政策执行模型

政策执行模型 政策执行的理论模型 前节对政策实施理论发展进行了简单阐述，其中提到的许多政策实施模型对政策的实施理论和实际操作都有很强指导意义。今另辟一节择其要者介绍如下。 一、政府政策实施模型 范米特与范霍恩在其著作《政策实施过程：一个概念框架》中，将政策的形态区分为两种类型：一个是根据政策变动的幅度确定的；另一个则是由参与实施者对目标的共识程度而定。他们认为，政策变动幅度的大小与目标的共识程度的高低，既影响政策的形态，也影响政策实施的效果。据此二人的研究得出四条规律： 规律一：政策变动愈小，目标共识愈高，则实施效果愈成功； 规律二：政策变动愈大，目标共识愈低，则实施效果不明显； 规律三：政策变动愈大，目标共识愈高，则实施效果好； 规律四：政策变动愈小，目标共识愈低，则实施效果差。 从两人的以上假定可知，目标共识对政策的影响要强于政策变动。在政府政策实施(implementation of intergovernmental policy)模型中，范米特和范霍恩确定了六个变量关涉到政策与实施之间的联系。首先是政策的标准和目标以及政策的资源。其次是组织间的沟通与有效实施、实施机构的特点、经济、社会与政治条件以及实施者的意向。确定政策标准或目标的目的在于澄清决策过程中的不清晰之处。把政策资源作为一项重要变量是因为有效地实施政策就要充分地调动各方有利因素。组织间的沟通可以影响政策实施者的意向。实施机构面临的经济、社会与政治环境对实施过程亦有着很强的影响。 范米特与范霍恩的贡献在于找出了若干有价值的因素，建立了政策与实施之间的关系，而且也说明了各变量之间的关系。政府政策实施模型给我们带来如下的启发： 第一，政策实施的成功部分取决于实施机构的有效沟通。政策目标与标准作为无生命的信息首先必须通过传播系统传达给实施者的意向。假如在实施中出现了沟通方面的问题，可以从政策的目标和标准、组织沟通与实施活动、执行机构的特点以及执行者的意向此四者的互动关系中找到解决问题的方法。 第二，公共政策的质量部分取决于实施机构的行政能力，无能的政府的主要外在特征就在于其公共政策及其实施的无能。在本模式中实施机构的行政能力须从政治资源、组织沟通与实施活动、实施机构的特色、政治、经济与社会环境的互动中去考察。 第三，政策实施的成功与否，不仅需要实施人员了解政策的目标和标准并具备一定的行政能力，而且也需要他们最大程度地认同政策。实施人员在实施政策过程中往往有四种意向：第一种是对政策进行选择性认知；第二种是不愿意执行他们不同意的政策；第三种是实施人员由于各方面的局限，对有些政策根本不了解或所知甚少；第四种是不管对政策理解程度如何，缺乏实施的热情，工作消极。此四种意向都会导致不同程度的对公共政策的拒绝实施，拒绝的理由不外乎认为政策违背了他们个人的价值观念、自我利益、组织认同感或习惯的人际关系。发生这种问题仍需由政策资源、实施机构的特点、组织沟通与实施活动以及实施机构的经济、社会与政治环境的互动中寻找解决问题的办法。 二、政策实施的相互调适模型 政策实施相互调适模型又称为“互动理论模型”，是由美国学者麦克拉夫林 (M.Mclaughlin) 在1976年所著《互相调适的政策执行：教室结构之变革》（Implementation As Mutual Adaptation: Change in Classroom Organization）中提出的。麦克拉夫林是从教育政策实施机构相互调适的观点观察教育政策实施过程。他在对美国当时的教室结构改革问题进行个案研究的基础上，提出教育政策实施是教育政策实施机构与受影响者之间对教育政策目标和手段做相互调适的实施（implementation as mutal adaption）动态平衡过程，有效的政策实施取决于两者的互相适应的程度。 麦克拉夫林的相互调适模型包括以下四个方面的条件： 第一，政策实施者与受影响者之间的需求和观点并不一致，基于双方在政策上的共同利益，从而彼此放弃或修正自己的立场而主动进行协调、妥协，以达成双方都可以认同的政策实施方式。 第二，政策实施者与受影响者之间的相互调适过程是一种双向的平等的交流互动过程，而不是传统的自上而下的单向的命令控制过程。 第三，政策实施者的目标和手段因环境因素、受影响者的需求而发生相应的变化。 第四，受影响者的价值取向影响着政策实施者的利益和价值取向。 在此的基础上，麦克拉夫林认为：成功的政策实施依赖于成功的相互调适过程，教育改革的成功依赖于在背景、目标与方法以及实施人员之间的相互调适与适应。 政策实施相互调适模型启发我们政策实施过程是执行组织和受影响者之间就目标或手段作出相互调适的互动过程，政策实施的有效与否在根本上取决于二者相互调适的程度。 三、政策实施的循环模型 循环模型是美国政策学家雷恩（M.Rein）和拉宾洛维茨（F.F.Rabinovitz）提出的。他们在1978年合著的《实施的理论观》（Implementation: A Theoretical Perspective）一书中提出了实施循环模型。传统政策实施研究依据行政组织原理分析政策问题，从而使得行政与政策的界限区分不明，循环模式尝试克服上述弊端而重视政策研究的动态取向，并在政策的动态过程中寻找一些特别足以解释政策运作的要素就成为政策研究的重点。同时该模式深受美国著名政治学者伊斯顿的政治系统论的影响，将系统论中的“反馈”观念投入到政策过程研究中，从而提出了“循环原理”（Principle of Circularity）。传统政策实施研究中，行政与政策的界限区分不明显，循环模式则重视政策研究的动态取向，并试图在政策的动态过程中探求一些足以解释政策运作的要素。 该模型将政策实施过程分为三个阶段：拟定纲领发展（Guideline Development）阶段、分配资源（Resource Distribution）阶段、监督执行 （Oversight）阶段。而且这三个阶段是相互循环的过程，并遵循三个原则：合法原则(Legal Imperative)、官僚理性原则(Rational- bureaucratic Imperative)、共识原则(Consensual Imperative)。政策实施的合法原则是指政策实施者必须依法行事。合法原则受四个因素的影响，即民意代表权力与地位的高低、技术可行程度、立法辨论的争议范围和理清程度、立法者与实施者支持法律的程度。政策实施的官僚理性原则是指实施者必须认同将要执行的政策，认为它无论在伦理上。性质上和行动上都是合理的。官僚理性原则包括两项特性：一是一致性原则（principles of consistency）；二是可执行原则（principles of workability）。政策的共识原则是指有影响力的实施者只有在具有争论性的问题上达成共识，实施才可能顺利。 政策实施的循环模型是一个“上令下行”和“下情上达”的过程，其最典型的特征是将政策实施过程看作是相互循环、流通不断的动态过程，因而极为重视分析政策实施要素的重复影响力或循环性，同时强调监控在政策实施中的重要地位。因而，我们可以用图7-3表示政策实施的循环模型。 政策实施的循环理论提示我们在政策实施过程中有必要重视分析政策执行要素的重复影响力,必须看到环境因素对政策执行过程的影响也是具有重复性的。 四、政策实施过程模型 政策实施过程模型（model of policy implementation process）的代表人物之一是美国学者史密斯。史密斯认为公共政策是政府有目的的活动，政策的实施可能在社会上会引发紧张甚至导致对抗。因此，史密斯的实施模型不接受传统政策理论认为每一项政策都是理想化的政策，不会遭到太多抗拒的观点，而认为政策实施实际上是在理想化政策的周围处置紧张、压力与限制的一个互动过程。 史密斯认为政策实施过程由四个部分组成： 第一，理想化政策。它是政策制定者试图实现的理想的相互作用模式。 第二，目标群体。它由受政策影响而必须采取新的相互作用形式的那些人组成，他们直接受政策影响，并会做出各种反应甚至是抗拒的行为来回应政府的政策。因而，就政府的政策实施而言，必须有效地应对目标群体的各种反应，才会使政策的实施顺畅地进行。 第三，实施机构。它通常是指政府机构中负责政策实施的单位。 第四，环境因素。它包括环境中影响政策实施或受政策实施影响的那些因素。史密斯认为，可以把环 境因素想象成为一种约束通道，政策的实施必须经过这个通道。不同的文化、社会、政治和经济状况可能对不同政策起着支配作用。史密斯列举了发展中国家的例子说明他的观点：在发展中国家，与地方自治有关的政策，可能在乡村一级受到基本的文化生活和社会生活方式这种环境因素的巨大限制。 以往政策的理论工作者和实际操作者都把注意力集中在理想化政策这一要素上，醉心制定政策，确定政策目标和准则。可是，却较少注意目标群体，对于实施机构和环境的因素也没有给予足够的重视。而史密斯先生告诉我们：真正的政策实施过程是在理想化政策之外的，是由目标群体、实施机构、环境因素构成的动态的系统过程标定的。诚如史密斯在其《政策实施过程》一文中所言：“理想化政策、实施机构、目标群体、环境因素四者，为政策实施过程中所牵涉到的重大因素。具体地说，政策的形式、政策的类型、政策的渊源、范围及受支持度、社会对政策的印象，实施机构的结构与人员、主管领导的方式和技巧、执行的能力与信心，目标群体的组织与制度化程度、接受领导的情形以及先前的政策经验，文化，社会经济与政治环境的不同，凡此等等均是政策实施过程中影响其成败所需考虑的认定的因素。”史密斯给我们的重要启发在于要将政策的主要因素通盘考虑，要重视由反馈等因素对政策制定的影响力，这一切都与强调环境因素的重要性息息相关。 五、实施博弈模型 实施博弈模型（model of game implementation）是巴达克在其代表作《实施的博弈：法案合法化后运作》中提出的。将实施过程看成是一种博弈对局。巴达克认为首先应该了解以下概念：（1）实施过程中有关的实施人员与相关人员，也即竞赛者；（2）利害关系如何；（3）策略与技术；（4）竞赛的资源；（5）取胜的条件；（6）公平竞争的规则；（7）竞赛者之间的信息沟通特点；（8）结果的不稳定程度。巴达克的实施博弈，是指在政策实施过程中，有关的因素应视为一个整体，这些要素应看作一种对局。巴达克列出了四种最常见的实施对局，即（1）政策资源的分散；（2）政策目标的偏离；（3）实施机构的窘境；（4）实施资源的浪费。现简介如下： 其一，政策资源的分散。巴达克指出四种竞赛方式导致政策与资源的分散。第一种是个人或团体轻易地得到政府的钱，却拿不出预期的效果。巴达克称之为“便宜钱对局。”第二种称作“预算对局”，是指行政机关中实施政策的官员都格外注意与预算官员的关系，争取到预算的多少与所实施的政策的强度有密切的关系。第三种叫做“安逸生活对局”。指由于公务人员的收入有限，因此自然地追求改善工作环境以求一种安逸的享受。第四种对局叫做“争利对局”，意指从地方争取中央补助金形成的政治对局。 其二，政策目标的偏离。在政策的实施阶段，政策目标会有某种程度的改变。或是因为政策内涵不清，或是因为形成政策的共识基础不稳。而公众中也经常发出要求在政策实施中维护他们利益的呼声。所以，经过社会交涉的政策或回到原点，或遭到扭曲，或根本不能产生某种效果。甚至巴达克认为政策实施是一种利用其它手段的政策延续，所以上述情况都是正常的。 其三，实施机构的窘境。实施机构会因公众的虚与委蛇或全面抵制面临难以摆脱的窘境。另外社会变动较多、缺少合作意识、社会成员能力太低都会妨碍政策的实施。巴达克认为，尽管管理学知识可以用到行政执行方面，但管理系统存在许多不能控制因素很多。所以，他认为“管理的对局”不容易取胜。 其四，实施资源的浪费。巴达克认为由于政策实施人员的无能、固执、为满足私利无所不为以及管理权的重叠、任意推卸责任等原因造成实施资源的浪费。 鉴于政策实施是一个漫长的过程，巴达克认为在实施过程中最容易出现的问题就是延误。此处所说的延误指非故意的延误，这种延误经常发生在配合的过程以及集体决策的过程。计划配合中的延误是因为配合的双方的选择、交往以及做出某种决定而产生的；集体决策中的延误，是指决策的参与者之间互相协调和揣度，因而延误了初稿工作的进行。实际上，无论计划配合中的延误还是集体决策中的延误都没有脱出巴达克的实施对局，可以说延误的两种情况，就是两种对局。不过巴达克认为，只有透过有关人员的审慎谈判，才能解决延误的问题。巴达克给我们的重要启发是：在政策实施过程中，实施的策略和技巧是非常关键的，而且策略和技巧是在不稳定的情况下的。 六、政策实施的组织模型 20世纪70年代，随着政策实施研究的深入，以及深受当时各种组织理论学者的各种组织理论的影响， 政策学者们逐渐认识到，政策实施的效果主要取决于组织结构的问题，因为行政单位本质上是一个组织，组织是政策实施过程研究的基础，因此对组织的研究成为政策实施模型研究的方向，从组织理论的角度探讨政策实施一直是学者们普遍关注的焦点。 组织模型研究的优点： 第一，使处理政策实施过程中的复杂问题分解，得以简单化。 第二，使政策实施问题可以专门单列出来，成为处理的对象。 第三，政策问题在分配到专业单位后可以使实施者的责任明晰。 美国著名的政策学者爱尔莫尔（R.F.Elmore）在1978 年《公共政策》杂志上首次提出了政策实施的组织模型（organizational Model），并在其代表作《社会方案实施的组织模型》（Organizational Models of Social Program Implementation）中提出了自己的理论框架。由于当时的组织理论众说纷纭，无法概括出一个综合统一的组织模型，爱尔莫尔就总结了四种组织模型，命名为：系统管理模型（Systems Management Model）、官僚过程模型（Bureaucratic Process Model）、组织发展模型（Organizational Development）、冲突妥协模型（Conflict and Bargaining Model）。系统管理模式特点在于依赖组织的目标导向和科层制来追求效率最大化；官僚过程模式认为公务人员的实施裁量权和行为方式左右了政策实施；组织发展模式是一种认定政策实施成功的关键在于基层的小型组织的上行模式；冲突妥协模式认为政策实施不过是组织行为者追求各自目标的博弈过程。当前政策实施的组织模式有两种范式：工具范式（Instrumental Paradigm）和社会行动与结构主义范式（Social Action and Structuralist Paradigm）。其中工具范式，站在管理主义的立场，建立在实证主义哲学的基础上，它视组织为追求政策执行目标的途径和手段，为了达到政策实施目标就必须强化达成目标的工具；而社会行动与结构主义者范式则认为政策执行目标的实现无法以既定的管理架构与目标导向的执行工具加以规范，领导阶层必须拿出实际行动，以组织参与者的心态，用将心比心的方式深入了解执行者的意向与态度，以营造妥协性的次序系统，建构出彼此都能认同的执行架构。 政策实施的组织模型提示我们，在实施某项政策时不仅关注系统管理模式、官僚过程模式和组织发展模式，而且特别注意组织在权力和资源配置过程中的互动关系；不仅要关注组织中的政策实施者的认知、态度和立场，而且，还要尽可能把握政策失势者所处的历史环境和社会网络关系 七、宏观与微观实施模型 宏观与微观实施模型是伯曼（P.Berman）在他的《宏观与微观实施的研究》一文中提出的。伯曼认为政策实施在制度背景下划分为联邦政府层次的宏观实施与地方政府层次的微观实施，对地方分权的美国，具有理论和实践上的意义。 首先，宏观实施是美国联邦政府必须实施的全国性政策。宏观实施的制度基础整个政治体系，因而行政机关、各级法院、利益集团乃至地方政府都影响宏观实施的成效。由于参与宏观实施的行为角色各自为政，所以，实际的宏观实施组织的构成是相当松散的。这也造成了许多障碍，妨碍了政策目标的实现。这主要归为下面四个原因：（1）政策实施的参与者的目标不一致，甚至导致冲突发生；（2）参与者的权势不均衡，容易发生利益上的竞争与冲突；（3）因为政策资源始终是稀缺的，政策资源的分配难以令人满意；（4）实施机构太多，价值、观念、立场不同，相互的沟通很难进行。伯曼还指出宏观的政策实施可以分为四个阶段：第一，行政阶段。是指政府将权威性转化为某项特定而具体的政府计划，在此阶段，政府的政策愈模糊，则实施机构的裁量权愈大，对政策的影响力也愈大；第二，采纳阶段。这是指政府计划被地方层次政府所接受，并付诸实施。不过在计划方针与实施方针之间可能产生脱节的现象；第三，微观实施阶段。是指地方政府对中央政府的政府所作的反应和调适，从而确定实施方案，将其他诸实施；第四，技术效力阶段。是指地方政府实际的实施状况对于政策结果产生影响的阶段。 其次，微观实施是指地方政府对中央政府的政策做出反应后，以自己的实施方案进行的政策实施。伯曼认为微观实施意味着组织特性与实施方案之间的相互调适过程。在此过程中呈现出三种基本特点：(1)互动性。在提供公共服务的实施者与享受服务的受益者之间存在着双边互动关系，而非单向一致关系，微观实施可能因为受益者之间存在双边互动关系，而非单向一致关系，微观实施可能因为受益者的信息反馈 而改变其实施规范；(2)冲突性。地方层次所提供的社会服务，往往出现多元的、冲突的与无法加以衡量的政策目标，致使实施之际缺少指导地方政府与环境之间的开放关系。微观实施的成效往往受这种开放关系带来的不确定因素的影响而大打折扣。伯曼指出了微观实施具有阶段性，他认为微观实施可以分为三个阶段：第一，动员化阶段；第二，调适阶段；第三，制度化阶段。动员化阶段是指地方政府动员所有的政治资源进行实施方案的拟定。在此阶段必须要有充分的实施计划，同时，实施计划也要标准化，即成为组织标准作业程序的一部分；调适阶段是指实施前实施方案的调适阶段。在此阶段，实施者可以采取四种不同的调适方法即不执行、协作、技术研修以及相互调适；制度化阶段是指地方政府将实施的政策变成有约束力的准则。地方层次的微观实施必须经过制度化的阶段，才能产生预期的政策效果。虽然伯曼将微观实施划分为三个阶段，而他认为这只是概念上的划分，实际上这三个阶段是不能截然分开的，是相互联系的整体。 就像微观实施的三个阶段在概念上是分离的一样，微观实施与宏观实施这两个层次也是不可分离、相互调适的实施方式。伯曼强调宏观实施与微观实施的模式在处理中央和地方关系上的实用性。 伯曼的模型给我们的最大启示是：重大的全局性政策问题需要宏观的政策来解决，这样的政策在实施时要保持其完整性及实施的一贯性，但是，宏观实施是与微观实施紧密相关的，微观实施包含在宏观实施之中，又具有自己的个性。成功的政策实施既有宏观的实施，又有微观之实施，而两种实施本质上应该是配合和协调的。 八、实施变量模型 公共政策学者一般认为政策过程包含三种相互联系的政策环境，即政策制定的环境，政策实施的环境和政策评估的环境。每一种环境都有其功能，在政策制定的环境中具有许多条件都能影响政策的实施与评估，同样在政策的实施与评估过程中也可产生影响政策制定与评估的条件。萨巴提尔和梅兹曼尼安是两位注重环境因素对政策实施过程影响的学者。他们建立的政策环境模式与其他学者的不同之处在于，两人将政策实施过程视为模式的因变量，将环境因素视为自变量，在实施某项政策时，不断受到政策环境中的因素影响。因此，他们认为，一个理想的政策实施模式必须不断地与环境因素之间建立关联。萨巴提尔与梅兹曼尼安的政策实施模式中的政策实施过程可分为五个阶段：（1）实施机构的政策产出；（2）目标群体的服从；（3）政策产出的实际影响；（4）权威当局和服务团体所意识到的影响；（5）法规的修改和调整。影响政策实施各个阶段的变量可分为问题的可处理性、政策本身的法定规制能力、政策以外的法定变量三大类。下面分述之： 第一，问题的可处理性。是指政策问题本身是否具有能够处理和办理的性质。问题的可处理性包含四项内容：（1）现存有效的理论和技术及其困难程度；（2）目标群体行为的多样性；（3）目标群体人数的百分比；（4）目标群体行为亟需改变的幅度。 第二，政策本身的法定规则能力。是指政策本身的资源、地位、目标或指示等要素能否规制政策实施的能力。这一能力可分为七部分：（1）明确而一致的政策目标；（2）政策本身存有合理的因果关系；（3）充足的财政资源；（4）实施机构内部与实施机构之间的整合；（5）实施机构的决策规则；（6）实施机构人员的募集；（7）机构外人士的正式参与。 第三，政策以外的非法定变量。是指政策本身以外，足以影响政策实施的因素，包括六个方面：（1）社会经济条件与技术；（2）公众的支持；（3）大众传媒对政策问题的注意程度（4）支持团体的态度与资源；（5）权威当局的支持；（6）实施人员的工作热情与领导策略。 政策实施变量模型告诉我们，如果将政策执行放到一个广阔的范围考察，那么，就会涉及到许多变量，考察政策实施就必须考察一系列变量关系。政策实施的不同阶段都受到各种变量关系的影响。 九、府际间政策实施模型 郭谨等人于1990年在其著作《政策实施理论与事务：迈向第三代政策实施模型》中提出了府际间政策实施模型(model of intergovernment policy implemention)。如图7-8所示。这一实施模式包含三个变量： 其一，因变量：即州政府的政策实施； 其二，自变量：包括两项——联邦政府层次的诱因与限制和州与地方政府层次的诱因与限制，两者形成交互依赖关系； 其三，中介变量：包括州政府本身的决策后果与州政府本身的能力。 前述自变量与中介变量构成州与地方政治的实施次级系统。这一系统包括下列要素：州与地方政府机关首长、机关组织、州发言人、州立法委员、地方政府层次的行动者、州政府层次的能力、反馈等，这些要素都是互动性的、互赖性的、多元性的动态过程。 郭谨等人认为，政策实施是发生于不同时间和不同空间的一系列行政与政治决策和行动的过程，政策实施不仅是发生在科层机构和府际关系上，还包括不同层级的政府机构和政治单位。该模式假定中央政府与地方政府之间具有冲突或合作关系；州政府具有自主裁量权，可以解释联邦计划的内容，也能够了解地方政府需要解决的问题；不同时间或不同管辖权下具有不同的实施模式。他们还认为，政策实施在经历两代模式争论之后，应该从“理论建构”转向“理论考验”，基于此，应该特别重视概念的说明与相关变项的运作化，站在长期与比较的基础上运用各种分析技术，使用多元方法，以建立政策实施的动态层面。 府际间政策实施模型给我们的启发在于政策实施是一种极度繁复的过程，是一系列发生於不同时间与空间的行政与政治决策和行为，所有的政策执行都必须考虑政策实施的动态行政，也就是要把握政策执行的动态性。 以上列举的上述九种政策实施模式只是学者们研究成果的冰山一角，学者们试图穷举出所有影响政策实施的因素，用以构建近乎完美的政策实施模式。然而现实世界中由于影响政策实施的因素不计其数，影响政策实施的自变量也很多，因此上述政策实施模式虽然都自己的特色，但也都只是对政策实施过程本质的抽象概括，为我们大致展示了政策实施的现实图景。 、 公共政策执行过程 公共政策执行过程 v      一、政策执行研究的兴起 v      二、政策执行的基本内容 v      三、政策执行力 v      四、提高政策执行力 一、政策执行研究的兴起 v      （一）政策执行研究兴起的背景 v      1、政策科学早期的认识 v      虽然拉斯韦尔等早期政策科学家把政策执行看成了政策过程中的一个环节，但是政策执行并没有引起政策科学学者的足够重视，政策科学被认为是研究政策制定的科学，例如德洛尔的政策科学范式就认为政策科学就是对政策制定的研究，其目标是改善政策制定系统，提高政策制定的质量；政策过程被分成元政策制定、政策制定和后政策制定（包括政策制定和评估等环节）三个阶段。 v      2、政策执行不受重视的原因 v      天真地假设政策执行过程是简单的且人所共知的；强调权威决策者的作用而排除了“低层次”官员对政策执行过程负责；执行过程涉及严重的边界问题，往往难以界定相关的行动者；时间和资源的巨大消耗。 v        v      （二）政策执行研究兴起的契机 v      1、美国奥克兰计划没有取得预期的成功 v      1973年美国学者普雷斯曼和韦达夫斯基对美国联邦政府的创造就业的机会的政策项目——“奥克兰”计划的跟踪研究而写成报告《执行：华盛顿的宏大计划是如何在奥克兰破灭的》。这本书成为70年代“执行运动”兴起的标志。 v      2、政策科学研究视野的拓宽 v      从理论上看，20世纪60年代末政策科学研究取得突飞猛进的发展，要求对政策过程的各个环节进行全面深入的研究。从实践上看，60年代约斡逊总统发起的“伟大社会”改革的许多政策项目并没有取得预期的结果，客观上提出了为什么比较理想的政策方案及项目也不能取得预期的结果这样一个问题，这促使人们从政策执行上寻找原因。 （三）政策执行研究的主要途径 v      1、自上而下的研究途径 v      这种途径假定，政策是由上层规划制定的，然后它们被翻译或具体化为各种指示、以便下层的行政官员或职员执行。领导人形成政策偏好，这种偏好随着行政层次的降低而不断被具体化，为下层行政官员或职员。 v      2、自下而上的途径 v      这种途径以组织中的个人（即参与政策过程中的所有行动者）作为出发点，政策链条中的较低及最低层次被当作政策执行的基础；客观存在强调政策或项目的成功与否取决于参与执行项目的行动者的承诺与技巧。 v      3、“政策/行动连续统”途径 v      这种途径或多或少有作为前两种途径的综合的意味。政策制定者将作出限制其他行动者权力的决策，而行动者将做出规避决策者权力的决策。这一途径是以权力作为焦点的。 v      4、工具选择途径 v      政策决策的实质或形式的过程总是包含着在可利用的政府工具箱选择特定工具。 二、政策执行的基本内容 v      （一）什么是政策执行 v      政策执行是一个动态过程，它是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源、采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形成的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。 v        v      （二）政策执行过程的主要环节 v      1、政策宣传：是统一人们思想认识的有效手段。 v      2、政策分解：是编制政策执行活动的“路线图”。 v      3、物质准备：是财力和物力的准备。 v      4、组织准备：包括建立机构、配备人才、制定管理法规制度等。 v      5、政策实验：发现偏差、反馈信息、修改和完善政策、取得具有普遍意义的经验。 v      6、全面实施：严格遵循政策的执行基本原则，充分发挥政策执行的功能要素。 v      7、协调与监控：贯穿于政策执行的全过程。 v        v      （三）政策执行的基本手段 v      1、行政手段 v      行政手段是指依靠行政组织的权威，采用命令、指示、规定及规章制度等方式，按照行政系统、行政层次和行政区划来实施政策的方法。它具有权威性、强制性、对象有限性、时效性的特点。 v      2、法律手段 v      法律手段是指通过法律、法令、法规、司法、仲裁工作，特别是通过行政立法和司法的方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。 v      3、经济手段 v      经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中的各种关系，以促进政策顺利实施的方法。它有间接性、有偿性、关联性的特点。 v      4、思想诱导的手段 v      思想诱导是一种以人为中心的人本主义管理方法，它运用百强制性的手段，诱使政策执行者和政策对象自觉自愿地支贯彻执行政策，而不从事与政策相违背的活动。 三、政策执行力 v      （一）政策执行力是多维向量 一般来说，政策执行力是指各级政府执行国家（其代表是中央政府）意志（包括战略、规划和政策）行动力的合力。 执行主体、执行客体、执行制度、执行资源和执行环境的有机结合，构成了具有方向性的政策执行力。显然提高政策执行力不仅仅是提高政府执行能力（本领），而是包括提高执行效率和控制执行方向两个方面 v      一是执行主体。从纵向来看，我国政府是由中央政府、地方政府和基层政府组成的复合体。从横向来看，我国政府是由不同的政府部门所组成的不同职能的复合体。 v      二是执行客体。政府执行力的客体是指政策的目标群体和政策所要解决的问题。政策的目标群体，决不是被动地接受政府执行主体施加的作用，而必然会通过种种方式表现出对政策的不同态度。政策问题的性质和结构在客观上制约着政策执行的进程。 v      三是执行制度。制度（这里是指人类设计的正式制度）是一套约束人们行为的规则体系，从政府执行的角度来看，制度就是政府执行主体作用于客体的规则，包括政府执行的体制和机制。 v      四是政府执行资源。资源是政府执行的必要条件。政府执行是一个复杂的运行系统，它必然与外界发生信息和能量的交换，只有不断向政府执行系统注入信息和能量，才能维持它的高效运转。向政府执行系统注入的信息和能量就是政府执行所需要的资源，它主要包括人财物、信息、权威、政治支持等等。 v      五是政府执行环境。环境是影响事物的各种因素及其相互作用的系统，从政府执行的角度来理解，环境就是指政府赖以生存的行政生态系统。我国行政生态系统的构成是十分复杂的，从广义来看，它包括与政府执行相关的正式制度在内的一切因素，从狭义来看，它主要是指包括意识形态、社会习俗和政治潜规则等与政府执行相关的非正式制度因素。 v        v      （二）政策执行力的多重含义 1．政策执行力是政治执行力。它强调的是政府对执政党和国家权力机关所负责任。 2．政策执行力是法律执行力。它强调的是政府对立法机关和司法机关所负责任。 3．政策执行力是行政执行力。它强调的是行政机关内部下级对上级所负责任。 4．政策执行力是政府公务员个体素质的综合表现。它强调的是公务员个人对组织的责任 v        v      （三）新的时期政策执行不力的问题 v        v      1、政策执行中的机会主义 v      2、政策执行中的本位主义 v      3、政策执行中的分散主义 v      4、政策执行中的官僚主义 v      5、政策执行中的腐败现象 v      6、政策执行中的自利倾向 v      7、政策执行中的权大于法现象 四、提高政策执行力 v      （一）实行对政府的政治问责制 v      政府要对执政党和人民代表大会负政治责任。党对政府工作实行全面的政治领导，必然要求政府对党负政治责任。政府作为国家行政机关，对产生它的国家权力机关——人民代表大会负责（包括负政治责任），也是宪法的明确规定。因此，实行对政府的政治问责制，问责的主体就是党和人大。根据我国政治制度的安排，政府应该通过政府内设的党组对产生它的上级党委负政治责任，对同级人大及其常委会负政治责任。健全政治问责制的重点是完善政府对人大及其常委会负责的制度和机制。 v        v      （二）实行对政府的法律问责制 v      对政府进行法律问责制的主体是国家立法机关和国家司法机关。人大作为国家立法机关、法院和检察院作为国家司法机关，具有维护宪法和法律尊严的神圣权力和责任。立法机关维护宪法和法律的重点，就是纠正行政机关违反宪法和法律的抽象行为，司法机关重点是追究行政机关及其官员违反宪法和法律的具体行为。从我国宪政原则和权力制衡原理进行分析，确立行政机关对立法机关和司法机关负法律责任都是必要的，也是符合中国国情的。 v        v      （三）实行政府内部的行政问责制 v      行政问责制是指行政机关内部上级对下级、机构对个人实行问责的制度。它包括两个相互联系又相互区别的方面：一是上级政府对下级政府或者上级部门对下级部门问责。重点应是公共政策执行情况，对执行公共政策不力的行政机构追究责任。二是机构对官员个人问责，重点是官员履行职责的情况，行政机构对官员因渎职等不正确履行职责或者不作为所造成的不良行政后果追究责任。 v        v      （四）实行对政府公务员的道德问责制 v      政治忠诚是对我国公务员的基本要求。政府公务员应该忠诚于党和人民的事业，应该具备社会主义和爱国主义的政治理想。政府公务员应该忠诚于国家的宪法和法律，树立宪法和法律高于一切的信念，自觉地依法行政，在履行公务的活动中忠于职守、廉洁奉公。政府公务员还应该严格遵守职业和社会道德，树立社会主义的价值观。可以考虑在人大建立公务员道德委员会，检查政府机关实施道德规范的情况，对政府公务员（重点是由人大任免的官员）道德水平作出评估，以此作为对政府是否信任和任免政府官员的重要依据。 三代政策执行模式研究的方法论基础解析 彭虹斌 （华南师范大学公共管理学院，广东广州  510006） 摘要：教育政策从属于公共政策。教育政策执行研究经历最初的自上而下研究模式，途经自下而上模式，发展到今天的多元化时期。在方法论上经历了实证主义、后实证主义和解释学、多元化时期。教育政策执行的研究受惠于多元化的方法论，在理论上取得很大的进展。 关键词：政策执行；实证主义；多元化 20世纪上半叶，随着政治科学中实证研究的兴起，人们认为政策转化为社会行动的过程是顺理成章的事，不值得加以关注，有关的研究也因此受到冷落。但是1970年开始，先是从美国，随后扩展到欧洲大陆，兴起了一股政策执行研究的浪潮。教育政策研究与政策研究几乎是同步发展的，萨巴蒂尔（Sabatier）1986年曾指出，当代政策研究有两种途径：由上而下与由下而上的研究途径。经过两代政策研究，20世纪90年代，政策研究进入第三代。由于每一代政策研究方法论有其方法论基础，对三代政策研究的哲学方法论基础进行探讨非常有必要。 一、自上而下的政策执行研究 20世纪70年代以前的政策研究在于分析公共政策的制定过程，试图帮助政策制定科学、合理的政策，以解决纷繁复杂的社会问题。20世纪50-60年代的政策研究着重点在于政策的制定，而对政策的执行等后续问题关注不多。人们想当然地认为，如果制定好了严密合理的政策，就可以自然而然地完成政策执行的有关任务；似乎只要存在科学合理的政策，在执行上不存在问题。但是，20世纪70年代早期美国联邦政府推行的诸多政策（含教育政策）执行效果不太理想，甚至执行失败，引起了人们的关注。由此，最初的教育政策执行研究，研究者的视角顺应政策制定的模式，[①]从政策制定者出发，自上而下地考察政策执行的过程与成效。自上而下的政策执行研究是最早一代的政策执行研究，其基本看法是强调政策制定的优越地位，政策执行者必须秉承上级的意志。[②]同时，第一代政策执行模式也受古典行政模式的影响，古典行政模式具有官僚体系、政治与行政分离、效率原则等特点。在这种模式下，政策执行在政策的全部过程中没有引起足够的重视，由上而下的命令结构就会出现“上令下行”的现象，从而使得下属缺乏独立的、因地制宜的执行精神。显然，自上而下的政策执行效果就不甚理想，与政策目标存在较大的差距。 第一代政策执行研究的基本命题强调：[③]（1）政策制定与执行是分离的、有界限的。（2）由于政策制定者与执行者接受两者之间的任务界限，那么执行过程必然是在政策制定之后的连续过程上。（3）涉及政策执行的决定本质上是非政治行的与技术性的；执行者的责任为中立的、客观的、理性的与科学的形式。 第一代政策执行模式的研究受当时盛行的逻辑实证主义的影响。实证主义认为哲学应当以实证自然科学为依据，以可以观察和实验的事实及知识为内容，摒弃神学和思辨形而上学所研究的那些所谓的绝对的、终极的，然而却无法证明的抽象本质。[④]逻辑实证主义的科学观继承并发展了了实证主义的科学观，强调经验证实原则，也就是说，知识必须依据经验，任何命题只有表述为经验并能够被经验所证实或证伪才具有意义，否则就没有意义。逻辑实证主义的精神实质也非常符合孔德提出的实证精神。在他们看来，自然科学的方法是研究人类行为的唯一正确的方法。逻辑实证主义对第一代政策研究的影响在于： （一）逻辑实证主义在研究方法论上排斥人文社会学科。其特征是非常强调科学的独特性和重要性。他们完全用实证的、逻辑的观点来审视和理解科学，并且用实证的方法论来审视整个人类文化。逻辑实证主义者认为，只有自然科学才具有真理体系，人文科学、社会科学并不是真正意义上的“科学”，在逻辑实证主义看来，无论从理论上还是从方法上来说，任何科学都是应该归于自然科学范围之内。[⑤]因而，他们把自然科学的方法论运用到政策执行研究中，把政策执行看作是自然科学运行的过程。 （二）在关于科学的方法和目标的问题上，强调科学方法是唯一的方法。他们始终认为：从经验观察和证实角度来看，外部客观世界是可以被认识、被量化的。逻辑实证主义将归纳法看作是科学研究惟一可信的方法；排斥了质性的研究方法。该方法是以经验为根据，以逻辑为工具，进行推理，用概率论来修正其所获得结论。他们认为，理论应当接受经验检验和证实，而观察陈述则是科学家要加以考虑的惟一证据，只有确认程度或概率很高的理论，才是可接受的理论。由此，“概率高”成了科学进步和发展的标准。科学的惟一目的就是为了提高理论的概率。一项理论的概率程度越来越高，那就是越来越被经验所确证的理论，越有说服力。 因而，秉承实证论的第一代政策研究者们在认定变项之间的功能关系上，十分重视量化的资料，通过建立方程式来预测政策的后果。其政策执行研究是为身居高位的领导者提供建议，以最大限度地减少执行亏空。[⑥]他们认为，在特定的时间、资源与信息情况下，训练有素的政策分析家一定可以找到问题解决的最佳答案，因为组织、环境、产品、过程和个人都是客观的存在，“专家通过精密的政策规划可以解决许多问题。”[⑦]政策制定者可以通过统计模式而解决效率和效果问题，降低政策实施过程的不确定性。在他们看来，一个理想的政策执行模式必须通过建立执行者行为与政策环境因素之间的关联性来进行考察，运用统计学的相关分析来研究两者之间的关系。如萨巴蒂尔和马兹曼尼恩（Daniel Mazmanian）1979年提出了“环境影响模式”是一个自上而下研究途径的代表。该模式非常重视“环境因素”对政策执行过程的影响，运用了简单的自变量和因变量来进行研究。他们将政策执行过程看作是因变量，把环境因素看做是自变量。当执行者在实践中实施某项政策时，政策环境中的因素便不断对执行人员的行动和思维方式施加影响，政策执行者处于政策过程的最底层，所有的影响因素——自变量，都会使得他们做出执行行为的某些变化，这些变化完全可以通过数据来量化。[⑧]由此，自上而下的研究的学者认为，理论的发展和运用，有助于分析者明确地说明框架中的那些要素与某一类问题特别相关，并做出与这些要素相关的一般的研究假设，于是理论集中于在某一框架下做出分析者去诊断现象，解释其过程、预测其结果所必需的具体假设。[⑨] 总之，自下而上的教育政策执行研究以逻辑实证主义为方法论基础，强调自然科学研究方法在教育政策执行的具体应用，构建了相应的理论模型，试图对教育政策执行的结果进行解释和预测。 二、自下而上的政策执行研究 第二代政策执行研究（自下而上）是对第一代政策执行研究进行批评和发展的基础上产生的，自上而下的研究途径容易忽视越来越多元化社会中的广泛参与者的声音，其中的几种教育政策执行模式的理论不能反映实际的执行情况。[⑩]自下而上的政策执行研究强调政策制定与执行功能的互动性，政策执行与政策制定者共同协商政策目标的达成，两者形成平行互动的合作关系，称为“草根途径”[11] 自下而上的政策执行模式强调中央的政策制定者在于提供一个充分的自主空间，构造一个更能适应执行环境的过程，使基层执行者有自由发挥的余地，而不是让下级完全听从上级的指令。同时，应该给予基层或地方执行机关自主的裁量权，使之能适应复杂的政策环境， 根据有关学者的归纳，其基本命题为： （1）政策执行能否有效完全要看最基层的执行机构中到底有哪些多元组织涉入其中。（2）政策执行是上级与下级达成共识的过程，因为下级会自行选择他自己认为合适可行的方式来达到政策目标；[12]（3）有效的政策执行取决于执行机关间的过程与产出，而非政策决定构建者的意图与雄心，是多元行动者的复杂互动结果，而非单一机构贯彻政策目标的行动结果；（4）有效的政策执行取决于基层官僚或地方执行机关的裁量权，而不是阶层结构的指挥命令系统；（5）有效的政策执行必然涉及妥协、交易或联盟活动，因而，互惠性远比监督性功能更为重要。[13] 自下而上的政策执行研究秉承的后实证主义和解释学派。后实证主义在今天既被认为是一种哲学流派，也被认为是一种方法论。托马斯·S·库恩在1962年发表的《科学革命的结构》中提出的后实证主义否定了经验实证原则。他从实用主义观点出发，反对“符合论” 的真理观，认为承认客观真理是幼稚可笑的，可定科学发展不断逼近真理的想法是十分荒唐的。“任何愈来愈接近真理的观点都是毫无根据的，必须放弃”[14]。在他看来，我们必须放弃科学研究越来越接近真理的观念。因而，后实证主义者认为，社会科学所讨论的变项关系多数是概率性的，很难得出一致稳定的关系；也很难得出客观的、一致的、确定性的结论。 与实证主义对立的解释学派的观点更为激进。解释学派的伽达默尔认为，运用科学的方法是不可能达到理解的真理，也就是说科学的方法所提供的确实性并不足以保证获得真理，这一点特别适用于精神科学。在精神科学中，认识者的自我存在也一起在其作用，虽然这确实标志了‘方法’的局限，但并不表明科学的局限。[15]以解释学作为哲学方法论，教育政策的质的研究注重被研究者的个人经验和意义建构作解释性理解，从被研究者的角度出发，了解他们的思想、思想、情感和价值观念，了解自己是如何获得对对方意义的解释的，等等。解释学派为了了解政策执行状况，他们强调研究者深入现场进行考察，通过与研究对象的互动，了解政策执行中的真实状况，以及政策执行者的内在感受；挖掘政策环境中种种潜在的阻碍因素，因而，他们反对以客观事实与统计分析诠释因果关系。 自下而上的政策研究以后实证主义和解释学派为哲学方法论基础，在具体的研究方法上以质性的民族志、扎根理论、个案研究、历史研究、临床研究，收集资料的手段有开放性访谈、观察、实物分析，视听技术、计算机运用、研究者个人经验的运用等等，政策研究人员的最重要的任务就是提供咨询，即以叙事的方式，以过去的经验来解释、解读或者说明事件的发展经过，再根据某种价值判断向政策制定者提供必要的政策建议。[16]自下而上的研究途径没有预先设定的假设，很少有可能暗含着有关因果关系，有关主体和机构之间的层级化的、或者任何其他的结构关系，或者应该在主体和机构之间发生什么假设。[17]不过，自下而上的研究途径过于专注于基层人员的事实层面的经验分析，强调对基层人员内在感受和政策作用对象的心理反应，缺少量化的分析。整个研究像是在讲故事，没有足够的精确量化的数据来说服政策执行的效果。其缺陷是明显的。正是因为没有科学的、可量化的数据来解释政策执行中的问题，第三代教育政策研究便诞生。 三、教育政策研究的多元化模式 20世纪90年代至今是执行研究的第三代。第三代研究试图综合和超越第一代和第二代的理论，具有研究方法综合化和理论工具的多样性等特征。正如劳伦斯所指出的，“就政策执行研究而言:自上而下和自下而上的争论告一段落，取而代之的是他们对各自研究能力的认识，综合的理论成就是大量的。”[18] （一）研究理论五彩缤纷。第三代政策研究扩大了研究的范围，20世纪80末期以来，涌现出了众多的、有代表性的执行理论、途径和模型。比如:门泽尔(Donald C·menzel)的组织间模型(1987)，郭锦等人(Malcolm L·Goggin)的府际关系模型(1990)，萨巴蒂尔(Paul A Sabatier)的政策变迁和学习模型(1993)，麦特兰德(Richard E·Matland)的不明确冲突模型(ambiguity-conflict) (1995)，瑞恩(N·Ryan)的综合途径(integrated approach) (1996)，奥斯特罗姆的制度分析途径等等。其中，以郭锦等人的府际关系模型影响最大。此期的政策执行研究现在已经进入了一个综合化、多元化的时期。尤其是府际关系问题将执行从自上而下或自下而上扩展到府际关系的范围和分析层面，[19]拓宽了政策执行研究的范围，开拓了新的视角，改变了人们过去要么从上而下，或者自下而上的研究途径。 20世纪90年代以来，在麦恩(Bernd Marin)、伯加逊(Peter Bogason)、夏普夫(Fritz W·Scharpf)等众多有代表性学者辛勤劳动下，政策网络一方面已经成为超越官僚和市场机制的第三种治理机制，这种治理机制有着强大的生命力；另一方面，政策网络也成为公共政策执行的要素，而且有取代新公共管理、新制度主义的趋势。因而，政策网络引起了广大学者的兴趣，很多研究专注于政策网络的联系和发展问题。 （二）第三代研究将量化研究与质性研究结合起来。郭锦 (MalcolmL·Goggin)和他的合作者提出了第三代研究途径(a third-generation approach)。第三代研究途径有别于第一代和第二代的研究，主张建立动态的执行图景。[20]也就是说，第三代研究途径强调运用混合方法(mixed-method approach)以建立了一个整合模式来研究复杂的多层次的、多变量的执行问题，这种混合的方法就是改变过去单一运用量化或质性方法的弊端，综合运用量化研究和质性研究，甚至将两者整合起来。在当今的教育政策执行研究中广泛地运用了定性与定量的研究方法，即将解释学方法、人类学方法与实证主义进行了结合，将数据分析与解释结合，更加有力对政策进行解释。在采用实证研究的模型中，很多研究者运用了自变量、因变量、调节变量、中介变量来研究政策执行过程的各种因素之间的相关或因果关系，运用了复杂结构的结构方程进行模型探讨，以此来发展理论模型；也有大量的采用质性研究方法的描述性研究，如扎根理论、人种学方法、民族志方法，从纷繁复杂的政策执行现象中探索政策执行效果，理清政策执行的阻滞因素，归纳出政策执行理论；开始注重不同人群的声音。正如美国政策学者施拉格所说，政策理论结构的山地岛——一片混乱，与此相联，或者偶尔相关的是共享方法与概念的山麓小丘，还有实证性的工作，他们都被没有依附于任何理论山峰的描述性研究的汪洋大海所环绕。[21]总的来说，执行研究的方法呈现多元化的趋势，分析工具也变得很丰富，大规模研究比过去要多，问题涉及政府间的关系研究、治理理论、制度分析、政策网络、理性选择等等，采用SPSS软件的统计学的方法大量运用到教育政策执行研究中去。 第三代教育政策执行研究是一个多元化的时期，受欧美国家实证主义传统的影响，定量研究是其主导的研究范式，定性研究作为有益的补充，而两者有机的整合也越来越成为一种趋势，混合方法用来研究复杂的多层次的、多变量的执行问题也越来越多。 参考文献： [①] Joseph Zajda Education and Policy:Changing Paradigms[J].International Review of Education，2002，48(1/2):67-91. 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The Exploration of three Stages of  methodology  of the Educational Policy Implementation Peng Hong-bin Abstract:Educational policy belongs to public policy.The study on the implementation of educational policy has passed from the top-down approach ,the bottom-up approach to the integrating approach, corresponding to the positivism,post-positivism and  hermeneutic,integration of both quantitative and qualitative approach in respect of methodology. Benefited from the integration of both quantitative and qualitative approach,the study on the implementation of educational policy has made great progress. Key words: the implementation of policy; positivism; integrating approach 项目来源：本文系广州市哲学社会科学发展“十二五”规划2011年度课题“广州市流动人口子女高中阶段入学与高考升学政策研究”的阶段性成果。课题编号：11Y20 本文发表于《清华大学教育研究》，2011年第5期 如要转载，请通知我：phb88@126.com