浅析我国城市警务巡逻制度

     浅析我国城市警务巡逻                  张代伟（吉林警察学院，吉林长春130117）摘要：在科技水平和人民生活水平不断提高的今天，我国城市警务巡逻制度也应与时俱进。本文回顾了警务巡逻史，分析了国外现行巡逻制度的优点，了目前我国警务巡逻制度中存在的问题，并对警务巡逻人员不足、基层警力缺乏整合能力以及职权不清、巡逻配套设施不完善等问题进行了分析，并提出了相关改革建议。关键词：警务巡逻；外勤警察；警务D631.4：A：1007-8207(2013)10-0026-04收稿日期：2013-04-18作者简介；张代伟（1973-），男，吉林镇赉人，吉林警察学院治安系讲师，研究方向为社会治安管理。外勤是警察工作的核心，而外勤警察的主要勤务方式是巡逻。各国警务理论研究者对巡逻在警务工作中举足轻重的地位和基础性作用均给予了肯定。我国开展正规警察巡逻勤务较晚，因此要进行警务巡逻体制改革创新，必须清楚、准确、深刻理解“巡逻”的意义，了解警务巡逻发展的历史，发现警务巡逻制度中存在的不足，虚心学习和借鉴外国警务巡逻的经验，以便更好地把握我国警务巡逻的发展方向。一、城市警务巡逻的作用和发展阶段（一）警务巡逻的作用作为一种守护、保卫的工作方法，“巡逻”产生的时间远远早于“警察”这个职业，但从“警察”这个职业诞生起，巡逻便成为警察用来维护社会治安工作的基本方法。随着对警务巡逻系统研究的不断深入，人们开始对警务巡逻的作用有了更深刻的认识：一是预防犯罪。案件发生后能够及时告破固然可喜，但国家、集体或个人所遭受的损失已经成为既定事实，有的可能再也无法挽回。“全时全空”性的警务巡逻，一方面可以使犯罪分子找不到犯罪的外在环境，减少犯罪机会；另一方面，可以在心理上对犯罪分子产生震慑作用，使其放弃作案动机。因此，警务巡逻可以从源头上防止犯罪的发生，促进社会治安的良性循环。二是维护公共安全和社会秩序。维护公共安全和社会秩序是警察的首要责任，也是其工作的重心，而这两项工作都需要警察出现在人民群众中，出现在百姓日常生活之中。三是有利于提高公众安全感和满意度。警务巡逻可以给公众“警察无处不在的感觉”，使其感到警方在积极致力于制止违法犯罪，并可以在紧急情况下为公民提供及时的救援。根据相关调查，公众的安全感和满意度并非源于警察的破案数、破案率，而是源于身边的巡逻警察。警察置身于群众之中，及时消除和化解一些治安隐患、民事纠纷，对于构建和谐警民关系起着至关重要的作用。四是警务巡逻是打击犯罪的重要手段。巡逻警察走上街头，深入群众，在一定程度上改变了原有的静态工作模式，提高了对突发事件的反应速度，能够在第一时间掌握证据、控制现场局面，大大提高了公安机关打击现行违法犯罪的能力和水平。（二）警务巡逻发展的历史从罗伯特·皮尔创立近代警察至今，各国警察均实行警察巡逻的勤务制度，而且各国警察部门都在大力探索、发展、完善警务巡逻制度的实践和理论。纵观世界警察巡逻的历史，根据警务巡逻方式变更过程中所表现出来的特性，笔者将世界警察巡逻制度发展过程大致划分为四个阶段：一是以徒步巡逻为主的初级阶段。警务巡逻方式首创于英国。1763年，英国人享利夏尔丁在英格兰保街设法官，并实施了徒步巡逻制度。这一时期的警察巡逻均以徒步为主，辅以马匹。早期，警察的社会职能划分尚未完善，因此巡逻几乎成了警察机关的中心工作，而警察巡逻工作的目标也十分单一，即“预防犯罪”；工作方法也非常简单，即通过警员以徒步巡逻的方式不断出现在街面上，以达到震摄犯罪分子的目的。二是以机动车为主的阶段。上世纪20-30年代，随着汽车工业的发展，机动车在生活中得到广泛应用，犯罪形式更加多样化，社会治安面临严峻挑战，各国警界均意识到步行巡逻效率低下，应变能力较差。因此各国相继开始了对传统步行巡逻方式的改革。美国的威尔逊等人积极倡议用汽车巡逻代替步行巡逻。于是警察乘机动车巡逻风行一时。到70年代末，美国警察中乘机动巡逻的数量达到了全部巡逻警察总数的90%。机动车巡逻大大的提高了警察的工作效率，是警察巡逻工作的一次飞跃。这一时期，关于巡逻路线及方式、巡逻战略战术原则以及巡逻职责与作用的相关理论研究也得到了进一步发展，并开始应用到警务巡逻的实际工作中。三是巡逻方式的反思阶段。机动车巡逻的广泛应用确实提高了警察巡逻的工作效率，在一定程度解决了警力不足的问题，但其弊端开始逐步显现，比如巡警与公众之间的联系减少了，对社情、案情的了解程度也降低了。乘车巡逻导致巡逻工作质量下降。因此，人们对重新采用步行巡逻方式的呼声越来越高。于是，这一时期许多国家不得不采取步行巡逻与机动车巡逻两种方式相结合的巡逻体制。四是巡逻方式成熟阶段。1980年到1990年间，西方的警察开始逐步将自行车巡逻和警务巡逻与社区警务相结合，这就避免了与群众脱离，也改变了徒步巡逻效率低下的问题。许多国家还规定，警察巡逻要和一般的社区群众工作相结合。比如和社区街道经常性的进行沟通，了解居住区百姓的思想状态和生活状态，主动去解决矛盾。这样就将警察的巡逻和社区工作有机地结合在一起，改变了警察脱离群众的印象，同时也使得警察的警务巡逻工作跳出了单纯的治安巡逻范畴，标志着警务巡逻制度走向成熟。二、我国警务巡逻的现状近年来，我国警务巡逻理论研究及巡逻体制改革均取得了巨大的成绩，但目前我国警务巡逻实际工作中依然存在许多问题，主要表现在以下方面：（一）街面巡逻警力不足西方警界普遍认为，巡逻是警察工作的核心，因此西方各国巡警在全体警察总数中所占的比例相当大，有的地方巡警比率甚至高达整个部门警察总数的80%，即使在巡警最少的地方比率也在40%以上。但在我国的警察系统中，巡逻警察占警察总数不到十分之一，并且还多为其他警种的分摊工作，这就直接导致见警率低、街面覆盖率低。以吉林省长春市为例，目前路上的巡逻警察基本分为巡特警、交警、派出所治安民警、夜巡民警，巡特警本身人员数量少，主要都分布在一些重点地区和部门，街道上很少见，交警、派出所民警、夜巡民警本身又有其他工作，很难专心于街面巡逻工作。由于警力投入不足，造成了防控缺乏力度。（二）基层警力缺乏整合能力且职责不清我国警察种类多达二十几种，根据相关的法律各有其工作范围及职责，不能逾越。明确的警务分工可以有效地防止警察权的滥用，但基层警力职权划分过细会导致执法权限分散，造成基层警力被人为割裂。分工过细，各自为战，遇事相互推诿，不利于形成整体效应；多头指挥，造成政令、警令不畅，效率低下；指导部门多，导致管理成本高；基层不同警种的工作饱和程度不一，忙闲不均；民警职责单一，不利于民警工作潜能的发挥；单警种作战能力差，不利于基层民警素质的全面发展等等。例如，一般的派出所民警在从事治安巡逻时经常发生交通违章情况，交警则因为执法权问题而无法制止和追究。加上路面巡逻警察多为交警和派出所基层民警，本身又有其他工作任务，所以很难保证路上巡逻的密度和效率，直接影响了巡逻工作的成效。（三）警务巡逻基本设施配备不完善警用车辆是民警维持社会治安、处置突发事件的重要装备。近年来，各基层单位警用车数量和品种配备有所增加，但仍然不能满足建立现代化巡逻队伍的要求。在数量上，90%以上警务巡逻车不能达到警车接警3分钟内赶到现场和赶到重点部位的时间必须在2分钟之内的要求；在质量上，我国警务巡逻车组成仍以喷涂了警用标志的民用车为主，缺乏服务警务工作的专业性。在警车的使用上，现在的警务巡逻车多为交警和派出所的日常用车，在巡逻和本身职务工作时，经常会发生警务巡逻车不在路面巡逻而去完成其他任务的情况。此外，巡逻用车的配备上也较为落后，根本无法充分利用现代化通信、传输、集成技术。以吉林省长春市为例，治安巡逻的警车多为派出所的日常警车，大部分还停留在老式捷达水平，本身除去警灯和对讲机，基本没有安装执法记录仪等现代警务设施。（四）缺乏一个多功能的高效指挥系统巡逻指挥系统是巡逻体制中不可缺少的重要一环，其现代化程度决定着警务巡逻效果的优劣。然而到目前为止，我国没有建立起真正意义上的警务巡逻的指挥系统。110报警指挥台也只是局限于对110处警指令的下达，不具备对警务巡逻的整体指挥功能。三、对我国城市警务巡逻制度改革的相关建议随着我国改革的不断深入，开放程度的不断提高，社会变革进程的加快，社会治安形势越来越复杂，由于公安工作的改革尤其是公安体制改革相对滞后，使得我国的巡警工作面临许多新情况、新问题。当前，我国警务巡逻体制建设已经发展到一个关键的时期，笔者结合我国目前警务巡逻中存在的问题，借鉴英国警务改革的成功经验，提出如下建议：（一）加大基层巡逻警力配比一是调整警力配置。我国的巡警在所有警务工作者中所占的比例远远低于西方国家。这缘于我们对警务巡逻在整个警务工作中的地位和基础性作用认识不足。因此，在新一轮警务巡逻制度改革过程中，在警力配置上应该适当向巡警倾斜，逐步确立巡警作为公安机关第一警种的地位，以保证巡警在社会治安防控体系中的中坚地位和骨干作用。二是建立一支专业且拥有综合执法权力的新式巡警队伍。三是充分调动社会力量参与巡逻勤务工作。随着警务改革的逐步深入，公安机关所发挥的职能不能只局限于打击惩办犯罪行为，而应向社会治安组织与服务方向倾斜。公安机关可以通过法制宣传，通报治安情况，动员群众力量，达到维护社会治安稳定的目的。（二）整合基层警力，扩大执法权限巡警是综合执法警种，综合执法权是巡警区别于其他警种最重要的特征。由于巡警比其他警种更贴近人民的生活，所以处理的问题也较为具体，且综合性更强。因为巡警的工作内容包括治安、刑事、户籍、交通等公众生活的各个方面，因此，决定其需要拥有综合执法权。赋予巡警综合执法权，不但可以解决各执法部门职能交叉及人、财、物等浪费问题，还可以充分发挥巡逻民警一警多用、一警多能的勤务效能，提高巡警的工作效率。虽然公安部在《城市人民警察巡逻规定》中对巡警的职权做了明确规定，但随着社会环境的变化，原有的法律已经不能完全适应现代警务巡逻改革的需要，对此国家立法机构应该通过进一步立法，明确巡警的综合执法权，以便更好地协调巡警与其他各职能部门之间的关系，提高工作效率。（三）完善基层警务巡逻装备配备注重巡逻队伍专业化建设的一个重要措施就是加强巡警队伍的硬件建设以及巡逻设备的管理和使用。巡逻基本设施的配备，一方面可以从根本上保证警务巡逻的顺利实施，另一方面是为了保证巡逻警务人员的安全。科学的设备，既有利于设备的保养，又有助于提高设备的利用率，节省警务开支：一是巡逻车及其配置。警用巡逻车是各种警车中最常见的一种，它既是现代警察不可或缺的交通工具，也是巡警的主要工作场所之一，巡逻车性能的好坏直接影响到巡警的工作效率。目前，我国使用的巡逻车辆大多是在民用车的基础上喷涂警用标志并加上警灯警报而成，就我国警务财政支出现状而言，对巡逻车进行大规模改装是不现实，因此，国家可以成立专门机构对警务车辆进行研究改造，删减不需要的配置，增加专业设备，制定巡逻车标准，提高其实用性能。二是基础设施及配置。公安机关应建立统一、高效、协调、规范的派出所民警巡逻执勤管理制度，加大对巡逻工作的投入。为巡逻民警和巡逻车配置规范的装备，用先进的通讯技术，提高巡逻警务装备的水平。（四）建立多功能、统一、高效的指挥系统统一、高效的指挥系统，既可以最大限度地缩短巡警的反应时间，又可以充分发挥巡警灵活机动特点和快速反应的优势。因此，我国应该尽快建立起一套从中央到地方的多功能、统一、高效的警务巡逻指挥系统。除此之外，还可以根据地区的具体情况，对110报警服务台与巡逻指挥系统进行有机整合，通过现代化通讯网络，加强公共报警系统、各巡逻力量及110报警服务台之间的整体互动能力，以便指挥系统能够迅速准确的做出部署，并将信息传达给巡警，使之在最短的时间内，对突发事件做出反应。真正做到接受报警、指挥部署警力、巡逻调度三位一体。因此，应适当增加对科技的投入，科学地处理和利用治安信息。随着我国经济体制改革的逐步深入，随着社会结构的不断变化和科技水平的日益提高，警察要面对许多新的治安形势和犯罪特点，因此，必须不断提高防范能力，而掌握大量的社会信息成为做好治安防范工作的基础。国家则应加大对现代通讯系统及现代化信息网络的投入。通过网络信息中心，对巡警警力的备勤和出警以及街面警力资源进行合理配置。我国的警务巡逻制度起步相对较晚，虽然目前我国仍处于社会改革阶段，社会环境较为复杂，但只要我们根据警务发展规律，从我国治安的具体情况出发，借鉴西方警务巡逻改革的成功经验，就能够建立起一套具有中国特色的警务巡逻机制。（责任编辑：王秀艳） -全文完-