他目标不重要。需 要说明的是，如果对特定集群的发展阶段判断错误，就很有 可能采取错误的政策措施，结果一方面可能表现为政策无 效，另一方面则很可能导致集群发展的停滞甚至倒退。因 此，对集群的识别和发展阶段的判断，是集群促进政策至关 重要的基础。 （三）政策形成的基本原则 集群政策的形成是一个动态的过程，先后必须经历集群 识别、政策目标确定、政策措施选择、政策实施及评价、集 群发展阶段判断等阶段。在这一过程中，有必要确定一些基 本原则，以确保整个过程中各种政策措施的协调性以及政策 与集群发展的相互配合问题。 首先，集群识别是政府开始考虑集群政策的起始阶段。 识别阶段必须注意遵循的基本原则有四个。（1）识别技术的 恰当运用，不能仅仅依据单一或指标来识别集群。（2） 不能脱离本地产业发展实际来认定集群。（3）不能以非经济 因素（如行政区划）作为识别集群的基本依据。（4）集群识 别不是日后集群发展的保证，识别的目的只是在众多的产业 中找出适合采用集群方式进行发展的产业。具体日后被选的 产业最终是否能发展出成功的集群，绝对不唯一地取决于政 策因素。因此，集群识别只是集群政策作用范围和目标确定 的前提。 其次，政策作用目标的确定是政府在制定集群政策时首 先要确定的内容。在集群政策目标的确定过程中，必须遵循 以下基本原则。（1）按照集群发展阶段的不同，确定一个政 策作用的主要目标，尽量避免同时存在三个或以上政策的主 要作用目标。（2）政策目标必须要具体，不仅要考虑产业基 础，更要考虑是否具有可操作性。（3）政策目标设定不能 “越位”，更不能包办，政府政策作用的目标一定是企业无法 行动的地方。（4）政策目标要具有公开性、非歧视性、可预 期性和稳定性。 在政策目标基本确定之后，选择恰当的政策措施就成为 集群政策最终发挥其功能的关键。确定政策措施组合有如下 主要基本原则。（1）以间接手段为主，引导企业察觉改革和 创新的机会，并且及早朝正确方向去运用本身的资源条件。 除非必要，直接手段的采用应被严格限制。（2）政策措施的 非歧视性，应以产业为基本作用对象，对单一企业的政策措 施不应倾斜。（3）围绕政策目标，重视政策措施之间的相互 协调。（4）注重政策措施、政策资源与具体实施机构之间的 对称性，考虑统一执行机构的可能性。（5）政策措施的市场 化。这里包含两重含义：其一，政策措施的基本作用机制应 当是市场机制；其二，政策措施的基本作用环节应该是产业 运行所经历的基本市场环节。 三、产业集群促进政策的一般性框架及其与传统产业政策 的区别 （一）产业集群促进政策的一般性框架 区域 创新 体系 培育 政策 集群识别及发展阶段判断 需求 侧政策 集群 内部 交流 促进 政策 人 力 资 源 培 训 政 策 贸 易 政 策 形成阶段 发展阶段 成熟阶段 衰退/转型阶段 基础设施建设、 公共服务完善政策 集群识别及发展阶段判断 图-1 集群促进政策一般性框架 集群促进政策包括五类（见图-1，三角形与箭头配合表 示政策手段作用力度的变化，例如需求侧政策，在形成阶段 作用较大，之后慢慢减小，其他类同）：（1）基础设施建设、 公共服务完善政策；（2）需求侧政策；（3）集群内部交流促 进政策；（4）人力资源政策；（5）贸易政策。在集群发 展的不同阶段，这五类政策的作用力度和作用点都是有差异 的，由此形成的政策组合也是不同的。集群形成阶段一般也 是政府作用最为突出和积极的阶段，基础设施建设和公共服 务完善成为这一阶段政策的重点。随着集群的发展，各种政 策手段陆续被采用，且作用力度随着集群的发展而变化，这 是集群发展内在规律的要求。 需要指出的是，不应该把区域创新体系培育政策作为集 群政策的必要组件来看待。因为区域创新体系的培育问题所 要解决的不是产业组织问题，而是产业发展的高级资源培育 问题，即产业核心技术的创新以及伴随着技术变革而引致的 产业结构变迁问题，其内容更为根本。集群政策的目的主要 是通过刺激引致集群形成和发展的直接因素，进而促进产业 的集群式发展。因此，不宜将区域创新体系培育政策纳入集 群政策中加以考虑和规划。当然，鉴于技术和创新对集群发 展的重要性，集群政策必须考虑资源、产业环境、产业组织 等产业发展的关键性因素与区域创新体系培育政策的相互协 调问题。 （二）产业集群促进政策与传统产业政策的区别 首先，产业集群促进政策更加重视集群内部企业之间的 制度化联系。制度化联系包括两个层次。一是基于商品的市 场化生产环节而形成的企业之间的网络化联系，包括企业结 构和基础部门两类组织形式。一般而言，越是成熟的集群， 企业结构中的分工越细，基础与支撑结构所占的比重越大， 作用越突出，基础与支撑结构和企业结构之间的联系越稳 150 IN D U S TR I AL S T R A T EG Y R E S E A R C H 产业对策研究 REFORMATION & STRATEGY 2010.6 定。二是基于制度化平台而展开的企业 之间的自发相互联系。集群促进政策要 促进企业之间建立起制度化联系，可以 从两个层面进行。其一，按照分工的要 求，采用多元化政策手段，促进集群内 部企业的专业化分工，在保持集群内部 竞争氛围的同时鼓励企业之间的协作， 进而形成合理、开放的企业结构。其 二，以政府或行业协会为主导，建立集 群内部制度化交流平台，在资源、信 息、技术和市场等方面实现共享。政府 的作用在于创建一个制度化平台，并为 这一平台的持续运行提供必要的保障。 其次，产业集群促进政策强调以价 值链为基础的差异化发展模式。价值链 必须成为政策关注的焦点，差异化应该 成为政策培育的重点。在集群促进政策 体系中，集群，即企业、科研机构、政 府三方的相互交织体，成为政策的主要 作用对象，企业仅仅作为集群内部网络 的一个个节点出现在政策的视野中。因 此，对于价值链的关注，使得企业群体 而非单个企业成为集群政策作用的主要 目标。政策将针对价值链各个环节存在 的问题，采取相应的措施，以确立集群 在市场中的竞争优势。产业竞争优势的 主要来源有二：一是差异化，二是成本 优势。成本优势在多数情况下是一种短 期优势，差异化才是产业竞争优势的根 本所在。因此，强调竞争优势就使得差 异化发展成为集群促进政策的必然选 择，集群促进政策最终所培育的是基于 独特竞争优势的企业群体。 再次，改善集群环境和增强集群活 力是政策的主要着力点。集群政策具有 两个明确的着力点：一是改善集群环 境，二是增强集群活力。在集群形成的 阶段，改善集群环境的主要工作要由政 府来推动；随着集群的发展，对集群活 力的要求使得政府必须考虑介入集群内 部网络的构建中，通过弥补市场的不足 来达到增强集群活力的目的。增强集群 活力和改善集群环境作为集群政策的两 个着力点，需要明确政策的作用目标。 从集群形成和发展的关键影响因素方面 来看，主要的政策作用对象一般包括三 个：一是集群社会资本的培育，二是集 群创新能力的增强，三是集群生产要素 的创造和培育。政策一方面致力于促进 集群内部企业最广泛参与的内部网络化 联系；另一方面推动组织创新，加快集 群内部企业自发联合组织的建设。 [参考文献] [1]刘芹,樊重俊.全球化背景下的我 国地方产业集群升级研究[J].改革与战 略,2008,(2):108-109. [2]卢福财,胡大立.产业集群与网络 组织[M].北京:经济管理出版社,2005. [3]孟卫兵.产业集群现象的成因及 经济学分析 [J]. 改革与战略,2007,(6): 19-21. [4]王缉慈等.创新的空间——企业 集群与区域发展[M].北京:北京大学出版 社,2001. [5]吴德进.产业集群论[M].北京:社 会科学文献出版社,2006. [6]朱英明.中国产业集群分析[M].北 京:科学出版社,2006. [7](美)迈克尔·E·波特.国家竞争战 略[M].李明轩,邱如美译,北京:华夏出版 社,2002. [8]Thomas Andersson,etc.The Clus- ter Policies Whitebook[M]. IKED. The Competitiveness Institute,2004. [责任编辑：唐玉萍] [上接第126页] 制度、陆源污染的控制制度、开发利用 项目污染的控制制度。（4）关于法律责 任的制度。具体包括行政法律责任制 度、民事法律责任制度、刑事法律责任 制度。 四、 泛珠三角区域内流域水资源保护主 要从陆地水域的角度进行了探讨。鉴于 该区域和我国目前准备建设成为经济增 长第四极的北部湾经济开发区毗邻和重 合，而且，区域内相当部分水系，比如 珠江水系，就直接流入北部湾海域。北 部湾经济开发区本身在发展过程中就必 然会带来北部湾海域环境污染的风险， 实际上，北部湾海域的污染已经在初步 显现。如果泛珠三角区域内的流域污染 再经过水系排入到北部湾海域中，将会 更加重北部湾海域的污染。而整个环境 生态系统是循环的，海域的污染又会通 过生物链、降水等途径污染到其他区 域，最终，会导致环境生态系统的崩 溃。笔者在另外一篇关于北部湾海域环 境污染问题研究的文章当中，也提出了 北部湾海域省区的立法机构在全国人民 代表大会授权的情况下，可统一制定出 台具体的、不与上位法《海洋环境保护 法》相抵触的区域性海洋环境保护条 例。由此，笔者认为，在泛珠三角区域 内，有了保护流域特性陆地水资源的泛 珠三角流域水资源保护办法和保护海域 资源的区域性海洋环境保护条例，再加 上泛珠三角区域内的流域水资源保护机 构和相关海域环境保护部门的通力合 作，那么将会共同防范水域污染，保护 泛珠三角区域的水资源。 注释： ①肖乾刚《环境保护法》，法律出版 社，1998年，第20页。 ②杨紫煊《经济法概论》，北京大学 出版社，2000年，第338页。 ③曹明德《对建立我国生态补偿制 度的思考》，载于《法学》，2004年第3期， 第40页。 ④张梓太《流域水污染防治法的两 点思考》，载于《法学杂志》，2004年第1 期，第19页。 ⑤裴丽萍《论水资源国家所有的必 要性》，载于《中国法学》，2003年第5期， 第105页。 [责任编辑：梁小楠] 151