中美灾害救助体制比较_以汶川地震和卡特里娜飓风为例

华东理工大学学报（社会科学版） NO．1 2009 [摘要]本文对中国汶川地震和美国卡特里娜飓风救灾过程中的表现差异进行了对比，进一步分析和比 较了中美两国救灾体制中的法制化程度、政府层级职能、负责机构、军队作用等方面的差异，最后提出了 美国救灾体制对我国的一些启示。 [关键词]中美； 救灾； 比较 [中图分类号]C913.7 [文献标识码] A [文章编号]1008-7672（2009）01-0016-06 中美灾害救助体制比较 ———以汶川地震和卡特里娜飓风为例 熊贵彬 1， 柴定红 2 （1.中国青年政治学院社会工作学院，北京100089； 2. 南开大学社会工作与社会政策系，天津 300071） 2008年 5月 12日的四川汶川大地震和 2005年 8月 29日袭击美国路易斯安那州新奥尔良市及附近几个州的 卡特里娜飓风，都属于两国几十年不遇的特大自然灾害。 灾害发生后，两国政府、社会各界都进行了紧急救援。在紧 急救援过程中，两国在很多方面呈现出截然不同的表现和 特点，这主要根源于中美不同的紧急灾害救助体制，本文 将致力于对此进行分析和探讨。 一、灾后救助表现对比 无论何种政体的政府，对自然灾害进行救助都是其 对社会应承担的义不容辞的公共责任。但由于政治体制、 文化历史传统等方面的差异，中美两国在紧急灾害救助 的反应方式、组织形式、资源调动方式上都存在重大差 别，这在汶川大地震和卡特里娜飓风救助中得到较为集 中的体现。 首先，从国家领导人的介入来看。汶川地震两个小时 后，温家宝总理即飞往四川，并紧急成立了以他为总指挥 的抗震救灾指挥部。地震后的一段时期，他一直坚守在灾 区，甚至进入震中地区，进行现场指挥。“卡特里娜”袭击新 奥尔良时，布什总统正在休假，白宫的救援指挥部在飓风 袭击 36小时后才成立，并决定在第二天开展工作。布什 提前 2天结束休假，8月 31日返回华盛顿，途中乘飞机视 察了路易斯安那州的灾情。9月 2日，布什才首次进入灾 区视察。 其次，从军队的介入及灾后社会秩序来看。汶川地震 发生当日达万人的解放军、武警部队即投入了抗震救灾， 第二天又紧急调动十万军队、民警赶赴地震前线。军队在 整个地震救援中，挽救生命、抢修道路、排除险情，发挥着 中流砥柱的作用。地震后，灾区人们积极救灾，秩序井然， 灾区没有出现秩序混乱状态。卡特里娜飓风后，由于几十 个小时未能得到有效的援助，新奥尔良出现无政府状态， 发生大范围抢劫、纵火、强奸等行为。在遭受袭击的前三 天，只有警察、消防员和志愿者们在实施救援。两天后，第 一批国民警卫队抵达新奥尔良，但他们首先是睡觉和打 [收稿日期]2009-01-10 [作者简介]熊贵彬（1973-），男，四川成都人，中国青年政治学院讲师，中日双博士；柴定红（1975-），女，湖北人， 南开大学社会工作与社会政策系博士生，主要研究方向社会政策与社会工作专业化、社会工作教育。 社会工作与灾后社会重建 － 16 － 牌。后来警察接到命令，放弃搜救，改为维护治安，同时宣 布宵禁，增派了国民警卫队参与救援、维护治安。布什 9月 3日才下令 1.1万名联邦士兵在 72小时内紧急赶赴灾区。 救援警卫队荷枪实弹地进入灾区，在救援中还出现了有人 向救援直升机和车队开枪射击的现象。从这里我们可以理 解汶川地震后西方媒体发出的一个令很多中国人觉得奇 怪的感慨：中国军队救灾竟然不带枪。 再次，从灾害救援中干部任免来看。汶川地震后，中 国及时或破格提拔使用了一批表现突出的干部和普通党 员，同时也处置了“不作为”干部，甚至就地免职。都江堰 市民政局副局长、蒲江镇原团结村党支部书记等被就地 免职。北川县也因组织抗灾不力撤职了几名基层党员干 部。广元市几名局长、副局长、机关党委书记，因违纪被组 织处理。茂县公安局局长、车管所所长也被撤消或暂停职 务。还有一些干部因擅用地震捐款被免职。在美国，由于 受到救灾不力的广泛批评，联邦应急管理署署长提出辞 职，新奥尔良市警察局局长因为飓风期间数百名警察擅 离职守、灾害期间秩序混乱而宣布辞职。美国国会同时还 对主要的慈善机构———红十字会，进行了监督调查，一些 议员严厉批评红十字会失职，导致红十字会主席宣布辞 职。 最后，从灾后大众及媒体的反应来看。在汶川地震的 巨大灾难中，中央政府开展了快速、高效救援工作，获得了 广泛的赞誉。大众及媒体的批评主要集中在某些企业、公 司、明星等的捐助行为方面，以及针对灾区学校、医院等的 公共质量的质疑。卡特里娜飓风救援工作引起了美国 公众、媒体、国会的广泛批评，矛头集中在联邦政府、州政 府、市政府及警察、国民警卫队等机构，批评他们缺乏准 备，组织协调能力差，反应缓慢，救灾不力，还包括他们之 间的相互指责。大规模黑人集会指责布什政府在救灾行动 中“玩忽职守”、救灾不力，抗议救灾中的不平等现象。布什 承认了联邦政府在救灾中存在缺陷，白宫和国会分别成立 了调查委员会对飓风中联邦政府各级机构的失误展开调 查。 二、制度差异分析 从以上关于汶川大地震和卡特里娜飓风这两个特大 自然灾害后两国救灾反应的一系列对比，我们可以看出中 国更加快速地作出了反应，高效地组织了紧急救灾工作， 缓解了灾害所带来的破坏。而美国在应对这次特大飓风中 准备不足，组织不力，救灾中矛盾和相互指责不断，救灾工 作未能有效地开展，甚至加剧了灾难的后果。 但我们却不能因此得出结论：我国的救灾制度比美国 更加健全。正相反，通过比较分析，我们可以发现，美国的 救灾制度远比中国健全，法制化程度很高。然而，正是美国 繁复的救灾制度、程序阻碍了对卡特里娜飓风这样的特大 自然灾害进行快速、有效地紧急反应，或者说各种救灾制 度之间运行不协调，需要进一步完善。我们可以通过下面 几个方面对中美两国灾害应急救助制度进行较深入的比 较： （一）灾害救助法制化程度比较 建国后，尤其是改革开放后全国第十次民政会议以 来，我国救灾工作的规范化、制度化建设取得了长足的发 展。这些规范性制度主要集中在以下几个方面：明确救灾 资金的使用范围，对救灾捐助及接收活动的管理，规范救 灾款物基层发放程序，制定抗灾救灾领域的国家标准，等 等。但是，我国目前这些救灾制度散见于各种指示、决定、 意见、、办法、规定以及批复执行的、请示等等党 政机关文件中。我国目前还没有制定一部全国统一的《救 灾法》或《灾害救助法》，目前的相关法规是由 SARS 所推 动于 2007年出台的《突发事件应对法》，但其还不能代替 《救灾法》的作用。从上世纪 90年代“国际减灾十年”活动 就开始提议并酝酿筹划的《救灾法》，至今仍然没有出台， 其主要原因在于难以清楚划分政府横向各个部门之间和 纵向各层级政府之间的职责、权力问题，以及相关的财政 问题、对灾民的保障待遇问题等。由于没有法律法规的明 确界定，当前我国救灾工作的很多责、权、利都不明晰，造 成部门之间相互推诿，各级政府间进行利益博弈。当前我 国救灾工作的开展，主要通过权威政治的推动，而不是主 要通过法律明确救灾职责。一次自然灾害能否得到及时 有效地救助主要取决于两个因素，一是灾害的严重程度 及其社会影响，二是政府的重视程度及其是否强有力。汶 川大地震达到里氏 8.0级，波及全国很多省市，死亡 8 万 多人，其破坏力和社会影响是空前的，引起了党中央、国 务院的高度重视。由于我国多年经济高速增长，国力稳步 上升，强势政府仍然保持着对社会的强有力控制。因此， 汶川地震发生后，我国政府迅速地进行了反应，组织社会 各界投入救灾工作，获得了国际社会的一片赞赏。但我国 这种救灾体制将可能产生两个负面后果：其一，如果一次 灾害的影响不大，或者政府希望控制其影响，进行淡化处 理，那么救灾工作将难以有效开展；其二，如果灾害发生 时，由于经济衰退，政府控制力衰弱，这时灾难将难以得 到及时救助，甚至加剧，并可能进而引发政府合法性危 机。因此，推动救灾工作的法制化建设是我国将来的一项 重要任务。 美国建立了比较完备的救灾法律法规。美国的灾害立 法最早可以追溯到 1803年的国会法，一般认为这是应对 灾害的第一次立法尝试。1950年的《灾害救助法》是第一部 有关联邦灾害援助的综合性法律。随后，国会于 1968年通 过《国家洪灾保险法》、1974年通过《灾害救助和紧急援助 法》（《斯坦福法案》）、1977 年又通过了《地震救灾法》。 “9.11”后制定了一系列计划、政策和指导，包括《国家 社会工作与灾后社会重建 － 17 － 华东理工大学学报（社会科学版） NO．1 2009 响应计划》、《全国突发事件管理体系》、《短期国家基础设 施保护计划》和《短期国家应急准备目标》等。当前，提供联 邦灾害援助最重要的法律是《斯坦福法案》。这些法律法规 较详细地规定了联邦各部门在应对自然灾害中的责、权、 利，明确划分了联邦政府同州以及地方政府之间的职责， 以及联邦财政支持的比例、联邦介入重大自然灾害救助的 程序等问题。然而，比较完备的法规并不代表就能够有效 地应对各种自然灾害。美国的这些救灾法规在应对常规 的、不太严重的自然灾害，以及可以有充分准备时间的大 灾害是富有成效的。但是在应对突发性的特大自然灾害方 面却显示了整个救灾制度存在一些致命缺陷，即紧急应 对、协调能力差、程序繁复、墨守陈规等，卡特里娜飓风充 分地展示了这些不足。本文将在下面部分对这些问题进行 深入分析。 （二）救灾工作政府层级职能比较 我国现行救灾体制的领导体制实行的是：中央统一决 策，部门分工实施，相应的救灾工作管理体制为：政府统一 领导，上下分级管理，部门分工负责。中央负责特大救灾问 题的决策管理，各级政府负责本行政区域灾害管理工作。 《突发事件应对法》第四条规定：“国家建立统一领导、综合 协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体 制。”第七条规定：“县级人民政府对本行政区域内突发事 件的应对工作负责……发生地县级人民政府应当立即采 取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并 立即向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报。…… 不能消除或者不能有效控制……应当及时向上级人民政 府报告。上级人民政府应当及时采取措施，统一领导应急 处置工作。”实际上这些规定并没有将中央政府和地方 各级政府在救灾上的责权划分清楚，因为无论灾害大小 都得上报情况，而且不能控制和消除的灾害标准也是很 模糊的。救灾工作中，中央政府和地方各级政府明显表现 为职责同构。所谓职责同构是指，中央和地方的职责几乎 一致的，上下对口，地方政府各部门的职责几乎是中央政 府各部委的翻版，除外交、国防等少数职责由中央专属。 在救灾工作中这种职责同构使中央和地方相互掣肘，其 不利影响表现在两个向度上：一是中央对地方政府职权 的过多干预和限制，对地方申请的救灾经费进行严格控 制。灾害发生时，救灾工作的监督体制是自上而下的，中 央监督地方，地方监督市县，市县监督乡镇，但社会的监 督作用却没有得到充分地发挥。紧急情况下，为了保证救 灾工作的效率，撤换及提拔部分下级官员成为有效的推 动救灾的手段。由此也导致了另一方面的不利影响，即各 级政府自下而上对上级政府及至中央的依赖，包括财政资 源的依赖和职责上的依赖。地方政府总是尽可能向上级尤 其是中央政府争取救助资源，尽量少动用本地资源，以此 减轻本地区的灾害损失。由于救灾过程中上级对下级政府 的监督控制作用，使下级官员面临灾害时首先得向上级汇 报情况，争取资源，听取上级指示。这降低了地方政府的自 主性，不能根据当地灾害情况、灾民的实际需求及时地开 展救灾活动。 美国实行的是联邦制，以联邦和州、地方政府的分权 为特征。各级政府之间实行职责异构，即联邦、州、地方政 府职责明确划分，各自在职权范围内行事，联邦管不了州 和地方政府。各级政府之间不是管理与被管理关系，而是 指导、合作与制约关系。就救灾工作而言，传统上，美国的 灾害响应工作一直是由各州和地方政府负责的，联邦政府 往往扮演提供支持的角色。对联邦政府灾害响应的制约现 象深深植根于美国的传统。由于对其公民的特殊需求以及 本地地理情势比较了解，在其行政区域能较好地对灾害做 出响应，因此，州和地方政府在灾害响应中总是扮演着主 要角色。联邦政府尊重州和地方政府的这些富有实效的长 处，也尊重各州的权力以及州长在本州指挥和协调的权 力。只有灾害严重到救援行动超出了本州能力以及受影响 地方政府的能力，才由州长向总统提出请求宣布为重大灾 害，联邦政府才能启动援助行动，否则联邦政府不能直接 介入救灾工作。救灾中的职责异构要求地方首先向本州政 府请求支持，而州政府在请求联邦政府援助前必须先使用 本州资源。同时，《斯坦福法案》对宣布为重大灾害的联邦、 州政府负担比例也进行了详细的规定，其中的第 35条“必 需的基本救助”和第 38条“修复、重建和置换被损坏的设 施”中都规定“联邦的份额不低于 75%”。要求州政府必须 承担相应的份额（不高于 25%），并以此作为联邦拨款的前 提，如果州政府难以负担这部分费用，联邦可以贷款或预 付给州政府，但是这些贷款和预付款应当偿还给联邦，并 按照国债利率支付利息（第 26条 联邦责任以外份额的增 加）。 从美国救灾的权力关系来看，即使总统宣布重大灾 害、联邦开始实施紧急救助，联邦官员也对州政府官员不 具有领导和指挥权力，而是通过有关各方派出协调员协调 救灾工作。卡特里娜飓风后，布什要求路易斯安那州长布 兰科向联邦政府请求接管救灾工作，以便统一指挥国民警 卫队和警察，但布兰科拒绝了这一提议（从这里可以看出， 飓风发生后，布什总统没有象温家宝总理一样立即赶赴灾 区，在美国并不会受到广泛批判，因为那不是总统的职责 所在，正如布什所说“我去反而会添乱”。布什及其领导的 联邦受到广泛批评的原因在于紧急协调、组织联邦资源进 行救灾不力）。联邦官员也没有权力撤换州、地方政府官 员，相反卡特里娜飓风救灾工作中，联邦、州、地方政府官 员面对大量的社会批评，相互指责、推卸责任。联邦应急管 理署署长、新奥尔良市警察局长、红十字会主席的辞职下 台，主要是由于民众、媒体及议会的批评以及监督、调查等 原因。 － 18 － 美国的这一套救灾体制使各级政府职责得到明确划 分，体现了权力制衡原则，但在应对卡特里娜飓风这样的 特大紧急灾害时，却暴露了它的致命缺陷：程序繁琐、协 调能力差。联邦救助物资下拨要求州政府相应份额配款 的程序就耽误了不少时间，联邦、州、地方政府救灾人员、 物资的协调指挥更是乱成一团，延缓了救灾工作的顺利 展开。可以说，在突发性重大灾害中，美国职责异构的紧 急灾害救助体制的介入效率是不及中国的职责同构救灾 体制。 （三）救灾负责机构比较 自然灾害，尤其是严重自然灾害需要多个部门协调行 动，共同紧急介入。这是世界各国救灾工作的共性，中美救 灾体制也不例外，但两国在组织协调以及管理方式等方面 存在着重大差别。 中国与救灾工作直接相关的政府职能部门主要有民 政、财政、农业、水利、国土资源、卫生、林业、气象、地震和 海洋等单位。中央政府还指定进行综合协调的职能部门， 建国初由内务部在政务院领导下担任。1978年设立民政 部，其救灾救济司主管农村救灾工作。1979年开始由国家 经贸委履行抗灾救灾综合协调职能。1998年，国务院进行 机构改革，决定由民政部履行综合协调职能。可以看出，民 政部在整个救灾体制中占据着特殊的位置，但是民政部仅 仅是中央的一个部委，难以指挥领导其他部委，救灾中其 职能也主要在于负责灾民的生活救助。因此，在民政部门 综合协调的基础上，实行救灾工作由政府统一领导，形成 了我国救灾体制的一大特色。《突发事件应对法》第八条规 定：“国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发 事件的应对工作。”统一领导是指中央一级由国务院、地方 由省市县人民政府对救灾工作统一指挥、综合协调，地方 服从中央，局部服从全局。汶川大地震中，温家宝总理从灾 难发生后，长期坚守在抗震救灾第一线，让中国人民深深 感动。温总理这么做，一方面这是由于本届中央领导高度 重视民生问题，但更重要的一方面在于，这是我国救灾体 制的需要。地震灾区紧急调入几万大军，各个职能部门、各 级地方政府、各种社会力量纷纷投入救灾工作，在我国职 责同构救灾体制下，需要他这样一个中央权威进行综合协 调指挥，有序组织政府横向纵向部门及各种力量，高效地 紧急地进行救灾。否则救灾现场将会各行其是，一片混乱。 美国负责协调联邦灾害援助工作的主要部门是应急 管理署（FEMA），是由卡特总统 1978年政府改组时建立 的，由负责紧急响应的若干个联邦机构部门合并而成。 “9.11”后，应急管理署划入新成立的国土安全部，主要承担 应急响应和灾后恢复协调工作，以及全国响应协调中心职 责。但是应急管理署并不包揽联邦应急援助工作，其组织 规模较小。当州和地方政府提出援助要求时，应急管理署 需分派救灾任务给卫生和福利部、国防部、交通部以及红 十字会等部门和机构，或得到私人部门的支持保证。应急 管理署在灾害响应和恢复过程中属于有关联邦机构之间 的联系人、协调者，并作为灾害时州和地方政府联系联邦 政府的唯一部门，自身并没有紧急响应所需要的关键设备 和设施，如客车、卡车和救护车等。应急管理署在全国设有 10个地区办公室和两个区域办公室。当州政府请求联邦支 持时，应急管理署将派出人员到相关地区办公室和事件 发生地进行救灾协调。但是在卡特里娜飓风救援过程中， 联邦应急管理署并没有起到应有的作用。首先，在灾害现 场协调过程中，应急管理署任命的联邦协调官并不能对 相关各部门派出的协调员进行有效的组织协调，各部门 协调员更倾向于向本部门领导汇报并听从其指挥，后来 由国土安全部和司法部成立现场执法协调中心情况才有 所好转。其次，应急管理署自身拥有的资源有限，加上国 土安全部重视反恐轻视救灾，导致在救援应急方面的基 金分配不足。还有，应急管理署直接管理的应急小组——— 城市搜救队，缺乏水灾中救援的相关训练，也导致救援效 果大打折扣。从这方面看，中国在民政部综合协调的基础 上进行政府统一领导，避免了美国单一应急管理署进行 协调的一些弊端。 （四）灾害救援中军队的作用比较 中美两国的军队在自然灾害救援工作中都发挥着重 要作用，但军队介入的机制和程序有很大的差别。 我国 1997年通过的《中华人民共和国国防法》中，第 58条明确规定：“现役军人应当发挥人民军队的优良传统， 热爱人民，保护人民，积极参加社会主义物质文明、精神文 明建设，完成抢险救灾等任务”。《突发事件应对法》第十四 条规定：“中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵 组织依照本法……参加突发事件的应急救援和处置工 作。”第二十八条：“中国人民解放军、中国人民武装警察部 队和民兵组织应当有计划地组织开展应急救援的专门训 练。”国务院第 172号令发布的《破坏性地震应急条例》规 定：“中国人民解放军和人民武装警察部队是地震应急工 作的重要力量。”可以看出，救灾是我国军队义不容辞的责 任，是军队的重要职责，也是我国军民一家的传统体现。我 国实行党对军队的绝对领导，面临突发性严重自然灾害 时，中央可以紧急调动就近部队及其他相关部队投入救 灾，服从现场救灾指挥部调遣。军队救灾的期限没有进行 严格规定，只是做了应急抢险救灾的原则规定，不应长期 从事救灾活动，救灾期限根据险情及救援程度而定。因此， 我国军队在汶川大地震等救灾工作中发挥了特别重要的 作用。 美国实行军队国家化，不由某一个政党控制，其职能 也进行了严格地界定，即执行军事任务及保护国土安全。 救灾工作并不属于军队的职责，军队也不进行相关的救灾 训练。《灾害救助和紧急援助法》第 35条第三款“对国防部 社会工作与灾后社会重建 － 19 － 华东理工大学学报（社会科学版） NO．1 2009 资料来源：Frances Fragos Townsend. The Federal Response To Hurricane Katrina：Lessons Learned. The White House, Washington February 23, 2006。 表 1：应急工作小组（ESF）任务与责任部门资源的使用”中规定：“依照本法，当某个州发生了一起重 大事故，该州州长可以请求总统命令国防部长动用国防部 资源执行必要的拯救生命和保护财产的紧急任务。如果总 统认为这个任务对于保护生命财产有必要，那么他就应当 在其可行范围内答应州长的请求。执行这样的紧急任务不 能超过 10天。”该法条包含了下面几层意思：（1）如果州长 不进行请求，联邦军队不得直接介入各州的非军事地区执 行任务；（2）紧急事故中，联邦军队介入仅限于保护生命财 产安全，维护社会秩序；（3）总统在调动军队方面的权限也 是受到限制的，只能在其允许范围行事，重大调动得由国 会决定；（4）联邦军队紧急介入救灾只能在短时期内执行 相关任务。美国这样规定，主要是为了严格限定军队的职 能———军事活动，防止对民权的干涉，也防止领导人滥用 军事力量。美国联邦进行救灾援助的常规力量主要包括各 种应急工作小组。应急工作小组由政府与私人部门等组 成，人员由来自联邦政府及私人部门的专家，负责提供救 灾支持、资源和服务。表 1为担负不同任务的应急工作小 组的组成及其隶属责任部门。 州政府进行灾害援助的主要力量为国民警卫队、警察 及州相关职能部门。国民警卫队是预备军事力量，由各州 政府指挥，其主要任务是维护国家和当地政府的安全利 益，维持社会稳定和参加抢险救灾。 中美救灾管理体制在其他一些方面还存在重要差异， 比如救灾经费管理，美国实行基金制，灾害救援资金一般 是按照 GDP的一定比例逐年增加的，由救灾主管部门统 一管理，轻灾年结余可转下一年度。灾害发生后基金不足 应对时，由议会审议决定是否增加财政拨款，如卡特里娜 飓风后，为了救援和重建工作，布什请求国会拨款 518 亿 美元，得到批准。我国实行财政预算内支出，对于应急很难 打出提前量，灾害发生时，由财政追加拨款，但拨款数额标 准尚不甚明确，由灾害严重程度及中央和地方政府进行利 益博弈确定。汶川地震后，截止 2008年 8月 14日，各级财 政部门共投入抗震救灾资金644.1亿元。 三、美国救灾制度对中国的启示 通过以上对中美两国在汶川大地震和卡特里娜飓风 救援过程中表现出来的特征和救灾体制相关方面的比较 分析，我们可以看出，在重大灾害救援方面，中国政府统一 领导、职责同构的救灾体制比美国以分权为特征、职责异 构的救灾体制具有更强的组织、协调、动员能力。虽然美国 在卡特里娜飓风救援中的表现不尽如人意，但其救灾体制 中仍然有些方面值得我们借鉴。第一，更加清晰地界定从 中央到地方的救灾职责，明确各级政府应承担的救灾份 额，真正落实以属地管理为主的灾害救助管理体制。现在 一旦发生自然灾害，地方政府总是倾向于向上级争取救灾 资源，导致中央负担越来越重。第二，改变救灾工作的监督 体制、问责体制。我国目前的救灾监督体制主要是政府从 上至下的监督，缺乏制度化的社会监督机制。地方政府首 要任务是应付上级的要求，而灾区、灾民的需要反而成为 次一级考虑的问题。美国地方政府主要向当地负责，由当 地居民、议会进行监督，其在解决非重大突发灾害方面是 很有效率的。第三，制度化的批评机制，使救灾体制不断地 更新。卡特里娜飓风引发了美国大规模的批评、抗议活动， 但通过常规化的社会冲突机制，如游行示威、抗议、议会问 责、党派批评等，以及政府的回应、自我检讨，并没有造成 严重的政府危机，更不会对整个政治体制造成冲击。因此， 其救灾体制虽存在缺陷，但在不断批评中逐步完善，具有 持久性。我国尚缺乏这样的制度化的、有效的批评机制，网 － 20 － Comparison of the Disaster Relief System between China and the USA —Based on the Wenchuan Earthquake and the Katrina Hurricane Abstract: This article firstly compares what China did during the Wenchuan earthquake and what USA did for the Katrina Hurricane. And then the article analyzes the differences between two countries about institutionalization of their disaster relief system，the functions of the individual level governments，the responsible institutions and the role of the armed forces. Finally， some inspiration that the USA relief system gives to China is presented. Key words: China and USA；Disaster Relief System；Comparison XIONG Guibin，CHAI Dinghong 社会工作与灾后社会重建 络批评也处于无序状态，这也是中央总是快速介入重大自 然灾害的原因之一，因为担心社会批评无序蔓延，导致政 府合法性危机。因此，促使社会冲突机制常规化，意见表达 机制有序化，也是促进我国救灾体制不断完善的制度基 础。 [参考文献] [1] 万鹏飞. 美国、加拿大和英国突发事件应急管理法选编 [M]. 北京：北京大学出版社，2006. [2] 靳尔刚，王振耀. 国外救灾救助法规汇编[M]. 北京：中国 社会出版社，2004. [3] 孙绍聘. 中国救灾制度研究 [M]. 北京：商务印书馆， 2004. [4] Frances Fragos Townsend. The Federal Response To Hurricane Katrina：Lessons Learned [R]. The White House， Washington February 23，2006. [5] HOWARD KUNREUTHER. Disaster Mitigation and Insurance: Learning from Katrina[J]. ANNALS，AAPSS，604， March 2006. [6] Jameson M. Wetmore. 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