政府职能

第三章　政府职能 一、政府职能的含义 　　政府职能即公共行政职能，是公共行政学研究的核心问，公共行政学就是围绕这个问题从不同的研究途径构建不同的理论。政府职能是指政府在国家和社会中所扮演的角色以及所应起的作用。换句话说，就是指政府在国家和社会中行使行政权力的范围、程度和方式。 　　西方国家在不同的历史时期对政府职能的界定也不同。在自由资本主义时期，政府只是充当“守夜人”的角色，也就是“夜警察”的角色。深受封建专制之害的新兴资产阶级鼓吹政府不干预的自由放任理论，那时人们认为最好的政府是管的最少的政府。总之，在自由资本主义时期，政府为了发展政治经济和文化，为了确保人民的权力和自由，限制国家权力的行使，把政府干预限制在最小范围之内，实行避免行政干预的原则。 　　资产阶级自由主义时期是以个人主义和自由主义为基础的，政府以最低限度干预作为原则，使公民权利和自由思想与自由发展得到了保证。但资本主义国家的周期性经济危机使资产阶级政府不得不伸出“看得见的手”进行强制干预。尤其是20世纪30年代资本主义世界性经济危机发生之后。凯恩斯干预主义便大行其道。另一方面，随着科学技术的高速发展，工业社会更趋向于社会分工和专业化以及集权化，公民的各个方面更依赖于政府，政府的职能也愈来愈大。 　　第二次世界大战以后，社会矛盾尖锐和社会冲突的屡屡发生，使资本主义社会出现十分动荡的局面。这迫使西方发达国家实现福利政策，有的甚至实现“从摇篮到坟墓”的福利政策。政府的职能进一步扩大，出现了无所不管的全能政府。即马尔库塞所谓的“一元社会”和片冈宽光所说的“行政国家”。从20世纪70年代以来，哈耶克、大小弗里德曼、布坎南等对全能政府进行了批评，又主张回归自由主义，把政府的职能限制在最小范围之内，主张“最低限度政府”。更有甚者，诺奇克公然主张无政府。总之，又出现了政府不干预社会或少干预社会的思潮。 　　二、政府职能的特点 　　1、政府职能普遍性的特点。 　　2、政府职能的强制性特点。 　　3、政府职能的系统性特点。 　　4、政府职能的不可替代性的特点。这里所说的不可替代性，是指政府职能只能由政府来行使才有效，任何其他社会组织或者不能替代，或者即使能够替代它也不可能管理好。 　　5、政府职能的服务性特点。 　　三、政府职能的类型 　　对政府职能的划分，从不同角度有不同的看法。我们认为政府职能可以分为政府基本职能和政府运行职能。 　　马克思认为政府的基本职能有两种，即政治统治职能和社会管理职能。 　　从现代社会和各国政府行政实践来看，政府的基本职能可以分为政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。政府的基本职能是指政府管理的范围，亦即指政府所介入和干预社会的程度。 　　关于政府的运行职能，是指政府管理社会公共事务的程序、方式和方法，即管理过程当中所起的作用，不同的学者看法也不同。法约尔曾提出管理的五项职能，古立克也曾提出管理的七项职能。 　　四、市场失效 　　市场体制是不经过中央指令而凭借交易方式的相互作用，实现在全社会范围内对人的行为进行协调的一种。 　　市场不是万能的，它在某些方面也是失效的，也就是市场表现得无效率。市场失效是指因为市场局限性和缺陷所导致资源配置的低效率或无效率，并且不能解决外部性问题以及社会公平问题。 　　1、外部性问题。外部性就是溢出，是市场经济主要的无效率。尽管效率要求在什么样的情况下都应该权衡成本与收益，但是，没一个市场参与者，无论是个人还是企业，他们所考虑的只是降低自己的成本，增加自己的收益，即追求自己的利益最大化，这样就造成溢出。 　　另外一个问题就是“搭便车”问题。也就是指企业的一项经济活动，那些没有参与这项经济活动的个人或社会组织得到了好处或效益。 　　2、市场垄断和专制价格。尽管市场经济的效率主要是通过市场导致市场价格，但是，在实际的市场运行中对价格的确定，往往有随意性和武断，降低了市场经济对效率的高要求。市场垄断必然出现专制价格。专制价格可以给企业在与竞争对手竞争时有安全保障，并且会给它们较高的回报。但是，它扭曲了价格，浪费了资源，使市场无效率。 　　3、公共物品的提供。市场经济在提供公共物品方面是无效率或低效率的。 　　4、无知和非理性。由于市场不完整和信息不对称，使他们都不可能会按照效率价格和成本计算进行生产或消费。无知和非理性会造成资源配置的无效率，会使市场波动。 　　5、不平等问题。市场经济体制最大的问题是它必然造成社会财富分配的不平等。这是靠市场经济体制本身无法解决的问题，因此，市场经济体制在平等问题上是失效的。 　　市场失效是政府干预的基础，如果不出现市场失效，政府进行干预是不必要的。 　　五、政府失效 　　1、政府成本过高。政府的大多数的行政目标是模糊不清，只能定性而不能定量。这样使政府和成本和效益都很难计算。而且政府活动的涉及面广，行政目标的变量多，比较复杂，需要的成本具有很大的弹性。政府往往希望多办事情，扩张权力，扩大管理范围，这样就追求扩大财政预算，而效益却无法确定。正因为成本与效益分离，往往会出现行政成本过高的现象，造成浪费。 　　2、政府的低效率。由于政府受到各种因素的影响，制定出低质量的公共政策。因为政府部门人员素质不高，公共政策执行部门执行不力等，没有达到政策的预期效果等。这些都是造成政府低效率的主要原因。 　　3、资源配置的低效率。在资源配置领域，因为信息不完全，政府的配置效率比市场低。 　　4、寻租。寻租活动不是经营活动，是寻租者花费大量的金钱、时间和精力进行寻租，浪费了大量的资源。寻租者在政府的庇护下获取高额利润，消费者付出了高昂的代价，政府付出了政治成本，社会付出了道德成本。 　　5、造成另一种不公平。政府通过强制力进行再分配也可能出现另一种不公平，就是政府利用强制力将富人的财富转移到穷人的手中，或者将穷人的财富集中在强势集团的手中。 　　政府失效也是经常出现的，不能用一个失效的政府去管一个失效的市场。 　　六、政府干预应该遵循的原则 　　1、政府和市场两者的功能有很大的区别，它们不能互相代替。凡属市场起作用的领域，政府不应该强行干预；凡属政府起作用的领域，虽然可以引进市场机制，但是不能完全用市场机制来解决，有些领域根本不能引进市场机制。当我们打破了政府万能之后，也不能落入市场万能的陷阱，两者都是不可取的。 　　2、政府干预经济仅界定在弥补和防止市场失效的范围。在市场失效的领域内，政府制定政策，进行、管理和管制市场行为，使市场避免出现垄断、波动、欺诈、溢出、不平等等问题。但政府干预应该有限度，过度干预也会生产新的问题，如经济停滞、资源配置失效等。 　　3、政府干预也必须讲究成本收益。政府对市场失效进行干预是必要的，但是，政府在进行干预时也应该讲究成本效益。如果政府对市场干预的成本远远高于其收益，一般来讲政府就不应该进行干预。政府干预也是经济活动，经济活动就应该考虑成本与收益。 　　4、发展中国家政府一般对市场的干预比发达国家广泛得多，这是十分正常的现象。 　　七、政府的政治职能 　　政府的政治职能是指政府在国家和社会中所起的政治作用。政府的政治职能包括政治统治职能、保卫国家主权的职能和民主职能。 　　八、政府的经济职能 　　著名经济学家萨缪尔森在《经济学》（第十六版）中，认为政府的经济职能主要有四项：提高经济效率；改善收入分配；通过宏观经济政策稳定经济；执行国际经济政策。 　　从我国的实际情况出发，在市场经济条件下，政府的经济职能有： 　　1、规范和稳定市场秩序，确保自由竞争的职能； 　　2、对经济进行宏观调控的职能，确保国民经济平衡发展的职能； 　　3、直接生产和提供公共物品，弥补市场的不足的职能； 　　4、管理国有资产的职能。 　　九、政府的文化职能 　　1、意识形态职能； 　　2、发展科学技术和教育职能； 　　3、发展文学艺术和体育卫生职能； 　　4、加强社会主义道德建设的职能； 　　5、清除那些不仅没有社会价值而且有害的文化产品的职能 　　十、政府的社会职能 　　社会职能有广义和狭义之分。广义的社会职能是指是除了政治职能之外的所有社会管理职能，狭义的社会职能是指政府除了政治、经济和文化职能之外的社会管理职能。这里所说的社会职能就是指狭义的社会职能。政府的社会职能包括： 　　1、维持社会秩序，保证人身安全和私人财产安全的职能； 　　2、确保社会公平分配的职能； 　　3、环境保护的职能； 　　4、社会保障职能。 　　十一、改革开放以来的四次政府机构改革 　　为了把国民经济尽快地搞上去，恢复和增加了大量的政府机构。到1981年底，国务院有100个部门，其中部委52个，直属机构43个，办公机构5个。 　　1982年，国务院进行机构改革。重叠的机构予以撤消，相近的部门予以合并，减少直属机构，经过改革，国务院的下属部门共61个，其中部委43个，办公机构2个和一个办公厅。 　　1982年的政府机构改革成绩很大，但因为没有在转变政府职能上下功夫，政府机构很快就膨胀起来。到1987年底，国务院又多达72个部门。同年10月党的十三大正式提出改革政府工作机构的问题。1988年又进行政府机构改革。这次政府机构改革要实现政府由微观管理向宏观管理.直接管理向间接管理转变，要理顺党政关系政企关系.中央政府与地方政府的关系.中央各部门之间的关系和地方各级政府之间的关系。实行定职能，定机构，定编制。经过改革，国务院有68个部门，其中部委41个，直属机构19个，办事机构7个和一个办公厅。1989年底，国务院各部门的人员编制总数为44，878人，比改革前减少7，915人。 　　1988年的政府机构起点不高，机构数目仍然太多，又由于没有在转变政府职能上下功夫，没有实现政府机构改革的预期目标。因此，政府机构改革不久就又出现了政府机构膨胀的现象。我国政府于1993年又进行了一次机构改革。改革后，国务院机构由原来的86个减少到59个，其中部委40个，直属机构13个，办事机构5个和一个办公厅。 　　为了使我国政府适应社会主义市场经济发展的需要，我国政府于1997年又进行了一次机构改革。经过改革，国务院设置29个部门。这次政府机构改革取得了巨大的成就，对建立社会主义市场经济有巨大推动作用。 　　十二、我国政府职能的转变 　　1、要彻底转变政府管理的观念 　　（1）政府机构改革必须纳入法制化轨道； 　　（2）要实现从全能政府向有限政府的观念转变； 　　（3）要实现从权威主义行政向民主行政的转变； 　　（4）在管理方式上要实现从统治方式向管理方式的转变； 　　（5）实现从以官为本到以民为本的彻底转变； 　　2、必须正确界定政府在社会中的角色 　　（1）正确处理政府与社会之间的关系； 　　（2）正确处理政府与市场之间的关系； 　　（3）正确处理政府与企业之间的关系； 　　（4）正确处理政府与事业单位之间的关系； 　　（5）正确处理政府与社会组织之间的关系； 　　（6）正确处理政府与公民的关系