土地制度改革思路和对策

土地改革思路和对策现行土地制度存在的农村土地产权不完整、土地流转机制不健全、征地制度不合理、政府垄断城市建设用地供应、城市土地使用制度不完善等问题，影响城镇化进程、消费需求扩大、产业结构升级和政府职能转变，并成为引发社会不稳定的重要根源。应按照渐进式改革思路分步推进改革：近期应打破政府垄断城市建设用地供应局面、推进农地使用权流转、完善征地制度和城市土地使用制度;远期可推进城乡土地产权多元化。现行土地制度存在的主要问题我国宪法规定：城市市区的土地属于国家所有;农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于农民集体所有。改革开放以来，围绕着土地使用权我国进行了改革，并取得了一定成效，但由于法律法规及制度不完善，土地市场建设滞后，现行土地制度还远远不能适应城镇化、工业化和转变经济发展方式的要求。1、农村土地产权不完整。农村土地名义上归集体所有，但实际所有权虚置，农民对土地的使用权仅限于耕种权、部分收益权和极少量的处置权。由于土地权能残缺，农民权益得不到保障，并影响土地利用效2、农村土地流转制不健全，近年来，不少地区开始推进农村土地承包经营权流转，部分地区试点推进集体建设用地使用权流转，但都存在行政推动、市场化程度低、操作不规范等问题，宅基地使用权多处于禁止流转之列。这不利于农业规模化经营和农村土地利用效率提高，并引发撂荒、“空心村”等现象。3、征地制度不合理。与国外征地必须用于公共利益、必须按照市场价格补偿、必须严格按照程序进行相比，我国征地制度存在三方面的突出问题：-是政府征用土地既可用于公共目的，也可用于经营目的，公益性用地的界定范围过宽。部分地区出现的“圈地运动”与此不无关系。二是征地补偿没有体现土地的市场价值，农民利益严重受损。三是征地程序不完善，农民只能被强制接受征地，尚未建立起保障农民利益的征地补偿安置争议裁决制度。4、对城市建设用地供应实行行政审批和指标控制。我国实行土地用途管制制度。《土地管理法》将土地分为农用地、建设用地和未利用地，并严格限制农用地转为建设用地，严格控制建设用地总量。中央政府还对各地新增建设用地实行年度指标管理和转用审批。在严格的行政审批和指标控制下，城市土地供应无法适应城镇化进程中人口不断增加的需要。5、地方政府利用土地储备制度垄断土地供应。上世纪90年代以来，我国引入了土地储备制度，对城市土地实行统一收购、统一开发、统一出让的“三统一”制度，不少地方政府还成立了土地储备机构，掌控辖区内所有建设用地的储备权和土地一级开发权。与西方国家主要储备公益性用地相比，我国土地储备制度覆盖面过宽，土地储备机构负责储备和出让所有城镇建设用地，农村集体土地必须经过该机构(代表政府)征收后才能进入市场，从而形成地方政府垄断土地供应的格局。6、城市土地使用制度不完善。一是土地批租制度不完善。尽管我国自1998年就引入招拍挂制度，但出让的工业用地至今仍占很大比例，影响土地利用效率。此外，我国一次性收取土地出让期内(住宅用地70年、工业用地50年、商业用地40年)的全部租金。为了增加财政收入，不少地方政府采取大量批地或人为抬高地价的短期行为，影响土地市场长期稳定健康运行。二是土地供应实行双轨制。改革开放以来，我国在结束城市土地无价、无偿、无期限(“三无”)使用制度的同时，对城市土地供应实行双轨制：党政机关、学校和医院等事业单位用地实行行政划拨，对经营性用地探索实行有偿出让。但至今行政划拨土地在我国还占较大比例，利用市场机制有偿转让的土地只是房地产用地，工业用地还主要是行政定价。不少地方往往通过无偿划拨再变通为经营性用地的现象比较普遍。三是土地使用不规范。由于非市场配置用地比例过高，导致基础设施、机关事业单位、军事用地等公益性用地粗放使用、乱用、转用，甚至“圈地”：不少地方粗放利用土地，工业集聚度低，并形成城乡土地利用混杂交错的半城市化地区。此外，由于对已经批租出去的土地使用状况监管不力，已供土地未建、缓建、少建现象比较严重。现行土地制度对发展的制约现行土地制度对粗放型经济增长方式的形成起了推波助澜作用。一些地方为了加快城市建设和工业发展，经常压低供地价格，一定程度上助长工业粗放发展、城市外延扩张。1、影响城镇化水平和质量。中央政府通过行政审批、指标管理严格控制每年新增建设用地数量，地方政府利用土地储备制度垄断土地供应，一定程度上造成城市房地产建设用地供应不足，引发房价居高不下，而一次性收取土地出让金的土地批租制进一步抬高了房价，高房价在加重居民购房成本的同时提高了农民进城成本。农村土地产权不清晰，土地流转机制不健全，农民的财产性收入无法实现，影响农民到城市发展和在城市创业。2、不利于产业结构优化升级。一些工业用地主要通过行政方式低价供应，一定程度上助长了企业粗放经营的行为，并使一批落后产能仍有生存空间，不利于形成产业结构优化升级的倒逼机制。3、不利于扩大消费需求。现行征地制度使农民不能分享城镇化、工业化进程中的土地增值收益，进而影响农村居民收入和消费能力。多项研究表明，农民工市民化后消费需求大幅提高，而现行土地制度在一定程度上束缚农民工转化为城市居民，因而也是影响农民工消费潜力有效释放的一个主要原因。4、影响社会稳定。随着城镇建设土地需求不断增加，土地储备机构从农村征用的土地规模不断扩大，但由于现行征地制度不合理，被征地农民的利益严重受损，并引发群体性事件和社会问题。现行土地征用制度还产生了大量“种地无田、就业无岗、低保无份”的失地农民。此外，政府征用土地卖给开发商的过程中不乏寻租、腐败现象，在造成失地农民贫困化的同时，也造就了一批地产富豪，扩大了社会收入差距，成为影响社会稳定的主要原因之一。5、不利于政府转变职能。政府利用行政手段主导土地配置权，造成市场机制在土地资源配置中不能有效发挥作用，与我国政府转变职能的要求完全相悖。现行土地储备制度还是引发“土地财政”的重要制度。不少地方政府利用该制度低价征收农村土地，在土地一级市场高价出售，进而获得巨额土地出让收益。不少地方政府追求卖地生财，在土地管理中的目标偏离公共利益，不利于行政管理体制的改革和政府职能的转变。改革思路和建议土地制度改革是一项复杂的系统工程，可采取渐进式改革思路，分步推进。近期，应在现有法律框架下，按照“淡化所有权、强化使用权”的思路，以发挥市场机制在土地资源配置中的基础性作用为方向，以打破城市建设用地垄断供应局面、加快推进农村集体建设用地市场化为重点，加快完善城乡土地使用制度和征地制度。长远看，应择机推进土地产权制度改革。(一)加快完善城乡土地使用制度在现行土地所有制框架内，围绕建立权属清晰、责权明确、保护严格、流转顺畅的现代农村土地产权制度，将土地使用权、占有权、收益权、有限处分权(转让、转包、租赁、抵押、担保、继承、人股等)等除所有权以外的其他权能都赋予农村集体组织和农民。同时，加快推进以下几方面的改革。1、取消政府对土地供应的数量管制。取消中央政府对各地年度建设用地指标的数量管制，实施土地利用总体规划及征收土地使用税等经济手段引导土地资源配置。同时，加快完善土地储备制度，打破地方政府对土地一级市场的垄断供应格局，使土地储备机构的职能回归到收储公益性用地、管理城市国有土地和稳定土地市场等方面。今后，土地储备机构不能直接从农民手中征收土地，用于调节土地市场的土地必须从土地一级市场购买。2、推进农村集体建设用地市场化，推进农村集体建设用地直接进入市场。按照同地、同权、同价原则，赋予农村集体建设用地与国有土地同等权能，加快建立城乡统一的建设用地市场，农村集体建设用地在符合土地利用总体规划和城乡建设规划的前提下，可以通过出让、转让、出租、作价入股、联营、抵押等形式流转使用权。同时，允许符合法定面积标准的“一户一宅”宅基地在农村内部自由流转。建立土地跨区域调剂使用制度，允许城乡建设用地远距离、大范围置换，在缓解城市建设用地不足矛盾的同时，使边远农村能够分享城镇化、工业化进程中的土地增值收益。探索实行城乡之间、地区之间“人地挂钩”，将中小城市与小城镇建设用地的增加与农民工转化为城镇居民的数量挂钩，鼓励各地在符合国家政策的前提下加快推进农民工市民化。3、加快推进征地制度改革。完善土地法律，严格界定公益性和经营性建设用地，切实缩小征地范围。提高公益性用地征收的补偿标准，确保被征地农民长期生活水平不下降。建立征地补偿安置争议协调裁决制度，推进征地的公众参与和过程公开化。探索公益性用地“以租代征”，农村集体土地转为公益性用地时，政府不再一次性买断，而采用租借方式，每年付给村民组织和农民租金，租金根据价格水平和地方财力调整。4、完善城市土地使用制度。完善土地出让方式。根据土地使用性质确定土地出让方式，将行政划拨土地范围严格限定为部队和行政单位等纯公益性用途，加强对划拨土地的管理：以协议方式批出的基础设施和学校、医院等准公益性用地，逐步实行土地有偿使用制度：经营性用地必须按照公开、公平、公正的原则，采用招拍挂方式出让。将土地批租制改为年租制。将一次性收取土地出让金改为分年度收取，按一定年限由政府与用地者签订土地使用，租金由用地者逐年缴纳。为了保证政府按时、足额收取地租，可将年租金和土地使用税、房产税等统一为物业税，以税收的形式收取，年租金的水平可根据具体情况调整。提高城市土地使用效率。建立和完善已供土地跟踪管理制度和土地开发保证金制度，有效遏制各类已供土地未建、缓建、少建现象。加强土地规划、收储、招拍挂和使用等环节的监督和管理，完善土地交易市场运行机制，探索建立节约集约用地考核评价和激励机制。(二)择机推进土地产权制度改革按照国家、集体、个人3个层次推进农村土地产权多元化。国家统一规划开发利用的近郊(含城中村)土地，如未来的公益性用地等，政府按照市场价格购买，由土地储备机构统一开发、储备。集体经济发育和发展比较好的村庄，可以继续保留现行经营体制，但必须赋予集体法律意义上的土地所有权，落实土地产权并切实保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。按照房地产用地、工业用地、行政用地分类推进城市土地产权制度改革。将住宅、工业地产和商业地产等房地产用地的产权明晰到使用者，工业用地按照使用对象明晰到国家或民营企业，行政机关、军事用地及外商独资企业使用的土地属于国家所有。今后，城市新增建设用地，如’从农民手中购买，应按照市场价格支付费用：从土地储备机构购买，根据用地性质并参照市场价格支付费用。按照“放开产权、管住规划”的思路管理土地。对城乡土地进行产权制度改革后，政府应严格按照土地利用规划，加强土地用途管制。借鉴英美等发达国家的做法，建立土地发展权制度，发展权归国家所有，将土地发展权与所有权分开。在符合土地利用规划的前提下，必须向政府购买发展权才能改变土地用途或提高土地使用强度。2015年10月23日沁源县国土资源局