杜崇东-邮政储蓄制度安排与改革的考察

研究领域：金融学 邮政储蓄制度安排与改革的考察 南开大学金融系2001级博士生 杜崇东 内容提要：本文叙述了在金融体制改革的大背景下邮政储蓄制度安排的变迁过程，分析了邮政储蓄制度创新的动因，用制度创新理论论述了1998年邮政储蓄管理体制改革夭折的原因，指出“第一行动集团”对制度变迁成本的控制能力是制度创新能否成功的关键。 Abstract: This article reviews development of postal saving services, and analyses the way and sources of the revolution of postal savings institutions. Based on model of the revolution of institutions, it also studies main reasons of failure of postal savings institution in 1997 and reaches the conclusion that it is very important for the revolution of institutions for “first-move group” to control and digest change of expected return and costs. 关键词：邮政储蓄业务，邮政储蓄制度安排 制度变迁 邮政储蓄制度安排与改革的考察 南开大学金融系2001级博士生 杜崇东 一、引言 邮政金融业务是指邮政部门利用邮政基础设施所经营的金融业务。邮政部门办理金融业务已有很长的历史，1898年清政府邮政部门开办了邮政汇兑业务，1890年派员远赴奥地利学习其开办邮政储金业务的经验。中华民国时期，1912年2月成立了交通部邮政储金委员会，于1919年7月1日在北京、上海等11个相对发达的城市开办以公教人员小额储蓄业务为主的邮政储金业务，其 “人嫌细微，我宁繁琐，不争大利，但求稳妥”的经营宗旨体现出邮政储蓄亲民便捷与稳健经营的特点；1930年成立邮政储金汇业总局，隶属交通部，与邮政总局平行，随即颁布《邮政储金法》，业务范围扩大到财产和人寿保险、经营买卖股票和抵押放款；因与邮政业务有交叉不便管理，1935年邮政储金汇业总局改称为邮政储金汇业局并隶属于邮政总局，到1937年末，邮政储蓄业务网点达648个，储户达30270个，储蓄余额达6079万元（法币），在当时的金融界占有重要地位；从1942年起成为“四行两局一库（中央银行、中国银行、交通银行、中国农民银行、中央信托局、邮政储金汇业局、中央合作金库 ）”。中华人民共和国建国后，1950年邮政储金汇业局撤销，但仍旧委托邮局办理储蓄业务，适应计划经济体制内在要求，1953年储蓄业务停办。 作为提供普遍服务的公共部门，邮电部门具有点多面广线长——网点遍布城乡（1986年53000多个网点）、接近广大城乡居民、完善的电信网络和邮政投递网络触及到城乡各个角落——的特点，且成为沟通城乡地域之间的信息、资金和物资的重要桥梁和纽带。基于历史经验和当时经济改革环境，邮电部门认识到其自身吸收城乡居民小额闲散资金的潜在优势，且邮政部门一直存在政策性亏损，从1982年开始积极奔走以“以储养邮”为口号呼吁恢复开办邮政储蓄业务，1986年初在北京、石家庄等11个城市试点开办邮政储蓄业务；1986年3月10日，经国务院批准，邮电部和中国人民银行签署了开办邮政储蓄业务的协议，同年4月1日邮电部门正式开办邮政储蓄业务并在全国铺开。作为一种特殊的制度安排(与其他邮政业务混业经营，混合核算，业内有识之士认为邮政部门恢复开办邮政储蓄业务是国家给邮电部门的一项大政策)，在我国经济和金融改革的大背景下，在外力和内部因素的双重作用下，这种制度安排展现出其独特的轨迹和特点，本文试对其进行分析。 二、1986年以来邮政储蓄业务的发展和制度安排的演变 自1986年邮政储蓄业务恢复以来，国民生产总值的持续增长和国民收入向居民个人倾斜的分配政策为其快速发展提供了广阔的空间，邮政储蓄特殊的制度安排、鼓励储蓄的利率政策导向、邮政百年老店品牌信誉和其公共服务部门的“公有”背景、储蓄市场竞争环境的相对宽松、居民投资渠道的狭窄与邮政部门采取的各种激励措施相结合使邮政储蓄业务出现了超常规的发展态势。主要体现在： 1、经营规模不断扩大，邮政储蓄经济效益显著，市场占有率稳中有升，详见下表一。6557.83亿元，比上年同期增长25.30%。 表一：1986年—2002年中国邮政储蓄存款业务的发展情况 年 份 年末余额（亿元） 年增长率（%） 新增余额（亿元） 网点数目（处） 储户数(万户) 业务收入(万元) 平均收益率（%） 市场占有率（%） 1986 5.6425 — — 2794 215.00 247 0.438 0.25 1987 37.6351 567 31.9926 9477 5339.22 4717 1.253 1.22 1988 70.3448 86.87 32.7097 13651 11702.6 14397 2.047 1.84 1989 100.8412 43.36 30.4964 15609 7451.46 21014 2.084 1.96 1990 180.3430 78.84 79.5018 17305 6633.53 40244 2.232 2.57 1991 315.1495 74.75 134.8065 18751 6518.23 71603 2.272 3.45 1992 476.7551 51.28 161.6056 20017 6328.25 94031 1.972 4.13 1993 627.8025 31.68 139.1474 22038 6115.00 147044 2.387 4.17 1994 995.4275 58.56 378.3450 26586 7076.00 259198 2.607 4.62 1995 1616.7323 62.52 621.5848 30130 7590.00 435542 2.695 5.45 1996 2146.5541 32.77 530.7218 30712 9007.00 525825 2.449 5.57 1997 2645.6817 23.25 499.1276 31473 11190.0 — — 5.72 1998 3202.046 21.07 557.1943 31563 10848.0 709078 2.215 6.00 1999 3861.73 24.3 659.68 34027 — 1133872 2.971 6.4 2000 4578.9 20 761.9 — — 1235000 2.7 7.l 2001 5912.2 29.l 1333 — — — — 8.0 2002 6557.83 25.30 资料来源：①中华人民共和国邮电部邮政储汇局：1995年邮政金融统计资料 ②国家邮政局邮政储汇局：1998，2001,2002年邮政金融统计资料 ③平均收益率= 业务收入/年末余额×100% 2、邮政储蓄延伸业务种类不断增加 利用邮政储蓄网点多、覆盖面广、营业时间长的优势，不断推出新业务如代理国债业务、代理保险业务、代收付业务（代发工资和养老金、代收水、电、煤气费、电信资费）等。 3、邮政储蓄电子化水平不断提高 1995年，建成邮政金融计算机网络（简称绿卡工程）。2002年底，邮政储蓄联网覆盖全国31个省（自治区、直辖市），98％的县市实现了活期邮政储蓄通存通取，全国联网网点2.1万个，连通自动柜员机（ATM）4580台，邮政储蓄绿卡累计发卡2504万张，“绿卡”网成为全国最大的金融信息网之一。活期存款在全国首家实现了通存通兑，并推出了邮政储蓄卡业务，邮政金融计算机网络极大地提高了邮政金融的竞争力。 邮政储蓄业务的快速发展是以其特殊的制度安排为基础的，它是在国务院的领导和协调下邮电部（及1998年邮电管理体制改革后的国家邮政局）与中国人民银行讨价还价的结果，因而，邮政储蓄制度变迁都是由双方主导的。邮政储蓄制度安排的特殊性主要体现在以下方面： 1、邮政储蓄业务与其他邮政业务实行混合经营、混合核算的管理体制。在业务上邮政部门接受中国人民银行的指导和监管，邮政部门内设邮政储汇局（但其本身不是金融机构，而邮政储蓄网点是金融机构），对全国邮政储蓄业务进行管理，但邮政储蓄业务的经营、核算以各省（直辖市、自治区）为核算单位，统一纳税，接受人民银行各省分行或大区分行的指导和监督，各省（直辖市、自治区）下的县邮政局（县邮电局）为基本核算单元，接受人民银行各县分行或办事处的监督。其制度安排的组织机构图如下： 注：邮电部邮政总局、各省邮电管理局、各县邮电局均指1998年邮电管理体制改革前的邮政与电信合一时的组织机构，下同。 2、邮政储蓄网点所吸收的资金运用方式单一：转存中国人民银行。邮政储蓄资金由邮政储蓄网点经县邮政局流向中国人民银行在各县的分支机构，再上缴中国人民银行总行，由中国人民银行总行统一调度和运用。资金运用的价格由中国人民银行制定并适时进行调整。其资金流动图如下： 储蓄资金上划 转存款利息收入上缴 储蓄资金上划 提取储蓄资金和支付转存款利息 存入储蓄资金 储蓄资金上缴 邮政储蓄资金流程图 自1986年至今，邮政储蓄的资金运用即邮政部门获得业务收入的形式经历了三个阶段： ①1986年—1989年末，实行全额上缴制。邮政储蓄资金全额上缴中国人民银行，中国人民银行拨付邮政储蓄支付给储户的全部利息，并按邮政储蓄余额的月累计日平均额向邮电局支付2.2‰的手续费。 ②1990年初—1997年末，实行比例转存制。邮政储蓄在中国人民银行开立长期和活期存款账户，其中邮政储蓄余额的90%存入长期账户，7%活期账户，3%留作备付金，1996年5月1日后长期与短期账户的比例改为80%：20%，中国人民银行对不同账户支付不同的利率，并对其进行了数次调整，长期存款账户按季计息，活期存款账户按年计息，详见附表一。 ③1997年12月21日至今，实行单一账户转存制。邮政储蓄资金全部转存于在中国人民银行开立的单一账户，不再区分长期存款与活期存款账户，按季计息，此后转存款利率进行了数次调整，详见附表一。 自1990年邮政储蓄资金运用的方式改变后，邮政储蓄所带来的可观的收入和外部环境的变化（下文详述）使邮电部和邮政部门积极推动邮政储蓄管理体制的改革。1997年3月27日国务院总理办公会议上，原则上同意并批准中国人民银行和邮电部关于邮政金融管理体制改革的建议 ，邮政金融（含邮政储蓄业务和邮政汇兑业务）管理体制发生了质的飞跃。这次管理体制的改革的主要内容如下：按现代企业制度和《公司法》的要求成立邮政金融机构，名称为中国邮政储金汇业局，准银行性质的金融机构，实行一级法人制，由邮电部全额投资，注册资本金为10亿元，实行自主经营、自负盈亏、自担风险、自求平衡的内部管理体制。 1998年邮电管理体制改革，邮电部撤消，与电子部合并成立信息产业部；邮政和电信分离，国家邮政局成立，邮政行业实行政企合一的管理体制。体制和机构的变化、干部的任免和工作的调整，多多少少对邮政储蓄管理体制改革造成了冲击。此间，“中国邮政储金汇业局”更名为“中国邮政储蓄银行”，其机构图如下： 人财物管理 业务管理 业务代办 人财物管理 业务管理 业务代办 人财物管理 中国邮政储蓄银行组织机构图 然而，邮政储蓄管理体制改革并未如期顺利进行，国家邮政局在完成与财政部、中国人民银行的协调后 ，内部制度安排却受到了来自县邮政局到省邮政局各方面的阻力，按照《公司法》和《商业银行法》的有关规定，3年内中国邮政储蓄银行未挂牌成立，视为自动撤消。 三、邮政储蓄制度变迁的考察 （一）邮政储蓄业务的恢复 邮政储蓄业务的恢复作为一种特殊的制度安排是由种种因素促成的。 1、引言所提到的历史因素。 2、日本和其他国家邮政储蓄的经验。 3、邮电网络的巨大规模及其独特的优势所蕴含的潜在的经济利益是邮电部门积极倡导邮政恢复储蓄业务的巨大诱因。 4、偶然的因素。根据诺斯等新制度经济学家所提出的制度变迁和制度创新理论，任何制度创新都是相关团体集体行动的结果，邮政储蓄业务的恢复不但要得到中国人民银行和财政部的许可与认同，而且须经国务院的批准。财政部的态度非常积极，因为邮电部门开办邮政储蓄业务能够“以储养邮”，将减轻国家的财政负担；而中国人民银行的态度暧昧，实际上持反对，但主观认为邮政部门办理储蓄业务不会得到社会的认可，早晚会关门，最后也同意，并且提供了较优惠条件（提供办理邮政储蓄业务所需的备付金，按邮政储蓄余额的月累计日平均余额的2.2‰向邮电局支付手续费），从更深层次上说，支付给邮政部门的是国家财政的钱，不影响其自身的利益。 5、试点示范。邮电部虽然是这次制度安排的倡导者和推动者，但内部意见也不统一，有很多邮政职工包括少数领导认为邮政开办邮政储蓄业务是不务正业。在试点期间申报办理邮政储蓄业务网点时，绝大多数省报几十个，甚至一个省只报十个点，一个地区不到一个。只有山东省一马当先，1986年就开办了500个网点，山东省之所以如此，是因为当时山东省邮电管理局某位局长的夫人是中国人民银行山东省分行的一位处长，局长夫人作为专家和顾问，鼓励这位局长大干快上，此后山东省邮政储蓄在邮政系统一直名列前茅。邮政储蓄业务的快速发展与山东省的示范作用功不可莫。 实际上，邮政储蓄业务恢复时的特殊制度安排为邮政储蓄的快速发展奠定了基础。全额上缴制意味着邮政部门在经营邮政储蓄业务的过程中不承担任何风险，却获得很高的回报。邮政储蓄的业务收入的计算如下： 邮政储蓄月业务收入= 邮政储蓄余额的月累计日平均余额×2.2‰ 此公式意味着：只要有储蓄余额，就会有收入。开始时邮政部门对此没有深刻的认识，经过试点和实践，邮政部门认识到此项业务（背后是制度安排）所带来的巨大收益，特殊的制度安排变成了表一的令人心动的数字。 中国人民银行在付出了巨额的手续费后，认识到这种制度安排的缺陷——风险与收益的不对称，因此从1990年开始，中国人民银行作为政府机构主导了邮政储蓄制度变迁（强制性）的过程。 （二）中国人民银行对邮政储蓄制度安排的调整 基于风险与（预期）收益相匹配的原则，中国人民银行决定，从1990年开始邮政储蓄的资金运用由全额上缴改为转存款，中国人民银行按事先确定的利率按季度支付转存款利息，扣除支付给储户的利息，剩余的利息差额便是邮政部门经营储蓄业务的收入。 对于中国人民银行来说，这次调整意义重大。中国人民银行确立了通过调整邮政储蓄转存款利率和长期活期账户比例来间接影响邮政部门的经营行为的机制，为后来数次邮政储蓄的制度变迁铺平了道路，从而逐渐使支付给邮政储蓄的转存款利息总额控制在自身预算的范围内，减轻来自国务院和财政部的预算压力，并遏制邮政储蓄余额的快速增长。第二，工、农、中、建四大专业银行（后称四大国由商业银行）认为邮政储蓄的资金运用没有违约风险，却获得了较高的收益，因而，邮政储蓄参与市场竞争是不公平的，通过改革平息来自市场特别是四大专业银行关于邮政储蓄进行不公平市场竞争的议论。第三，这次调整发出了清晰的信号，邮政储蓄业务虽有其自身的特殊性，但也要遵循金融规律，纳入到整个金融体系中来，邮政储蓄要调整自己找到安身立命的定位、功能和作用。第四，中国人民银行1990年确定的邮政储蓄转存款利率水平较高，在短期内给邮政储蓄以较大利益，使邮政部门易于接受此项改革；同时中国人民银行却为邮政储蓄转存款利率水平和长期活期账户比例的调整留足了空间，在这次调整中，没有明确的问有：确定邮政转存款利率的依据是什么？在哪些因素变化后才调整邮政转存款利率？邮政储蓄转存款利率在利率体系中处于何位置？如何确定邮政储蓄转存款利率调整的频度？长期与活期账户间的比例也存在类似的问题。这也成为邮政部门与中国人民银行间长期争论却悬而未决的问题。1996年5月1日转存款利率和长期与活期账户间比例的调整印证了此点，邮政储蓄业务面临政策性风险和操作风险。 按照中国人民银行的调整，在不考虑复利因素和备付金的条件下，邮政部门经营储蓄业务的利差收入可用公式表示为 ： R = r ·Q –∑ ri·βi ·Q （1） 其中： R —邮政储蓄利差收入 r —邮政储蓄转存款利率 Q—邮政储蓄存款余额 ri —第i种储蓄存款利率， r1< r2 ……< rn，i = 1,2,……n. βi —第i种储蓄存款在邮政储蓄存款余额Q中所占的比重 在邮政储蓄业务和其他邮政业务实行混合经营、混合核算的管理体制下，邮政储蓄业务的经营成本一直没能准确核算，缺乏权威可靠的信息。在邮政部门内部，邮政储蓄业务的经营目标为利差收入的最大化。由（1）式可知影响邮政储蓄利差收入的变量有： ①r和ri，邮政储蓄转存款利率和储蓄存款利率，二者均由中国人民银行确定，邮政部门不能施加影响。 ②Q，邮政储蓄存款余额，在邮政储蓄存款结构不变即βi保持稳定的情况下，对（1）式求导，有： MR = r –∑ ri·βi （2） MR代表增加一元储蓄存款所带来的边际收益。只要MR>0，即r>∑ ri·βi，增加余额就能增加利差收入。而在实际上，r>∑ ri·βi，“有余额就有收入”再次成为邮政储蓄经营的基本指导原则，邮政储蓄余额的快速增长有了制度安排的基础，但此基础与邮政储蓄业务恢复时期不同，它不是直接来源于中国人民银行的制度安排，而是中国人民银行的制度安排与邮政内部制度安排相互作用的结果，即邮政储蓄利差收入最大化的目标抑制了前者对邮政储蓄余额的负面影响，也是“上有政策下有对策”的例子。 ③βi ， 储蓄存款结构。由（2）式可以看出，低利率存款所占的比重越大，相对而言MR越大，增加低利率存款是提高利差收入的有效途径。邮政储蓄之所以积极开办延伸业务如代理业务，由此可找到其制度安排的内在动因。 虽然综合上述因素，邮政部门还可用“有余额就有收入”指导业务经营，但是利率变化所导致的风险（利差收入的变动）已内化于邮政储蓄制度安排之中，利率调整日邮政部门经营储蓄业务的利差收入可用公式表示如下： R = [r' ·Q –∑ ri·βi ·Q + r1·β1·Q ]+[ r' ·△Q –∑ r'i·β'i ·△Q - r'1·β1·Q] （3） 其中： r' —调整后的邮政储蓄转存款利率 Q—利率调整日邮政储蓄存款余额 △Q —利率调整后邮政储蓄存款发生额 r'i — 利率调整后第i种储蓄存款利率， r'1< r'2 ……< r'n，i = 1,2,……n. r1、r'1 —利率调整前后的活期储蓄存款利率 β'i — 第i种储蓄存款在邮政储蓄存款余额Q中所占的比重 β1 、β'1— 利率调整前后的活期储蓄存款户的比重 利率调整前后邮政储蓄的利差收入变化如下[（3）-（1）]： △R =[r' ·△Q –∑ r'i·β'i ·△Q] + [( r' – r)·Q] + [r1·β1·Q - r'1·β1·Q] （5） 其中：[r' ·△Q –∑ r'i·β'i ·△Q] = [r' ·△Q –∑ r'i·βi ·△Q]+[∑ r'i·βi ·△Q–∑ r'i·β'i ·△Q] 由上式可以看出，利率风险主要表现在以下几个方面： ①基点差风险：蕴含于（5）式中的[r' ·△Q –∑ r'i·βi ·△Q]部分，源于邮政储蓄转存款利率与储蓄存款利率发生不同幅度的变化。即△r≠△ri，i = 1,2,……n，其中△r = r'- r，△ri = r'i - ri。当△r = △ri（i = 1,2,……n）时，在储蓄存款结构不变β'i =βi 的情形下，MR保持不变，利率调整后邮政储蓄增加额所带来的利差收入不变，即对新增流量所带来的利差收入没有影响。当 △r ≠ △ri（i = 1,2,……n）时，在储蓄存款结构不变β'i =βi 的情形下，MR将增加或减少，利率调整后邮政储蓄增加额所带来的利差收入相应增加或减少。 ②缺口头寸风险：由（5）式中[( r' – r)·Q] + [r1·β1·Q - r'1·β1·Q]表示，主要衡量利率变化时已有的邮政储蓄存款存量Q所带来的利差收入的变化。由《人民币利率管理规定》可知，储蓄存款中的定期存款属于利率不敏感的负债，活期存款属于利率敏感性负债，邮政储蓄转存款是利率敏感性资产，因而储蓄存款和邮政储蓄转存款的利率敏感性不同。按照规范的经济学定义，利率敏感性缺口 = 利率敏感性资产 ( 利率敏感性负债，由于活期存款约占邮政储蓄余额的20%，使得邮政储蓄的利率敏感性缺口约占邮政储蓄转存款余额的80%，远远大于零。当利率上升时，转存款收益的增长快于储蓄存款利息的提高，邮政部门能获的较高得利差收入；若利率下降，转存款收益的损失快于储蓄存款利息的下降，邮政部门则遭受损失。 ③储蓄存款结构变化风险：利率变化会引起储蓄存款结构的变动即β'i≠βi ，蕴含于（5）式的[∑ r'i·βi ·△Q–∑ r'i·β'i ·△Q]中。由（2）式： △MR =∑r'i·βi –∑ r'i·β'i 即由利率变化引起的储蓄存款结构的变动会使每一元存款所带来的边际收益发生变化，从而也带来风险。 邮政储蓄所面临的利率风险的实证分析参阅[8]。 邮政部门对邮政储蓄制度安排所带来的问题深有，金融体制改革和其他外部因素的变化促使作为主管机构的邮电部（后来国家邮政局）不遗余力倡导邮政储蓄管理体制改革，由此开始了又一轮的制度创新。 （三）邮政储蓄管理体制的创新——中国邮政储金汇业局 邮政部门之所以再次推动邮政储蓄管理体制改革，原因如下： 1、金融环境的变化。1993年12月，国务院颁布《关于金融体制改革的决定》，明确指出要建立与社会主义市场经济相适应的金融监管体系、金融市场体系和金融机构体系；1995年《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《担保法》、《票据法》颁布实施，在《商业银行法》中，仅明确邮政储蓄网点是金融机构，邮政储蓄在未来中国金融体系中处于什么位置，关系到邮政储汇未来的发展。1990年的邮政储蓄制度的调整已提出了这一问题，金融体制改革为邮政储蓄改革提供了良好的契机。 2、邮政储蓄业务未实行独立核算，缺乏其经营成本的准确信息，中国人民银行一直认为邮政储蓄转存款利率远远高于其经营成本，且高于商业银行的存贷款利差。四大国有商业银行以不公平竞争为幌子在各种场合攻击邮政储蓄。 3、邮政储汇局的性质不明确，与其管理金融机构（邮政储蓄网点）的职能不符。到1996年末，邮政储蓄余额达2146亿元，市场占有率达5(57%，仅次于四大国有商业银行局第五位，已达到规模经营阶段，按金融机构管理的内在要求，金融业务的管理、分支机构的设立、财务核算等均应通过内部控制制度以纵向管理为主，以有效控制和防范风险；而邮电部门的业务经营与管理是以各省邮电管理局为主，即以“块块”为主，纵向管理即“条条”为辅，其内部管理体制的不适应性随着业务的发展充分暴露出来，即使是邮政储蓄存折及单证在全国邮政储蓄系统都无法统一，“诸侯割据”的弊端可见一斑，频繁发生且涉案额越来越大的金融犯罪案件暴露出风险控制环节的薄弱。由于邮政储蓄业务是以邮政部门为依托的，邮政部门获得利差收入是以自身承担巨额风险为代价，以这种态势发展下去，中国邮政有被拖垮的危险。 4、邮政储蓄业务品种单一。从国内外的经验和发展态势看，零售金融业务的综合化趋势越来越明显，随着居民投资渠道的增多和储蓄市场竞争日激烈，现行的邮政储蓄制度安排严重地制约了业务范围的拓展，如果现行制度安排持续下去，将削弱邮政储蓄的市场竞争力。 5、单一的资金运用渠道所带来的种种制约，金融市场对资金的旺盛需求和自主运用资金的巨大潜在收益是邮政部门推动体制创新的利益驱动因素。 6、邮政与电信合一的管理体制下，电信业务收入构成邮电行业收入的绝大部分，足以支撑邮电行业的运转，邮政储汇管理体制改革对从省直县邮政局的利益影响较小，来自基层、中层的改革阻力小。 邮政储蓄管理体制改革的倡议之所以得到中国人民银行的支持，有如下原因： 1、转变职能的需要。中央银行具有两大职能：制定和实施货币政策与金融监管，具体经营运作巨额邮政储蓄转存款与其职能相矛盾。虽然邮政储蓄转存款作为基础货币的重要组成部分，成为中央银行调控货币供应量的重要砝码，但随着金融市场的发展，常规的货币政策工具逐步完善，其灵活性和可控性是邮政储蓄转存款所无法比拟的。 2、中国人民银行对邮政储蓄业务的监管处于半失控状态。按照《商业银行法》、《金融机构管理暂行办法》和《储蓄管理条例》的有关规定，中国人民银行对邮政储蓄业务的监管包括市场准入、业务合规性稽核检查等。但中国人民银行的机构改革后，县及县以下邮政储蓄业务的监管几乎处于失控状态，储蓄市场的不正当竞争行为对处于改革中的农村金融体制改革造成很大冲击，对邮政储蓄的高级管理人员任命、财务状况却难以监控，实际上处于半失控状态。 3、巨额利息负担。邮政储蓄余额以每年超过20%的速度增长（详见表一），中国人民银行的利息负担越来越重；为了防止类似商业银行资金大规模的违规运用，中国人民银行对邮政储蓄转存款支付较高的利率，较高的转存款利率水平诱发了邮政储蓄的超常增长，两种因素的交互作用使中国人民银行的预算压力越来越大。 经过邮电部、中国人民银行和财政部努力，国务院原则批准，邮政储汇管理体制改革似乎水到渠成，但一切都处于不确定性之中。 （四）邮政储蓄管理体制改革的夭折 如前所述，1998年邮电管理体制改革，邮政与电信彻底分开经营。国家邮政局成立，并对邮政储汇管理体制改革进行了调整：中国邮政储金汇业局改名为中国邮政储蓄银行，业务范围相应有所变化，其组织机构见上文图示，其后中国邮政储蓄银行挂牌成立如石沉大海。 从邮政部门外部环境看，宏观经济面临通货紧缩，金融机构出现存差现象（即新增存款余额大于新增贷款余额），资金运用会面临很大困难，决策层认为中国邮政储蓄银行挂牌时机尚不成熟。 从邮政部门内部来说，邮电管理体制改革后，邮政储蓄管理体制改革面临一些新的情况： 1、邮政储蓄利差收入在全部邮政业务收入中占30%—40%，中国邮政储蓄银行成立实行独立财务核算，除税收负担加重（营业税从3%增加到8%，所得税也存在类似情况）外，国家邮政局虽可通过投资者（准所有者 ）身份和董事会监督控制中国邮政储蓄银行，获得利润，但却丧失了邮政储蓄存款利差收入的直接控制（控制权的丧失）。中国邮政储蓄银行成立初期所能上缴的利润相对邮政储蓄利差收入，对于捉襟见肘、财务困难、严重亏损的邮政行业来说简直是杯水车薪。新加坡、德国邮政金融机构最终脱离邮政系统给中国邮政敲响了警钟，决策层为他人作嫁衣的顾虑推迟了体制改革。 2、省局和县邮政局的抵触。由中国邮政储蓄银行组织机构图可以看出，各省邮政局对邮政储蓄业务的直接控制权完全丧失，省局领导层有非常强的抵触情绪。由于传统的邮政业务滑坡，邮政储蓄利差收入在县邮政局邮政业务收入中所占比重达50%—70%，有的县邮政局干脆把邮政储蓄业务称为“吃饭业务”，很多刚刚上任的县邮政局领导认为成立中国邮政储蓄银行是“砸饭碗”，抵触情绪可见一斑。 3、中国邮政三年扭亏 。在国有企业三年扭亏的大背景下，国家邮政局制定了邮政全行业三年扭亏、五年形成自我发展能力的目标，一切工作都围绕此目标进行。在传统业务滑坡新业务增长乏力的情况下，让邮政储蓄业务分离出去单独核算不但是不可能的，而且要“挖掘”邮政储蓄业务创造利差收入的潜力，具体表现在计提应付未付定期储蓄存款的利息问题上。由于计算机网络程序问题，储蓄存款利率调低后，应付未付定期储蓄存款的利息计提不足，储汇部门应补提和提足应付未付定期储蓄存款的利息，被国家邮政局财务司的一纸发文明令禁止。邮政储蓄业务积累了巨大的流动性风险。 4、邮政储蓄业务由于贪污、挪用、诈骗已积累了相当数额的损失，这些损失应如何处理抑制得不到解决，加之应付未付定期储蓄存款的利息计提不足，使即将成立的邮政金融机构面临巨大的历史包袱。 四、邮政储蓄制度变迁的理论分析 由上文叙述可以看出，邮政储蓄管理体制创新的主体或者说主要推动者有：邮电部及国家邮政局和中国人民银行。后者所主导的制度变迁属于政府主导的强制性制度变迁，来自“逆向行动集团”的邮政部门的阻力较小，因而在此需要重点讨论的问题是：同样是邮政储蓄管理体制改革，为什么1986年与1998年两次制度创新会出现截然不同的结果？市场准入制度使金融机构成立要付出很高的成本，在中国这种成本之高更不必说，为什么邮政部门放弃了如此稀缺的机会呢？ 戴维斯和诺思（1976）提供了经典的制度变迁的理论模型，张宇燕（1992）提出了制度起源与演进的修正模型。这些理论模型为我们分析邮政储蓄管理体制改革提供了分析的理论基础，邮政储蓄管理体制改革的预期收益如下： ER = -Co + ∑ [ERi- Ci- Csi]/(1+ )i i =1,2,……n 其中： ER — 邮政储蓄管理体制改革的预期利润 Co — 体制改革的预期组织成本 ERi — 体制改革的预期经营收益 Ci — 体制改革的预期经营成本 Csi — 体制改革中所厌恶的决策所带来的预期“阻滞”成本 — 决策层所具有的贴现率 而维持邮政储蓄制度安排不变的毛利润为： ER' = ∑ [ER'i- C'i]/(1+ )i i =1,2,……n 其中： ER' — 维持邮政储蓄制度安排不变的预期收益 ER'i — 维持邮政储蓄制度安排不变的预期经营收益 C'i — 维持邮政储蓄制度安排不变的预期经营成本 只要ER> ER'，邮政储蓄管理体制改革就是可行的。1998年后邮政储蓄管理体制改革的失败是否能由此模型解释呢？宏观经济环境变化和邮电管理体制改革对R'和R影响通过Co、ERi、Ci、Csi 、ER'i、 和C'i变量表现出来。 1、宏观经济环境变化对Ci和C'i的影响是基本相同的，对ERi的影响比ER'i 要大，从1996年5月1日以来的利率调整幅度看，转存款利率的降低调幅大于商业银行贷款利率的降低调幅，转存款利率的持续降低是不可逆转的趋势，而邮政储蓄几乎没有规避利率风险的手段；体制改革后中国邮政储蓄银行可通过业务范围的扩大和业务创新来获得更高的业务收入，同时规避利率风险。 2、在国务院、中国人民银行和财政部同意邮政储蓄管理体制改革的情况下，宏观经济环境变化和邮电管理体制改革对Co没有负面影响。 3、邮电管理体制改革对Csi有负面影响。预期“阻滞”成本提高主要源于各省邮政局和县邮政局的反对和抵触以及对邮政储蓄业务收入直接控制权的丧失。国家邮政局决策层可通过沟通、说服乃至强制性制度变迁来降低预期“阻滞”成本，但由于决策层自身的“阻滞”成本很大，邮电管理体制改革大大提高了“阻滞”成本。 决策层自身的“阻滞”成本很大， 原因在于邮政部门虽是企业的管理者，实际上控制着企业的资源—人财物，却又不是企业的最终所有者；邮政储蓄管理体制改革汇造成控制权损失的不可补偿（张维迎，1998）。 所以，宏观经济环境变化和邮电管理体制改革使R< R'，储蓄体制改革夭折。 从邮政储蓄管理体制的创新主体看，在邮政系统内部，邮政储汇系统是邮政储蓄体制改革的鉴定倡导者，他们始终是进行制度创新的“第一行动集团”的中坚力量，但是他们作为储蓄业务的直接经营和管理部门，缺乏对人财物的控制力，无力降低改革的“阻滞”成本，只能看着改革付之东流。国家邮政局的决策层作为“第一行动集团”中起决定作用的成员，是制度创新的核心，其行动逆转性使“第一行动集团”暴露出很大的脆弱性，从而对制度变迁表现出极大的不确定性。 与1990年恢复邮政储蓄业务的制度创新相比，1997年的邮政储蓄管理体制改革的方案是整体推进的，本质上是一种全面的变革；在1990年恢复邮政储蓄业务时，通过“试点”即“第一行动集团”的示范作用，“次级行动集团”随后加入制度创新行列，诱致性制度变迁取得了成功，1997年邮政储蓄管理体制改革的方案性质上是无法“试点”的，它要求邮政企业作为一个整体组成“第一行动集团”来推动改革，在内部采取类似于1990年诱致变迁是行不通的，邮政内部强制性制度变迁的基础是具备的，但却缺乏敢冒风险进行创新的企业家。 五、结论 1、作为一种稀缺性资源的制度创新是要付出成本的，制度创新意味着新的机会。邮政储蓄管理体制改革的经验说明，成本收益计算是制度变迁的基础条件，外界条件的变化可能会改变“第一行动集团”行为，进而改变制度变迁的成本，“第一行动集团”对成本变化的消化和控制能力对制度变迁成为制度创新能否成功的关键。 2、控制权损失的不可补偿性对制度变迁是十分重要的。 3、“试点”在局部量变时是有意义的，但在整体质变时可能意味着根本行不通，这就是“试点”的悖论吧。 参考文献： [1] 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