【doc】《皖政辑要》所见清末芜湖警政建设

【doc】《皖政辑要》所见清末芜湖警政建设 《皖政辑要》所见清末芜湖警政建设 安徽广播电视大学2010年第2期 《皖政辑要》所见清末芜湖警政建设 穆键 (安徽大学历史系,合肥230039) 摘要:近代警政的创建,作为清末新政的一项重要内容,既适应了中国社会内部变革的要求,又符合了西方 先进政治文明的导向.芜湖作为一个在安徽创办巡警最早的通商口岸城市,其近代警政的创建和发 展,正是适应了城市开埠后巨大而深刻的社会变迁.对此加以研究,有助于我们丰富和深化对清末 警政的认识.作为清末安徽权威的政治百科全书,《皖政辑要》详实地芜湖警政建设的历史进 程,为我们对此的研究提供了绝佳的史料. 关键词:《皖政辑要》;芜湖;警政;清末 中图分类号:K252文献标识码:A文章编号:1008—6021(2010)02—0108—04 近代警政的创建,是清末新政的一项重要内容, 在中国的行政和司法史上具有划时代的意义.其意 义的重大,在于它标志着传统封建治安体系的瓦解和 新式行政,司法的确立,既适应了中国社会内部 变革的要求,又符合了西方先进政治文明的导向,是 中国传统社会向近代转型的必然产物.芜湖作为一 个典型的内陆通商口岸城市,其社会治安体系由保甲 制度向近代警政的过渡,正是适应了城市开埠后巨大 而深刻的社会变迁.本文将以《皖政辑要》的相关史 料为中心,分析清末芜湖警政建设的社会背景,概述 清末芜湖警政建设的历史进程. 一 ,清末芜湖警政建设的社会背景 1902年4月,直隶总督袁世凯在天津创建巡警 局,并于同年七月专折奏定警务.之后不久,清 政府下令"各省一律仿办"E,安徽的警政建设即在这 一 背景下展开.芜湖的警政开办比省城安庆要早,为 全省首创,则决非偶然,这是和通商口岸错综复杂的 社会背景密切相关的. 芜湖"为通商码头,华洋杂处,教堂林立"[1]1, 这是清末安徽当局首创芜湖警政的社会背景之一. 1876年的中英《烟台条约》将芜湖辟为通商口岸: "由中国议准,在湖北宜昌,安徽芜湖,浙江温州,广 东北海四处添开通商口岸,作为领事驻扎处所"E. 芜湖的开埠,意味着其成为西方势力深入安徽腹地 的桥头堡.作为通商口岸城市,芜湖教堂林立,是 西方教会势力在皖活动的重要据点.据《皖政辑 要》的统计,从1879年至1908的近三十年中,芜湖 共建有分属各个教派的教堂二十三座.[1j4这些教 堂分属于法天主总堂,英耶稣总堂,英内地会教堂, 美基督总堂,美福音总堂,美宣道会总堂,美圣公会 堂,美公信会堂,美来复会堂,教派之众在当时的安 徽可谓首屈一指.它们各立门户,分头传教,扩张本 派势力,真可谓是错综复杂.作为通商口岸城市,芜 湖洋行众多,是西方资本在皖扩张的核心区域.1877 年4月芜湖新关设立,在这之后,西方国家纷至沓来, 在芜湖设立了为数可观的洋行公司.这些洋行主要 有:英国怡和,太古,鸿安,罗森,和记,亚细亚等洋行, 日本三井,三菱,铃木,日清等洋行,美国美孚,德士古 等洋行.各洋行经营范围重点不一:亚细亚,美孚洋 行专营煤油进口;和记洋行重点经营鸡鸭毛,鸡蛋进 口;三井,三菱洋行主要经营将繁昌,当涂的铁矿砂运 往日本.?这些洋行一般还兼营运输业务,在长江边 设有专用码头,设置趸船,建有各种堆栈,仓库.西方 洋行垄断了芜湖的进出口贸易,并以芜湖为跳板将扩 张的触角伸到安徽的其他地区.西方国家在芜湖的 政治,经济利益不可谓不大,而"商约,教务,"为 "当事执行及地方官应行保护属于皖省者"之"三大 要",E131901年《辛丑条约》更是将保护西方国家在 收稿日期:2009—11—20 作者简介:穆键(1973一),男,安徽灵璧人,历史文献学O7级博士生.研究方向为中国 近代文献. ?见《安徽省六十县产业调查繁表》,安徽省图书馆藏,第591页. 108 穆键:《皖政辑要》所见清末芜湖警政建设 华利益作为地方官员的职责列为条款之一:"以各省 督抚,文武大吏暨有司各官,于所属境内,均有保平安 之责,为复滋伤害诸国人民之事,或再有违约之行,必 须立时弹压惩办,否则该管人员即行革职,永不叙用 并不得开脱,别给奖叙"J1...因此,创办警政以加 大维护通商口岸治安的力量,保护西方国家在芜利益 实为清末安徽当局的当务之急. 芜湖"又为江,鄂要冲,游勇会匪,络绎往 来"l_8],这是清末安徽当局首创芜湖警政的社会背 景之二.西方国家通过条约制度在沿海,沿江通商 口岸开辟租界,建立教会,分割了清政府对社会的 管辖权,影响了它对社会的调控职能.通商口岸存 在着地方当局统治的薄弱地带,这是清末会党和反 清组织在通商口岸活动频繁的重要原因.作为沿 江通商口岸的芜湖,自然也不例外.1891年"势如 潮涌,声若山崩"的芜湖反洋教斗争便是秘密会社 哥老会暗中策划的一次行动.而1895年之后,反 清组织更是常活动于长江中下游一带,"时局日艰, 会党窃发,踪迹极为秘密,祸患非比寻常"[1]6弱.因 此,创办警政以巩固现有社会秩序,防止社会动荡, 打击反清组织,扼制革命党人的活动,实为清末安 徽当局的必然选择. 芜湖"业已作为通商口岸,亟须设法整顿,以期蒸 蒸日上"_l1]1,这是清末安徽当局首创芜湖警政的社 会背景之三.芜湖"当长江之冲,贾贸四集,阗城溢 港"【_1J8,不仅是沟通安徽南北物资交流的枢纽,也是 江浙湖广开展贸易的重要口岸,由于转口贸易的兴盛 和手工业的发达,开埠之前即为安徽主要的商业城市 之一.芜湖被辟为通商口岸之后,一方面由于对外贸 易发展迅速,商业活动集中,成为西方商品倾销和原 料进口的中转站,"屹然与上九下镇鼎立为长江巨 埠"I1];另一方面,米市贸易又给芜湖带来了前所未 有的城市发展.1882年镇江米市移芜之后,安徽稻 米源源输往芜湖,全国各地粮商云集江城,芜湖米业 市场蒸蒸El上,成为近代中国的四大米市之一.米市 的繁荣也大大促进了商业的发展,商贾云集,盛极一 时.随着旅芜商人日渐增多,各地商人为维护自身利 .同时,工商 益,纷纷相约同乡,捐款购地,修建会馆 业活动的兴盛,也带动了从业人员的大幅增加.芜湖 周边的一些破产农民涌人城内谋生糊口,城区人口急 剧增加,街道拥挤不堪.[3]对于"商务繁盛,实为全省 之冠"的芜湖,安徽当政者认识到"今巡警未设,终无 以资保卫,马路未兴,亦无以资联络"[i]124.因此,创 办警政以建设市政,维护城市文明,实为清末安徽当 局推动口岸城市发展的重要手段. 二,清末芜湖警政建设的历史进程 开埠之前芜湖的治安机构以河口巡检司为主体, 具体治安则由防兵,水师,团练和保甲几个机构共同 承担.随着芜湖开埠及商埠的日益扩展,地方当局深 感要维持治安之不易,于1891年开设保甲局,"由关 道委员设局于河,沿石桥港东偏招募局勇数名";又于 1894年开设保卫营,"城内保甲则由县署任千总兼 之"[.因"经费支绌,规模简陋"_】I1,而"街市逐渐 延长,中西辐辏,政务较繁"_4],加之令出多门,事权 不一,芜湖城市快速发展而带来的社会管理问题仍令 地方当局力不从心.旧的治安体制已落后过时,不能 有效地发挥其维持治安,控制社会的应有职能,时代 的发展需要当政者因时而变,破旧立新,近代警政的 创办,也就必然大势所趋. 1902年,芜湖商务局总办吕承瀚和会办商务局 侯补道许鼎霖以"非设立巡警,不足以弭奸慝而靖 地方"_1j1.为由,在时任皖抚聂辑规的支持下,率先 在安徽创办负责治安的近代警察机构——芜湖巡 警局.芜湖巡警从创办之初直到清朝覆灭,主持警 政之首长都称为总办.从1902年到1911年,芜湖 巡警局的总办分别由许鼎霖,黄家伟,沈金鉴三人 担任.在此期间,芜湖巡警局的职能范围不断扩 展,芜湖巡警局的组织架构不断完善,芜湖的警察 队伍不断地向专业化和正规化方向发展,芜湖警政 最终得以确立. 芜湖警政创办之初,当时的中央政府并无统一 的警政监督管理机关,因此各省自行其是.上任伊 始的芜湖巡警局首任总办许鼎霖依照江苏,湖北, 山西等外省警政新章和英美等国成法,厘定警政章 程大纲,内容分为十项:筹款,立局,设官,薪饷,衣 械,赏罚,规条,法令,工程和习艺所.D]Iz5该章程大 纲"历年照办",成了许鼎霖乃至其继任者进行警政 建设的行动指南.按照厘定的规划,许鼎霖首先 "立局",迈出了芜湖警政建设的第一步.在商务局 总办吕承瀚的大力配合下,许鼎霖对原有保甲局和 保卫营进行裁撤改编,在此基础上成立芜湖巡警 局.总局设在江口,局内设总务,行政,司法,卫生, 工程等职能机构.此外,许鼎霖还设立分局,并划 定各分局的辖区范围.芜湖本埠的中长街中段,守 1O9 安徽广播电视大学2010年第2期 渊观二街,吉祥寺,姚家巷,县城内城隍庙,河南普 渡寺,扬州庙各设分局一所,鲁港也设一处分局,连 同外江,内河,水上警察共设十局.而江边码头一 带的租界区设租界工程巡警局,专门负责镇压,平 息治安事件及监督建筑工程的任务,有长警,夫役 十余名,多雇佣印度人充任巡捕.1908年,安徽按 照中央政府颁布的新官制,设巡警道一员,管理全 省警政事宜.时任芜湖巡警局总办沈金鉴根据安 徽巡警道卞绪昌颁布的新制,仿照省城安庆,"改巡 警局为警务公所"_1j1.警务公所下设总务,行政, 司法,卫生四科,分科办事.而芜湖本埠的七区归 并为四区,每区设一分局和一分驻所,一区和二区 又各设一个派出所.至此,芜湖巡警的组织架构趋 向完善. 清末社会局势动荡,民变蜂起.作为国家暴力机 关的清末警察,维护治安,控制社会是其重要的国家 机器职能.对此芜湖巡警局的历任总办都有足够的 认识.建警之初,芜湖巡警局警员多达三百人,大都 "为保卫营兵暨保甲巡勇改充"_4],他们在通商口岸 "日夜轮流,更替巡查"[】_J1.次年八月,为了进一步 加强对通商口岸的治安管理,芜湖巡警局在经费短缺 的情况下,仍然增加巡警九十名,在内河两岸的要冲 逻站岗.1905年继任总办的黄家 地带设置岗位,巡 伟在前任的基础之上,"整顿巡守勤务未竞设施"_4], 进一步扩展巡警的国家机器职能:募编巡逻队,强化 治安;编查户籍,履行保甲制度功能.而黄家伟之后 的沈金鉴主政时期,芜湖巡警的国家机器职能得到了 更大程度的强化.这一时期芜湖警务公所共有长警 419名,夫役27名.各警区"择要分布守望八十一 处",且"声援亦能相应"[1]】弱.此外,警务公所增设户 籍专员,另编辑捕警队,颁发旅馆,娟寮,酒肆各项章 程,创办习艺所来收容罪犯和无业游民.[4]芜湖巡警 除了维持治安以强化国家机器的作用之外,还将建设 市政,维护城市文明作为自己的社会服务职能.芜湖 巡警局成立不久,许鼎霖募集商捐,"将长街要巷道路 沟渠,自南门大街至洋码头修治疏浚",并在"两城外 及吉祥寺建筑菜亭分上中两市"[4].他还设立清道 队,洒扫街道,并兼管新设通衢路灯.黄家伟在任期 间也很重视市政建设,他在芜湖的大街小巷广布路 灯,并设置官厕,改善城市卫生状况.尤为值得一提 的是,黄家伟创办了芜湖的第一支官方消防队.清末 芜湖火灾频频发生,而民间救灾能力又十分有限.黄 1]O 家伟作为巡警局的主政首长,适时地将消防事宜纳入 芜湖巡警的职能范围之内.他将消防队驻扎在二街 三圣坊下首,购买充足的消防器材,"责成清道队专司 管理",并"规定赏罚章程".[4]沈金鉴则加强了芜湖巡 警的交通维护职能,他颁布章程管理路政交通,并取 缔蓬户车辆.在近十年的时间里,芜湖巡警的职能涵 盖了维护治安,城市交通,公共卫生,救火防灾,整顿 风俗等各项事宜,集当代市政,工商,卫生,警察职责 为一体.清末芜湖市民公共生活的一切方面,无不在 巡警局的管辖范围之内. 芜湖巡警机构庞大,警务繁杂,加之当时兴学,练 军,实业诸多要政同时并举,"需要浩繁",经费短缺始 终是制约芜湖警政建设的重要因素.建警之初,芜湖 巡警局所需经费,以"原设之保甲局保卫营裁改济 用",并"抽收门牌,车船各捐".L1]1随着各项警政事 业的逐步开展,巡警局又因"员警增多,经费支绌,国 家发帑不敷薪饷,需款孔急"__4],于1903年8月"呈请 开办商捐"商捐包括米厘,商埠捐,市房捐,杂项捐等, 商捐的开办,使得巡警局的经费问题虽得到了初步缓 解,但离根本解决为时尚早.1908年,清政府将建立 地方警政列入立宪筹备事宜,限期完成.时任警政首 长沈金鉴在巡警道卞绪昌的支持下,通过官方拨款和 开办商捐双管齐下的办法解决经费问题:以"江苏米 厘,芜湖常关,保甲经费,牙厘局津贴"加之"关道每月 加拨银一百八十两"为官方拨款,作为警务公所的总 办,各委员及各警区的警官的薪水开支;另通过商会, 以"其各项营业捐"为民款,作为警员薪水和服装等杂 用的开支.l_1』1.通过以上举措,芜湖警政建设的费问 题得到了较为彻底的解决,各项事业得以全面展开, 芜湖警政最终得以确立. 清末警察的建立是清政府通过调整政治关系来 维护统治的典型表现.与中国传统治安机构相比,维 护治安,控制社会只不过是近代警政机关的一部分职 能而已.近代警政事项包括公安,户籍,消防,卫生, 救灾,工商业管理,交通维护等众多内容,其中社会服 务功能比重较大,远非传统治安机构所能胜任.芜湖 作为一个在安徽创办巡警最早的通商口岸城市,其近 代警政的创建和发展,正是地方当局的治安职能与行 政职能,军事职能相分离并自成体系的历史进程,也 是清末新政时期芜湖政治机构和组织开始职能分化 和机构专门化的时代缩影,是清末安徽城市政治的新 气象. 穆键:《皖政辑要》所见清末芜湖警政建设 参考文献: Eli冯煦.皖政辑要EM].合肥:黄山书社,2005:120. E2]王铁崖.q~J'blN约章汇编:一[M].北京:三联书店,1957:349. E3]芜湖市政协文史委员会.芜湖文史资料(二)EM].合肥:安徽人民出版社,1983:92 [4]余谊密.(民国)芜湖县志:二十七[()].安徽大学图书馆藏. TheFoundationofPoliceSysteminWuhuCity inLateQingDynastyinWanZhengjiYao MUJian (HistoryDepartment,AnhuiUniversity,Hefei230039,China) Abstract:AsanimportantpartofthenewdealinthelateQingDynasty,thefoundingofpolicesy stem caterstoboththeinteriortransformationofChinesesocietyandtheinfluenceofadvancedpoli ticalcivilization inwesternsociety.Wuhuistheearliesttreatyportwhichoriginatspolicesystem,itsfoundatio nanddevel— opmentofmodernpolicesystemadaptstothehugesocialchanges.ThestudyofitcanhelpUSd eepentheun— derstandingofpolicesysteminQingDynasty.WZhengJiYaoisagovernmentalencyclopediainAnhui Province,whichrecordsthehistoricalcourseofpolicesysteminWuhucity.Sothebookprovidssuperexcel— lenthistoricalmaterialsforUStostudy. Keywords:WZhengjiYao;Wuhu;policesystem;LateQingDynasty [责任编辑陈希红] (上接第100页) [3]游国恩.中国文学史[M].北京:人民文学出版社,1964:175. [43谭正璧.三言二拍资料[M3.上海:上海古籍出版社,1980:254. 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