武汉市基层公务员流失的原因及对策研究 -

武汉市基层公务员流失的原因及对策研究 ——以蔡甸区奓山街为例 内 容 提 要 在我国的行政体制内，基层乡镇公务员队伍人数众多，占据了我国公务员的一大部分。乡镇基层公务员群体作为基层政权中的中坚力量，是促进社会发展、提供社会公共服务的主力军,承担着组织、宣传、联系、服务群众的重要历史使命,发挥着无可替代的桥梁纽带作用。然而当前基层乡镇公务员人才流失问题日趋严重，如何留住并且用好基层乡镇公务员已成为公务员管理部门和乡镇机关亟待解决的重要课题。切实加快加强广大乡镇基层公务员队伍建设, 让愿干事、能干事、想干事、会干事的人大展拳脚，充分调动这支队伍的主观能动性和创造性, 保持队伍稳定,已成为当前公务员队伍建设中需要认真思考和加以解决的难题之一。本篇主要研究湖北省武汉市蔡甸区奓山街公务员流失现象，并相应提出相关建议和解决办法。 本论文共分为四个部分： 第一部分是相关的理论基础。本章综合概述了本文出现的相关概念和运用的理论基础。基层机关是基层国家行政机关的简称， 是国家行政机关中层级最低的一级。我国现行行政机关共分五个层级，自上而下分别是中央—省一市一县(市、区)一乡(镇)，其中只有乡(镇)级别为基层机关，包括乡(镇)政府、街道办事处、垂直管理机构下设单位、各派驻所(站)等，本文中提到的基层机关为街道办事处。新录用公务员指经公务员主管部门统一组织，公开招考录用到乡镇基层担任主任科员及以下非领导职务的工作人员。公务员流失是行政机关之间变换公务员的工作岗位或者离开公务员系统的行为。基层行政机关的公务员通过不同形式，变换或者离开现有岗位的人事管理活动成为基层公务员流失。本文主要利用了双因素理论、需求层次理论、期望理论。 第二部分是武汉市基层公务员流失现状。本文以武汉市蔡甸区奓山街为例，综合经济社会发展、人事管理、机构运行等方面，分析最近5年该街道公务员招考录用及流失情况，总结出武汉基层公务员流失的特点和影响。武汉市公务员流失现状不容乐观，公务员流失呈现四大特点：专业人才流失严重、高学历人才流失严重、业务骨干流失严重、年轻公务员流失严重。遴选、调动、借调是目前武汉市基层新录用公务员流失主要形式。基层新录用公务员主要流向县区机关，其次为市级机关。借调为流动到县区机关的主要方式，其次为调动，到市级机关的主要方式为参加市级统一遴选。其他的流失去向有调动或考录至外市机关，也有极个别自己辞职脱离公务员队伍。这些优秀人才的流失，影响了基层政策执行，增加了人力资源成本，一定程度动摇基层组织凝聚力，对基层组织的声誉造成了一定的损害。 第三部分分析了武汉市基层公务员流失的主要原因。基层情况相对复杂，工作涉及范围广，在基层培养的干部成长较快，很多人都是多面手，各方面综合能力较强。县市机关编制设置较少，很多机关编制不足，且多为年纪较大的领导，年轻人很少，即使在每年的公务员招录中想要招年轻人，也很难拿出足够的编制。而乡镇机关编制较多，每年都是公务员招录的大户，就这导致了上级机关把用人选择放在了基层，从基层调人成为上级机关用人的首选。目前我国有700多万在职公务员，其中超过60%的人处于县乡两级基层，基层公务员数目庞大，但领导职务却少之又少，“僧多粥少”让大部分基层公务员政治经济待遇长期处于较低水平，绝大部分基层公务员都是在正科级以下职位度过职业生涯。我国公务员队伍人员和收入结构不合理，缺乏相应的顶层设计。薪酬福利能够体现个人劳动价值，大多数情况下员工对报酬福利是否满意与其流失率成正比。想要获取较高的薪酬和福利待遇是人员工作的原始动机，而乡镇这方面又与城区存在明显差距。乡镇机关工作时间不固定，忙起来往往是实行“五加二”、“自加黑”的全天候工作，节假日和休息日难以保障，工作时间一久容易产生倦怠情绪。乡镇政府对公务员队伍的开发培养缺乏足够的重视。很多领导只愿意管事不愿意管人，对公务员的培养发展没有长远的规划，对基层公务员重使用轻开发。 第四部分提出武汉市基层公务员流失的对策。为有效解决公务员流失问题，要从人才需求出发，结合基层公共部门的行政特点，充分运用人才理论中的绩效、流动、管理等相关理论，借鉴学习不同地区、不同行政体制的优秀经验做法，综合考量体制内外的各种影响因素，采用抽样调查、对比分析、个案剖析等方法，结合武汉市实际情况，总结出武汉市基层公务员流失的主要原因，再有的放矢地制定遏制基层公务员流失的方法。本文主要提出了五条对策：完善考录制度；完善基层晋升制度；提高乡镇机关公务员生活待遇；合理调整乡镇机关职权；完善人力资源。 本文以武汉市蔡甸区奓山街基层机关为研究对象，通过调查问卷、走访调查以及亲身体会，运用人力资源管理的相关理论，结合奓山街机关的实际现状进行分析研究。本文提出了一些合理的对策，在理论上给予了改进方向，但这些对策并没有完全经过实际工作的检验，而且本文主要研究的是武汉市基层公务员，存在一定的地域差异性，制定对策针对性和地域性较强，实际效果有局限性。 基层乡镇公务员作为基层政权的中坚力量，是党的意志的传播者和国家政策的执行者，是构建和谐社会的生力军,是实现中华民族伟大复兴不可或缺的保障。他们担负着组织群众、联系群众、服务群众重要历史使命,发挥着无可替代的桥梁纽带作用，是国家政策推进实施的保障，是政府执政的基石。这个群体人数众多，其队伍的稳定性事关国家发展。作者以奓山街为样本，结合自身实际，深入了解分析当前基层公务员流失现状。希望通过本次的调查研究，加强自身学习能力、提高公共管理水平的同时，能进一步深入探究基层公务员流失问题，为政府部门加强基层公务员队伍管理、提升基层队伍建设、解决基层公务员流失问题提供一些参考。 关键词:武汉市；基层公务员；流失 目  录 一、相关理论基础    2 （一）相关概念界定    2 1、基层机关    2 2、新录用公务员    2 3、公务员流失    3 （二）相关理论基础    3 1、需求层次理论    3 2、双因素理论    4 3、期望理论    4 二、武汉市基层公务员流失现状    5 （一）武汉市蔡甸区奓山街行政管理现状    6 1、人事管理    6 2、机构运行    7 （二）武汉市基层公务员流失特点    8 1、基层公务员流失年龄特点    8 2、基层公务员流失学历特点    9 3、基层公务员流失的形式和去向特点    9 （三）武汉市基层公务员流失影响    11 1、影响干部队伍建设    11 2、影响基层政策执行    11 3、增加人力资源投资成本    12 4、动摇组织凝聚力    12 5、有损公共部门的声誉和地位。    13 三、武汉基层公务员流失的原因分析    14 1、因组织需要进行的人员调整    14 2、基层职务晋升空间狭小    15 3、基层经济收入较低    16 4、基层工作环境较差    17 5、基层事务繁多责大权小    18 6、交流培训机制不完善    20 四、武汉市基层公务员流失对策研究    21 1、完善考录制度    22 2、完善基层晋升制度    24 3、提高乡镇基层公务员经济待遇    27 4、合理调整乡镇机关职权    29 5、完善人力资源管理制度    30 6、加强基层公务员思想教育    32 参考文献    33 深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开是党的十八大报告中提出的对新时期政府转型的大方向和总体要求，明确要求要把打造结构优化、职能科学、廉洁高效、人民满意的服务型政府作为各级政府的改革目标。作为我国行政体系中等级最低的行政机关，乡镇政府直接面向群众，是党和国家各项政策方针的具体实施者，是党和政府密切联系广大人民群众的桥梁和纽带。其中，乡镇机关公务员成为了乡镇正常运转的基本人力资源保障。然而，由于公务员招录管理制度建设尚不完善，加之基层乡镇各方面条件普遍较为艰苦，基层乡镇公务员政治生活待遇与城区有较大差距，基层公务员不好招、留不下、用不好等诸多问题广泛存在，人才流失情况严峻，已对乡镇机关的正常运转造成了影响。基层公务员的流失破坏了基层政权的建设，影响了党和国家政策的执行力，解决基层公务员流失问题已刻不容缓。因此，深入研究基层公务员流失的原因，加大对基层公务员流失问题的关注，制定科学可行的对策，对改善基层公务员流失现状，缓解基层公务员流失问题，保障社会和谐发展，提高行政机关服务水平至关重要。本文通过对基层公务员流失特点、后果及内在原因进行全面分析，并致力于制定具体的应对措施，有助于为解决新录用公务员流失及其带来的一系列问题提供参考和帮助。 一、相关理论基础 （一）相关概念界定 1、基层机关 国家行政机关是指统治者为达到统治目的，运用强制和非强制手段，通过国家权力，对国家国防、政治、经济、科技、文化、教育、卫生等事务进行组织和管理的机关。国家行政机关的体制构成、经费来源、职权范围由宪法和法律规定，是国家机构不可或缺的组成部分。基层机关是基层国家行政机关的简称， 是国家行政机关中层级最低的一级。我国现行行政机关共分五个层级，自上而下分别是中央—省一市一县(市、区)一乡(镇)，其中只有乡(镇)级别为基层机关，包括乡(镇)政府、街道办事处、垂直管理机构下设单位、各派驻所(站)等，本文中提到的基层机关为街道办事处。新录用公务员指经公务员主管部门统一组织，公开招考录用到乡镇基层担任主任科员及以下非领导职务的工作人员。 2、新录用公务员 根据《中华人民共和国公务员法》，在我国，公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。新录用公务员是指国家机关根据用人需求、职位空缺和机关编制等情况，严格依据相关法律法规，由公务员管理部门面向全社会公开招考并择优录用到用人机关的工作人员。本文研究中的新录用公务员指经公务员主管部门统一组织，公开招考录用到乡镇基层担任主任科员以下非领导职务的工作人员。 3、公务员流失 公务员流失是行政机关之间变换公务员的工作岗位或者公务员离开公务员系统的行为。本文讨论的公务员流失是指基层公务员流失，是基层行政机关的公务员通过不同形式，变换或者离开现有岗位的人事管理活动。 （二）相关理论基础 1、需求层次理论 马斯洛需求层次理论是美国心理学家马斯洛最早在1943年发表的《人类动机的理论》（ A Theory of Human Motivation Psychological Review）一书中提出，该理论是人本主义科学的理论之一。理论的核心思想是将人类需求像阶梯一样分为五种，从低到高依次为：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求。需求层次理论站在人类需求的角度，探究人的激励行为，研究分析人的行为背后的驱动因素，总结了人类行为和心理活动的共同规律，抓住了问题的关键。按照需求层次理论，不同时间段、不同团队组织、不同层级的员工的个人需要不尽相同，充满差异性，而且这种差异性会随着员工年龄、地位、层级、团队的变化而随时产生变化。因此，管理者要走进员工，经常性、广泛性地了解不同员工的需求，再针对个体差异进行分类激励。我国处于社会转型时期，基层新录用公务员的个人追求也不尽相同，要激发他们的积极性，就应该准确及时掌握了解他们的需要，并且有针对性地调整激励的侧重点。 2、双因素理论 双因素理论，又称“激励保健理论（hygiene-motivational factors）”，是激励理论的代表之一，是由美国心理学家赫茨伯格于1959年提出。该理论认为保健因素和激励因素是引起人们工作动机的两个主要因素。保健因素只能消除人们的不满，但不会带来满意感，满意感只有激励因素才能够给人们带来。其中：激励因素与工作本身的内容紧密相关，包含工作本身、责任、认可和成就，这些都是有助于产生工作积极感情的因素，能对员工产生更大的激励；保健因素责包括公司管理、工作条件、薪酬、技术监督、公司政策和人际关系等。当保健因素难以满足员工需求时，他们就会产生对工作的不满；即使这些因素达到了员工的心理预期，它只能消除员工不满意的情绪，但并不会给工作带来正面积极的影响，这就造成了在满意与不满意间的一种中间状态。简单来说，保健因素对工作本身的影响是外在的，激励因素对工作本身的影响是内在的。 对公务员而言，职业的稳定性、合理的工资福利待遇、舒适的工作环境等都属于保健因素；而畅通的晋升渠道、较高的工作成就感、良好的职业展望等则属于激励因素。目前基层新录用公务员在保健因素中得不到保障，激励因素更是严重不足。因此，只有通过不断完善保健因素并新增激励因素，才能保证基层乡镇公务员队伍的稳定性。 3、期望理论 期望理论又称作“效价-手段-期望理论”， 是由北美著名心理学家和行为科学家维克托·弗鲁姆（Victor H．Vroom）于1964年在《工作与激励》中提出来的激励理论，是管理心理学与行为科学中的一种理论。这个理论可以简单地用公式表示为：激动力量=期望值×效价。其中激动力量指发挥个人主观能动性，调动个人积极性，激发人内在潜力的强度；期望值是个人对达到目标的信心大小，是预判能否完成某一任务的把握度；效价是目标的达成对满足个人需要的价值。按照这个公式，人的主观能动性发挥的大小取决于效价与期望值的乘积，换言之，一个人预估能够实现目标的概率越高，对达到目标的信心越强，激发起的内在动力就会越强烈，主观能动性也就越大，科学运用期望理论在管理工作中对于调动下属的积极性很有帮助。 依据期望理论，只有设置合理的目标，才能够充分调动员工积极性，使他们认同工作目标的价值。同理，乡镇机关只有充分调动新录用公务员的工作积极性，才能保证整个机关工作目标的顺利实现。  二、武汉市基层公务员流失现状 武汉市共有13个行政辖区，其中包含7个中心城区和6个新城区，108个街道办事处，21个镇，15个乡，基层公务员人数占公务员队伍一半以上，其中远城区的基层公务员流失情况较为普遍，更具研究代表性。本文通过理论结合实际的研究方法，选取武汉市蔡甸区奓山街为样本，综合研究该街道近五年新录用公务员的流失情况，全面剖析了武汉基层公务员的管理现状及存在的主要问题，对公务员考录、薪酬、培训、交流等制度缺陷开展探究，为解决基层公务员流失问题提供理论支撑。 （一）武汉市蔡甸区奓山街行政管理现状 武汉市蔡甸区奓山街东邻武汉经济技术开发区，南连军山，西靠永安，北接大集，西接宜黄高速公路，318国道横贯东西，沪蓉、京珠高速立体相交，穿境而过，形成“金十字架”。全街版图面积108平方公里，由四个片区组成，下辖37个行政村和4个居民委员会，全街拥有293个村（居）民小组，总人口7.2万余人，其中农业人口4万余人，农业户数1.1万余户，农村劳动力资源2.5万人。2016年，武汉市蔡甸区奓山街招商引资完成28亿元，固定资产投资总额完成41.59亿元，规模以上工业总产值完成89.27亿元，工业投资完成39.3亿元，限上社零售额完成1479万元，实际利用外资总额600万美元，外贸出口总额完成110万美元，财政税收完成4亿元，其中国税收入1.5亿元，地税收入2.5亿元。 1、人事管理 武汉市蔡甸区奓山街领导按正、副处干部管理，管理权限由区级政府进行管理，随着人事变动需要即时变动。奓山街目前机关行政编制为45名，实际在岗公务员33人（有7人在乡镇合并时由于职数不足原因，处于半退休状态，另有5个空编）。其中，单位领导职数11名，分别是：工委书记1名，副书记2名(其中1名兼街道办事处主任)，政协联络主任1名，人大副主任1名，纪委书记1名，街道办事处主任1名，街道办事处副主任3名，宣传委员1名，组织委员1名，妇女委员1名。工作中以街党委书记(正处级)为中心，副书记(正处或副处级)和街办事处副主任(副处级)参与讨论制定工作，各内设科室负责人(正科或副科级)负责根据工作方案具体开展各项工作，由上至下逐级管理。武汉市蔡甸区奓山街领导班子由区级机关指派，科级及以下公务员的招录按照国家公务员相关制度实行，科级及以下公务员的职务和职级晋升由街道领导班子召开相关会议并报批区委组织部进行审议通过。 武汉市蔡甸区奓山街机关目前岗公务员为33名，其中领导班子11名，普通公务员22人，按年龄可划分两类，一类年龄在50-60岁之间，共有7人，均为武汉市蔡甸区奓山街当地人，学历均为高中及以下，都有着三十年左右的基层工作经验；另一类年龄在30岁以下，共15人，其中14人不是蔡甸区本地人，全部拥有本科及以上的知识学历，由高校直接进入行政系统，主要通过国家公务员招考录取，工作经验相对较为欠缺。 2、机构运行 在机构设置上，武汉市蔡甸区奓山街由两个乡镇合并而成，内设6个科级机构：党政综合办公室、社会事务办公室（辖计生办、民政办）、经济发展办公室（招商引进办）、农业发展办公室、综合治理办公室（信访维稳办）、建设管理办公室。在工作压力上，武汉市蔡甸区奓山街属于该区较大街道，管辖人口近7万人，流动人口多，同时临近高速和国道，辖区企业较多，属于该区工业开发重点区域，承担的经济发展任务较重。因而，武汉市蔡甸区奓山街除社会保障、生育、社会稳定、文化卫生等基础工作外，还承担着相对较重的征地拆迁、工业开发及税收任务，武汉市蔡甸区奓山街内工作人员同比同区其他街道乡镇而言，工作压力较大。 近5年随着该地区经济社会快速发展的需要，武汉市蔡甸区奓山街与国内大多数基层单位一样，机关公务员人数不断增加，5年内累计新进15名本科学历以上的年轻公务员(招录时平均年龄23岁)，但同时累计流失了7名年轻公务员(流失时平均年龄27岁)。 （二）武汉市基层公务员流失特点    当前，武汉市基层公务员流失现状不容乐观，分析最近5年武汉市公务员流失情况，呈现出了四大特点：专业人才流失严重、高学历人才流失严重、业务骨干流失严重、年轻公务员流失严重，这也是全国基层公务员流失的共性特点。 1、基层公务员流失年龄特点 武汉市蔡甸区奓山街机关5年内共有7名年轻公务员(不含领导班子)流失，流失的7人均为30岁以下非领导班子成员，在武汉市蔡甸区奓山街的工作时间人均不足2年，大部分是刚刚熟悉街道情况可以独当一面时被上级机关借用或调动。其中年龄最小的25岁，在参加工作半年后被借调，年龄最大29岁，参加工作5年后遴选到市直部门。从年龄结构上分析，年轻公务员成为了公务员流失的重灾区，超过一半的年轻公务员在基层工作不满3年就离开了，对基层干部的年龄结构、梯队建设、政策延续都造成了一定的影响。 公务员流失年轻化是多方面原因造成的，一是年轻人刚从学校毕业，职业可塑性较强，个人期望高，职业选择面广，个人追求功利化、庸俗化，很多人将基层作为进入更高平台的跳板，将基层工作经验作为获得更好机遇的筹码，从主观上没有扎根基层的服务意识；二是年轻人学习能力突出，知识面广，特别在办公电子化等方面比年长的同志更具优势，上进心和纪律意识强，上级机关往往更愿意调用年轻人做事，方便管理，能够大幅提高工作效率；三是年轻人尚未成家，家庭因素对职业规划的影响较小，在个人事业选择上没有太多的家庭顾虑，可以尝试不同的选择；四是新时期年轻人很多没有农村生活经历，特别是考录到异地的年轻公务员，一时难以适应农村的生活和工作模式。 2、基层公务员流失学历特点 武汉市蔡甸区奓山街机关近5年招录的15名公务员均为职前本科以上学历，其中本科学历11人，研究生4人，流失的7人中，本科学历4人，研究生3人，流失群体呈高学历特点。一来学历越高个人职业展望越高，期待的平台越大，越想往上流动争取更好的工作平台，这符合人才流动规律。高学历公务员除了满足物质需求外，更侧重成就需求和未来发展前景，很多高学历人才认为在基层发挥不了学历优势，专业知识无用武之地；二来在干部高知化的大环境下，越来越多的高学历专业人才被选派到专业岗位，这符合中央选人用人的思路，让专业的人做专业的事，这也一定程度导致了基层高学历人才的失血。总体来说，在基层公务员队伍中，学历越高，流失的比例越大，流失的速度越快。 3、基层公务员流失的形式和去向特点 遴选、调动、借调是目前武汉市基层新录用公务员流失主要形式。遴选是指上级机关向下级单位公开招考录用人才；调动是因工作需要通过办理公务员调任、转任手续到其他行政机关工作；借调是指以借用的形式离开原单位为其他单位工作，但人事关系仍保留在原单位，未办理正规调动手续。 基层新录用公务员主要流向县区机关，其次为市级机关。借调为流动到县区机关的主要方式，其次为调动，到市级机关的主要方式为参加市级统一遴选。其他的流失去向有调动或考录至外市机关，也有极个别自己辞职脱离公务员队伍。