农业补贴政策对农民收入影响问题研究

农业补贴对农民收入影响问题研究 农业补贴政策对农民收入的影响研究——以丰宁县为例 摘要:最近十年来，党中央和国务院为解决“三农”问题先后采取了许多措施，力图促进农业的发展、缓解农民的经济困难、改善农村生产生活条件，但是，从整体上讲，农民收入并没有得到显著增加。农民问题是三农问题的重中之重，而增加农民收入又是解决农民问题的根本。为解决农民增收问题，国家先后出台了粮食直补、农机购置补贴、、良种补贴、生产资料综合补贴等政策措施。但这些政策措施是否真如政策制定者所期望的那样会有效地提高农民的收入,不同的政策措施对农民收入的作用是否一致,为了提高补贴政策和公共支出的效率，使我国的农业补贴政策具有更强的针对性，本文试图针对前面几个补贴政策在丰宁县的实施情况及实施效果进行实地调查分析，构建一个分析框架，探讨不同的补贴政策与农民收入的关系，以期为我国农业补贴政策的实施提供更多的决策参考。 关键字:农民问题，农业补贴政策，农民收入 一 综述 我国是一个农业大国，农村人口占大多数，农业，农村，农民问题始终是我国革命，建设，改革的根本问题。无论经济发展到什么水平，农业的基础地位都不会变。所以发展农业，解决“三农”问题是社会主义发展中的重中之重。“三农”问题是全面建设小康社会进程的关键问题，而“三农”问题中，农民问题又是其中最关键的部分，构成“三农”问题的核心。解决农民问题，是构建和谐社会，加快小康进程的关键。而持续增加农民收入是解决农民问题的核心。 为了持续稳定增加农民收入，国家相继出台了以粮食直补、良种补贴、农机补贴、农资综合直接补贴政策为主的农业补贴政策，为了研究以上几种农业补贴政策的实施效果，既农业补贴政策的实施对农民收入的影响，本文选取丰宁县为例，通过实地调查，分析农业补贴政策的实施与农民收入变化之间的关系，研究农业补贴政策实施过程中存在的问题，并提出一些改革建议，达到更快更好地解决农民增收难的问题。 二 我国农业补贴政策实施现状 1.我国农业补贴政策的历史背景 改革开放以来我国的财政补贴支农政策大体分为3个阶段。第一阶段(1978年-1994年)是现行财政补贴支农政策的形成时期。第二阶段(1994年-2002年),财政补贴支农政策发展时期。财政补贴支农逐步增加,加大了对生态建设的支持,加大了对农村改革特别是农村税费改革的支持。第三阶段(2003年至今)是财政补贴支农政策的创新时期。除了已有的政策继续执行并加大力度外,提出并开始实施公共财政覆盖农村政策,新增教育、卫生、文化补贴支出主要用于农村,同时在基本建设投资包括国债资金方面加大了对农村公共基础设施建设的投入;改变财政支农方式,对农民实行直接补贴;改革农业税制。 从2004年起,国家财政调整粮食风险基金使用结构,对种粮农民实行直接补贴,并不断加大对部分地区种粮农民的良种和购置农机补贴力度。财政部统计显示,2006年全国粮食直补资金达到142亿元,比2005年增加约10亿元,其中13个粮食主产省(区)126.8亿元,均占本省(区)粮食风险基金的50%以上。良种补贴资金40.7亿元、农机具购置补贴资金6亿元,分别比2005增加2亿元和3亿元。 我国还加大农业生产资料综合补贴力度。这一补贴是财政部2005年以柴油配套调价为契机,综合考虑柴油、化肥、农药、农膜等农业生产资料价格变动因素,针对种粮农民农业生产资料增支而新增的综合直补。2006年,中央财政共安排125亿元对种粮农民柴油、化肥等农业生产资料增支实行综合直补,使7.28亿种粮农民直接受益。这是财政支持新农村建 设的又一重要举措,对减轻因柴油、化肥等农资价格变动对农民种粮收益的影响,稳定农民种粮收益,促进粮食生产,确保我国粮食安全,意义重大。 2.目前我国农业补贴政策中存在的问题 (1)财政农业补贴支农总量偏小,稳定增长机制尚未形成。 与发达国家比,目前我国财政补贴支农水平不高,补贴总量根本达不到WTO《农业协定》中“黄箱补贴”允许的8.5%的水平,并且近几年,财政用于“三农”的财政补贴数量虽不断增加,但年度间不均衡,特别是一些地方财政补贴支农投入不足、城乡财政资源配置不对称的状况没有彻底改观。按照WTO《农业协定》我国可利用的支农补贴分为以下几方面:黄箱补贴,即对农产品价格提供直接支持的,必须承担削减义务的补贴。根据WTO黄箱政策规定,我国今后每年对农业的综合支持量不能超过480亿元人民币,而现有补贴大约平均每年仅276亿元人民币,离480亿元尚有很大的活动空间。另一方面即所谓的“绿箱补贴”,即对农产品价格不直接提供支持的,不必承担削减义务的补贴。我国绿箱补贴量较多但结构不尽合理。如我国每年平均支出1514.2亿元人民币,主要对农业提供的“一般服务”补贴,达785.6亿人民币(95亿美元),占“绿箱政策”补贴的52%;其次是粮食安全储备补贴,约383.8亿元(46.4亿美元),占25%;自然灾害救济、扶贫、农业生态环境建设支持等所占比重较小,而对农民的直接收入支持、结构调整补贴等,尚未列入财政预算科目。 (2)各地方补贴和办法混乱。 我国的补贴数额随意性很大,省际间补贴标准差距过大。由于各省粮食风险基金包干基数不同,以及核定包干基数的因素与应补贴的粮食种植而积的差异,各省粮食补贴标准差距较大。例如,江苏省补贴水平较高,水稻亩均补贴20元;山西省补贴水平较低,玉米亩均补贴5元。省际间人均粮食直接补贴金额也相差较大,四川省享受直补的农民人均补贴8元,辽宁省人均25.66元。我国各省补贴的依据也不一样。如粮食直补依据的确定,按照补贴是否与当期粮食播种面积及价格挂钩分为两种情况:?不与当期播种面积和价格挂钩,即不管市场上粮价的高低,不管当期是否种粮都按前几期的计税面积或者计税常产给予农民补贴,这种补贴实质上就是固定补贴;?与当期实际播种面积挂钩,即按农民实际种粮面积,向农民兑付粮食直接补贴。这种形式属于与面积挂钩而不与价格挂钩的半挂钩补贴。 (3)管理体制运行不畅,补贴成本高,效率难以提升。 农业补贴的政策,主要涉及财政、农业、外经贸、粮食、民政和银行等部门,因政出多门,协调困难,交易成本高,时滞长,加之部门本位主义、地方保护主义和寻租活动的影响,使得农业补贴中的“跑、冒、滴、漏”现象难以避免,从而降低了农业补贴的效率。另外,因中国农民数量庞大,在政府与农民之间缺乏一个有效的中介组织载体,许多针对农民的直接补贴政策,其运行成本都比较高。 (4)补贴方式及结构不够合理、明确。 主要现在:一是对农业直接补贴政策目标的短期化。我国财政对农业的补贴长期存在着补贴政策目标短期化、补贴方式模糊等现象,影响了补贴效果的发挥。财政直接用于农业的补贴政策一般与当时中央和地方制定的农村经济政策相挂钩,成为政策的配套措施。但是, 中央和地方制定的农村经济政策是不断变化的,财政的直接补贴政策也随之发生变化。二是补贴重点欠明确,某些方面补贴力度不够强。就补贴领域而言,对农产品的补贴主要集中在粮棉产品,虽然已开始有选择地补贴某些优质品种,但还不够普及、稳定;对投入品的补贴几乎涉及化肥、农药、农膜和种子等农业生产资料的诸多方面,而且很少分地区和人群;对农业结构调整补贴的力度有限;农业产业化的龙头企业同样面临金融支持乏力的难题,这些均反映出补贴重点不够合理、明确。从补贴力度来看,在一般政府服务中,对农民培训的支出比例很低,仅占一般政府服务的2.1%,其中没有或很少有补贴,导致农民的人力资本匮乏;农业技术推广补贴力度不大,进展迟缓;市场营销服务未明确给予补贴性支持,呈现短缺态势;检验服务因补贴资金缺口大,比较落后,难以满足加入WTO后农产品进出口及国内生产的需要。在国内粮食援助上,一方面补贴资金欠缺,另一方面粮食库存积压严重。三是忽视对农业保险的补贴,农业保险业务出现全面萎缩,农业缺乏防灾补损的支持。在近年来自然灾害频繁发生的情况下,农业危害程度不断加重,农村经济的发展受到影响,也给国家财政造成较大的压力,不得不动用财政资金用于灾后重建。四是农业出口贸易补贴不足,以粮食为主的农产品过剩问题开始显现,使财政、信贷和国有粮食购销企业面临较大难题。由于财政和银行信贷在粮食等主要农产品补贴中占用大量的资金,难以有充足资金用于补贴农产品的出口,使我国粮食等主要农产品的出口成本高,在国际市场上竞争力不强,出口量一直得不到有效放大。 三 丰宁县农业补贴政策对农民收入的影响 1(丰宁县农业情况概述 丰宁位于河北省北部，南邻北京，北靠内蒙，是河北省农牧业大县、国家秸秆养牛示范县、河北省蔬菜之乡，总人口38.9万人，其中农业人口33.3万人。农民人均纯收入3060元。丰宁有充裕的土地资源，全县总面积8765平方公里，其中耕地106万亩，高出全国人均水平1.5倍。水田和水浇地20万亩。盛产玉米、高梁、谷子、稻谷、云豆等农作物，是中国北方杂粮杂豆的重点产区。正常年产粮食1.5亿公斤。油粮210万公斤。是喜寒作物和时差蔬菜种植的理想场所。丰宁草场资源得天独厚。全县有草场836万亩，人均25亩，是全国人均水平的5倍。人工和围栏草场60万亩。各类草场年产青干草总量达14亿公斤。利用作物秸秆青贮2.8亿公斤。牛年饲养量26万头，年出栏10万头，奶牛饲养量2500头，羊只年饲养量发展到60万只，出栏30万只。畜牧产值占农业总产值的40,，被河北省政府确定为畜牧重点县，基础母牛繁育基地县和全国的秸秆养牛示范县。丰宁有繁盛的林木和野生动植物资源。林业用地532，占河北省有林地面积20.5,，森林覆盖率36.5,，活立木蓄积645万立方米，年产木材3.86万立方米，主要林木树种有桦、柞、椴、榆和黑松、油松等。有山杏林40万亩，年产野生杏仁200万公斤。野生动植物资源丰富，盛产狍子、山猪、山鸡等动物和榛子、木耳、蕨菜、黄花等植物。是热河黄芩、猪苓、串山龙等多种野生药材的 主产地。 2(丰宁县农业补贴政策的实施情况 为响应党中央号召，贯彻落实支农惠农政策，近几年丰宁县落实省级及国家惠农补贴，经过调查，得到以下数据: (1)2007年发放惠农资金7193万元，其中:粮食直补资金271万元、综合直补资金620万元，舍饲禁牧资金1166万元，落实良种补贴50万元、农机具购置补贴115万元，补贴拖拉机96台，种植收获机械128台，燃油补贴资金248万元，退耕还林补贴资金4723万元。 (2)2008年惠农资金7413万元，其中国家购置补贴资金155万元，省级购置补贴资金2.9万元，补贴拖拉机122台，种植收获机械175台。 (3)2009年农机购置补贴612.407万元，其中国家补贴资金640万元，省级补贴资金12.407万元，补贴拖拉机476台，农用机具381台，挤奶设备10台，对棉花，小麦，玉米实行良种补贴，补贴金额为:棉花每亩补贴15元，小麦、玉米每亩补贴10元，补贴面积3000亩，补贴金额4.5万元。 (4)2010年下发粮食直补、农机补贴、良种补贴和燃油补贴等各项惠农补贴8853万元。 3(各项农业补贴政策和农民收入的关系 (1)问卷调查说明 为了解丰宁县粮食直补、良种补贴、农机具补贴、农资综合补贴等惠农政策的落实情况，实行的补贴政策对农民收入的影响，对丰宁县大滩镇、鱼儿山镇、凤山镇、西官营乡、外沟门乡、汤河乡、汤河乡、四岔口乡、石人沟乡、五道营乡十个乡镇的100个农户进行调查，共发放问卷 100 份 ，收回问卷 100份 (其 中有效问卷 95份 ，有效率为 95,。问卷调查涉及的内容主要包括 :被调查对象的年龄及文化水平，农民对当前农业补贴的了解情况，主要调查的四项补贴政策对农民收入的影响，农民对农业补贴及有关惠农政策的满意情况，农民对有关惠农政策以及对未来政策需求的看法等。 从本次调查的统计结果看，被调查对象的年龄分布为:25岁以下占18.9,，25岁40岁的占22.1%，40岁,60岁的占45.3,，60岁以上的占13.7,;文化程度 在初中以下的占45.3,，初中文化程度的占 35.8,，高中或中专文化程度的占 11.6,(其他文化程度的7.3%。被调查对象具有一定的文化素质，对问卷所涉及 内容能够有较好的理解和认识。 (2)主要调查内容 农业补贴政策落实情况及农民对四项农业补贴政策的了解情况 单位:% 粮食直补 良种补贴 农机补贴 农资综合补贴 1、 对四项补贴是否了解 90.5 47.4 42.1 20 2、 是否享受四项补贴 87.4 27.4 13.7 3.2 3、对补贴发放前补贴的类型和具体补贴金额的认识程度 知道 20 不知道 80 4、农业补贴政策信息来源渠道 电视广播和报纸杂志 20 村上公告或通知 60 听别人说 20 表一 农业补贴政策实施效果 粮食直补 良种补贴 农机补贴 农资综合补贴 1、每年享受补贴数额 323.6 16.7 195.4 6.3 (元) 2、农业补贴政策对提高收入作用 大 6.3% 5.3% 3.2% 2.1% 比较大 17.9% 9.5% 6.3% 4.2% 不大 75.8% 85.2% 90.5% 93.7% 3、 农业补贴政策实施后农业收入变化 明显增加 9.5% 稍有增加 73.7% 基本没变化 11.6% 减少 5.2% 4、 农业补贴政策实施后务农积极性变化 积极性提高 31.6% 没什么影响 68.4% 5、 对国家实行农补情况满意度 不够但比前几年好 20% 还好但仍需改进 62.1% 不够好 17.9% 表二 (3)调查内容分析 调查情况显示，目前丰宁县农业补贴政策实施过程中存在的问题与国内各省基本一致，存在数额差别较大，补贴标准不健全，补贴金额总值偏小，补富不补穷的现象。 补贴额差别较大:部分乡镇补贴数额较多，享受补贴较全，而很多乡镇补贴额很小，补贴项基本只有一项。 补贴标准不健全:丰宁县地域辽阔，各个乡镇种植作物情况不一，很多补贴作物都无法享受，所以补贴额度很小;农机补贴仅限于大型机械，农民一般承受不起。 补贴总额小，起不到太大作用:每年的补贴额平均到巨大的农业人口上，补贴力度就非常小，对农民收入增加起不到多大作用。 补富不补穷:很多的补贴项目资金都被一些国家扶持的乡镇企业获得，而落实到贫穷的农村的金额就大打折扣。 四 农业补贴政策改革建议 (一)进一步加大农业补贴政策宣传力度，提高透明度加强宣传力度 提高农业补贴政策的透明度，既能使农民心中有数。又便于对补贴政策落实情况实施监督。有效防止损害农民利益问题发生。保证惠农政策落到实处。一是继续发挥村委会及时传递政策信息的主渠道作用 ，同时 ，广播 、电视 、网络应积极向农村延伸。开设农业政策信息专栏，加大播出频率;二是在农村设立农业政策宣传栏，明确补贴政策的补贴对象、补贴标准和补贴金额的计算方法;三是简化补贴资金发放程序，大力推广“一卡通”或“一折通”，使补贴资金直接落实到农民手中，需要强调的是，不论是直接发放现金还是使用“一卡通”或“一折通”，都要列出农业补贴的项目、计算标准、补贴金额 。 (二)进一步规范农村生产资料销售渠道，拓宽农民的贷款渠道 规范政府补贴的农业生产资料销售渠道、拓宽农民贷款渠道。是保证惠农政策落实、稳定农村市场的重要手段。(1)政府补贴的农业生产资料生产商，根据乡镇所辖农民家庭多少，划分若干供应区域，选择在当地有一定实力、信誉高的商业经营户，作为政府补贴生产资料销售特许加盟店，实行连锁经营;同时加强对政府补贴生产资料质量 、价格的监督检查，确保农民能够就近买到保质保价的生产资料。(2)为保证最低收购价政策的落实，成立粮食、工商、价格、财政、质量监督等部门联合检查组，在规定的收购时间内，加强对指定收购商行为的监督检查，对举报并查实的问题给予从快从重处理保护政府惠农政策的落实。(3)加大对农村信用社的支持力度，同时，政府应制定优惠政策鼓励其他金融机构向农民发放贷款 ，增加农民的贷款渠道。 (三)继续完善支农政策，加大政府支持力度 一是扩大中央财政、省级财政对粮食主产县畜品基地县、蔬菜基地县的转移支付，加大农业 生产、农村生活基础设施建设，改善农村生产、生活环境，推动新农村建设;加大政府对农业科技研发及技术推广的投入力度，构建以农业科研院所为主体的研发基地，稳定基层农业技术推广机构和人员，提高农业科技成果的转化率;加大农业病虫害的预警和防治力度，建立从生产到消费各环节的农产品安全检测体系;继续完善农村医疗、养老保险制度，加大政府对农村贫困家庭人员医疗、养老的补贴标准;继续加大对农村劳动力农业技术和非农业技术的培训力度，提高农民从事农业和非农业生产经营的能力和水平。 二是进一步完善农业补贴政策根据一定时期粮食市场变化和粮食储备情况，以一定时期粮食市场价格持续下降为条件，按照略高于市场价格的水平公布粮食最低收购价格水平和收购政策，按照平衡农业和非农业劳动者收入为原则，确定目标收人价格，当市场价格低于最低收购价格时，按目标收入价格与最低收购价格的差额，确定粮食直补金额;当市场价格高于最低收购价格、低于目标收购价格时， 按目标收入价格与市场价格的差额，确定粮食直补金额，同时停止按最低收购价格收购的政策。 三是建立良种补贴、农业生产资料综合补贴与良种以及生产资料价格变化联动机制，解决因生产资料价格上涨造成农业生产者收益下降问题;扩大政策性农业保险补贴范围，鼓励农业政策性银行和商业银行开展对种植业、养殖业等农产品的灾害保险。 (四)进一步完善农业补贴的法制建设 通过出台相应的法律法规，明确农业补贴的类型、补贴标准、补贴对象以及补贴方法和程序等相关问题，从而保证补贴政策的严肃性和延续性。同时，加大对农业补贴政策执行的检查力度，严惩占用、挪用农业补贴资金的行为，保证农业补贴资金足额落实到农民手中。 总结 持续增加农民收入是解决农民问题的根本，而国家实施的支农惠农政策是农民增收的保障，虽然现有的经过十几年发展的补贴政策可以在一定程度上保证农民收入增加，但我们也必须看到其在实施过程中依然存在很多的问题，其实施效果不是很好，对农民收入增加作用不太大，要实现全面小康社会建设和新农村建设任重道远，我们必须进一步完善补贴政策体系，科学规划，认真落实，做到持续高 效的提高农民收入，改善农民生活，使农民问题得到解决。 参考文献 [1]柯炳生(关于我国农民收入问题的若干思考(段应碧主编(统筹城乡经济社会发展研究[M](北京:中国农业出版社，2005:287—299( [2]方齐云等(我国农村税费改革对农民收入影响的实证分析[J](中国农村经济，2005，(5)( [3]蔡醣等(农村发展与增加农民收入[M](北京:中国劳动社会保障出版社，2006( [4]钟甫宁(我国能养活多少农民一21世纪中国的三农问题[J](中国农村经济，2003，(7):4—9( [5]钟甫宁，何军(中国农村劳动力转移的压力究竟有多大——一个未来城乡人口适当比例的模型及分析框架[J](农业经济问题，2004，(5):25—29( ’ [6]经济合作与发展组织(中国农业政策回顾与评价[M](李先德等译，程国强校译(北京:中国经济出版社，2005( [7]马彦丽，杨云(粮食直补政策对农户种粮意愿、农民收入和生产投入的影响——一个基于河北案例的实证研究[J](农业技术经济，2005，(2)( [8]吕滨:中国农民增收问题，南昌:江西人民出版，2004 [9]张秀生:村经济发展，武汉:武汉大学出版社，2005 [10]杨兰举，曹培霞(构建农民增收的长效机制研究(河北师范大学学报(哲学社会科学版)(2006。(04)( [11]王庆等(中国农民增收问题研究(经济与管理(2004，(12)( [12]闫章荟，包志明(农民增收缓慢的症结分析——以相关分析为研究方法(湖南农业 大学学报(社会科学版)(2007，(O 1)( 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