19世纪后期晚清外交体制的重要特点

19 世纪后期晚清外交体制的重要特点 陈　　潮 　　内容提要 　19 世纪晚清政府的外交体制改革是中国近代化的重要起步和必经 阶段 ,其重要特点有四 :其一 ,集中现为把洋务活动作为其运作的中心内容 ;其二 , 在权力运作上 ,清廷以军机大臣兼任总理衙门大臣 ,从而使总理衙门在相当长时期内 地位凸显 ,权力顺达 ;其三 ,晚清外交强烈依赖于地方督抚 ;其四 ,海关道成为清政府 对外交涉的重要渠道。这些特点表明 ,晚清政府已开始努力摆脱“天朝上国”的心理 , 按照国际关系惯例来改变自己 ;同时说明 ,在封建旧体制内部进行的改革 ,具有与身 俱来的局限和缺陷 ,从而成为 19 世纪的中国始终不能融入国际社会的重要因素。 关键词 　外交体制 　天朝礼制 　总理衙门 　地方督抚 作者陈潮 ,复旦大学国际文化交流学院副教授。 　　外交体制改革是近代中国迈向世界的一 个重要起步。晚清政府经过第二次鸦片战争 的打击 ,开始认识到传统外交体制滞后于世 界的严重性。在西方列强的压力下 ,它开始 尝试摆脱“天朝礼制”的困扰 ,对传统外交体 制进行一系列改革 ,以应付资本主义世界国 际关系的需要。因此 ,在 19 世纪 60 年代以 后 ,清朝被迫逐步放弃以中国皇权为中心的 外交体制 ,建立起一种极具中国政治文化特 点的新的外交体制。这种外交体制既可应付 近代国际关系的需要 ,又适应清朝封建专制 统治 ,并且一直维系到 19 世纪结束。 19 世纪 60 年代以后形成的晚清外交体 制 ,首先比较集中地表现为把洋务活动作为 其运作的中心内容。就它的职能来看 ,从中 央新成立的总理衙门到地方督抚和南、北洋 大臣 ,其所辖范围远不止于国家政治意义上 的外交活动 :它把一切同外洋有关的通商、建 厂、办校等等事务连同外交一起 ,均视为“洋 务”,都由清政府的外交机构以及封疆大吏来 管辖。事实上 ,19 世纪 60 年代以后形成的 外交体制所适应的对象 ,并不是通常意义上 国家外交 ,而是包含全部涉外事务的混合体。 在语言表达上 ,则是具有时代特色的“夷务” 或“洋务”一词。 重视洋务和洋务外交 ,这是第二次鸦片 战争以后清政府受到对外开放和对内改革的 压力所迫。为了应付这种压力 ,清廷尽量委 任谙悉洋务的实力派官僚担纲外交机构的长 官。恭亲王奕　、大学士桂良、户部左侍郎文 祥联名奏请设立总理衙门后 ,十天内便获咸 丰帝的批准 ,而且分别被任命为总理衙门大 臣 ,从而把这一权力广泛的政府高级机构的 管辖权交给了奕　等洋务派首领。奕　则即 48 © 1994-2008 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 以“熟悉外国情势”为由 ,奏请将崇伦和恒祺 调入总理衙门担任帮办大臣①。同时 ,奕　 还奏准委派其洋务亲信云南候补参将长善、 即补主事成林、笔帖式秀雯和理藩院主事惠 麟进入洋务外交机构 ,“均留在总理衙门 ,充 补额缺 ,以裕办公”②。在当时内政外交上 , 咸丰帝对奕　为首的洋务集团依赖颇大 ,基 本上接受奕　等人的对外方针和具体措施。 1861 年夏 ,咸丰帝病死于热河 ,奕　联合两 宫太后随之发动了辛酉政变。通过政变 ,慈 禧太后夺取了清廷最高领导权 ,奕　也取得 了议政王的地位。从此 ,奕　他们把持的总 理衙门职权不断扩大 ,总揽了包括众多内政 外交在内的全部“洋务”,被视为“帝国政府的 内阁”③。至于新设的沿海地方的外交长官 即南、北洋通商大臣 ,则长期委派汉族洋务派 重臣兼任。这些情况表明 ,洋务在晚清内政 外交上具有举足轻重的地位 ,从而成为外交 体制的核心内容。 这一外交体制的重要特点之二 ,表现在 权力运作上清廷以军机大臣兼任总理衙门大 臣 ,从而使总理衙门在相当长时期内地位凸 显 ,权力顺达。 军机处是清朝雍正以来居于六部之上而 直接听命于皇帝的权力中枢机构。军机大臣 一般最接近皇帝 ,因而握有重大权力。所以 , 恭亲王奕　等人从一开始就准备把总理衙门 办成与军机处相类似的权力机关。奕　、文 祥等人在奏请设立总理衙门时提出 ,总理衙 门“以王大臣领之”,并由军机大臣“一并兼 管”,“一切均仿照军机处办理”④。奕　曾任 军机大臣 ,文祥当时即为军机大臣 ,他们力图 通过军机大臣兼任总理衙门大臣 ,直接掌握 洋务外交的大权 ,而不必经由军机处。而且 他们明白 ,自己是主持总理衙门的最合适的 人选 ,因为他们受到西方列强和北京军政界 的支持。另外 ,设立总理衙门并使之成为清 廷的第二个权力中枢 ,无疑也是奕　等人打 击肃顺等反对派的途径。随着咸丰帝的很快 批准 ,奕　、桂良、文祥顺利地成为总理衙门 大臣 ,初步实现了其总理衙门“以王大臣领 之”,由军机大臣“一并兼管”的构想。 为了使总理衙门“一切均按照军机处办 理”,奕　等人还奏请“于内阁部院军机处各 司员章京内 ,满汉各挑取八员 ,轮班入直”,到 总理衙门办公⑤。这一建议最初遭到咸丰帝 的否定 ,但奕　等人坚持认为 ,军机处与总理 衙门通过官员兼职来加强协调十分必要。他 们最终奏准 :“所有满汉军机章京 ,每班挑取 各四员 ,在总理衙门额外行走 ,仍照常在军机 处值班 ,无庸常川到署。”⑥咸丰帝旨准的“额 外行走”章京 ,具有军机处和总理衙门官员的 双重身份。这种官员兼职的做法 ,使总理衙 门信息无隔 ,运作顺达 ,效率提高 ;更重要的 是 ,这使中央外交机构与军机处保持高度一 致。但是 ,咸丰帝为了防止总理衙门拥有过 多的权力 ,从而破坏清朝雍正以来以军机处 为权力核心的中央办事制度 ,因而对总理衙 门的权力仍有相当的限制。例如 ,奕　等人 两次奏请将各省办理的对外交涉事情随时直 接“咨报”总理衙门 ,而不由礼部转咨。但咸 丰帝坚持各地对外事件由礼部“转咨”总理衙 门 ,并谕称 :“至各省机密事件 ,因照例奏而不 咨。如事关总理衙门者 ,即由军机处随时录 送知照 ,亦甚便捷 ,著无庸由各口先行咨报总 理衙门 ,以归划一。”⑦因此 ,总理衙门在成立 之初 ,虽然实现了军机大臣和军机处官员兼 任总理衙门官职的目标 ,但实际上只起到了 外交咨询和执行机构的作用 ,“在外国公使与 军机处之间起到缓冲作用”⑧。 随着咸丰帝的去世及辛酉政变的发生 , 总理衙门权力受限的局面顿时改观。奕　在 58 《学术月刊》2002 年第 7 期 ① ③ ⑧ Meng. S. M. , The Tsungli Yamen , Its Organizations and Functions , Harvard University Press ,1970 , p. 16. 钱实甫 :《清代的外交机构》,三联店 1959 年版 ,第 173 页。 ②④⑤⑥⑦　《筹办夷务始末》,咸丰朝 (八) ,第 2822 — 2824、2824 —2827、2675、2676、2735、2721 页。 © 1994-2008 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 68 19 世纪后期晚清外交体制的重要特点 　 © 1994-2008 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 　　然而 ,西方列强坚持要同清朝中央政府 直接打交道。当清政府派恒祺等人以总理衙 门大臣驻扎天津后 ,英国公使和法国公使都 不予理会 ,并派人去北京直接找奕　交涉。 对清朝礼制与职官制度不甚了解的西方人 , 以为到了北京就能顺利解决一切问。可 是 ,他们经常在“必具酒菜”的总理衙门 ,“被 主人强劝吃他们不愿吃的糕点”①,谈论不着 边际的话题 ,耗费了大量的时间和精力 ,最后 仍不得不现实地与那些能够直接解决问题的 地方督抚进行交涉。 长期担任直隶总督兼北洋大臣的李鸿章 是外国使节交涉的主要对象。李鸿章在接替 曾国藩的直督职务并兼领北洋大臣后 ,自诩 把洋务视作“天下赖以支持之术”②。由于他 比较务实而又有实权 ,所以外国使臣经常“跑 到天津去 ,从李鸿章总督那里 ,在一个小时内 得到他所要的东西”③。另一方面 ,慈禧为打 击奕　而抬举李鸿章 ,使李鸿章在清朝的内 政外交上权势日重 ,外国公使公认他是“清帝 国最有势力的官吏 ;尤其于总署有特别之影 响 ,故对各事先向鸿章征求意见”④。奕　也 不得不承认 :“办理洋务 ,其纲领虽在内 ,其实 仍在外。”⑤ 1884 年慈禧企图阻止军机大臣 兼领总理衙门大臣的举措 ,明显削弱了中央 外交机构的职能 ,从而使清朝外交在更大程 度上依赖地方督抚 ,尤其是依赖担任直隶总 督兼北洋大臣的李鸿章。直至 1895 年中日 《马关条约》签订前后 ,李鸿章几乎操纵了当 时清朝全部的外交事务。 除李鸿章以外 ,还有如两江总督刘坤一、 陕甘总督左宗棠、湖广总督张之洞等地方大 吏 ,他们都是清政府办理外交的依赖对象。 清廷为了照顾中外双方的体面和职权的顺 达 ,干脆于 1898 年谕令各省督抚 ,全都兼领 总理衙门大臣之衔 ,从而使中央和地方的外 交权限在人事制度上混为一体 ,彻底表现出 晚清外交强烈依赖于地方督抚这一事实。 出于封建体制上的需要 ,海关道成为清 政府对外交涉的重要渠道 ,这是 19 世纪 60 年代后晚清外交体制上的第四个重要特点。 两次鸦片战争后 ,清政府在对外交涉问题上 面临两个挑战 :一是通商口岸的外国领事常 需“照会”地方督抚 ,从而造成双方地位不对 等的体统上的问题 ;二是通商口岸的管理与 海关征税交涉的权事之间脱节。为应付这两 个挑战 ,清政府援用明代以来的道台制度。 道台原为布政使或按察使的副手 ,根据需要 , 设有盐法道、水利道、粮储道、兵备道等等 , “无定额 ,因事因地而设之”⑥。道台制度具 有专业性强、地方管理权集中的特点。因此 , 李鸿章感到 ,利用职官上较低等级的道台来 应付外国领事和关税交涉事务 ,是从旧体制 内解决问题的良策。经他奏准 ,清政府在各 口岸添设海关道 ;各项交涉事情 ,由道台与外 国领事、海关税务司按照条约章程进行交涉 , 然后由督抚裁夺 ,并“札饬关道 ,转行领事遵 照”⑦。这就使中外交涉双方的地位对等 ,清 朝方面职事划一 ,从而解决了外交体统和管 理脱节的问题。 于是 ,清政府在旧有的海关道的基础上 , 又于 19 世纪 60 年代以后在各地添设了几十 个海关道。其中除粤海关设立海关监督 (1904 年后改由两广总督兼管) 、闽海关由福 州将军兼管外 (1907 年改由闽浙总督兼管) , 其他各通商口岸的海关都先后交归当地道台 管理。例如 ,上海的江海关由江苏苏松太道 管理 ,天津的津海关由直隶天津关道管理。 如此等等 , 均被称为海关道。这些海关道在 (下转第 93 页) 78 《学术月刊》2002 年第 7 期 ① ② ③ ④ ⑤ ⑥ 《清朝续文献通考》,第 8939 页。 ⑦　《筹办夷务始末》,同治朝 ,卷 71 ,第 33 页 ;卷 77 ,第 20 页。 窦宗一 :《李鸿章年 (日) 谱》,香港友联书报发行公司 1968 年版 ,第 95 页。 W. A. P. Martin (丁韪良) : A Cycle of Cathay , pp . 339 —340. 《李文忠公全集》卷十六 ,“朋僚函稿”。 吴相湘 :《晚清宫廷实纪》,第 128 页。 © 1994-2008 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 在前面一份之前一个月写的。“梗”即 23 日。 此电由郑、张、何三位先生联署 ,电文中又说 “森公已到 ,谈甚畅”,则自当作于 1940 年 12 月 23 日。郑先生同月 20 日致张咏霓信中 说 :“森玉先生来 ,谈及渝方将开会 ,索购书之 约略统计 ,兹以二日之力 ,略加计算。拟就一 电 ,并已由何先生改过 ,兹附奉 ,请阅正。改 正后 ,请签字交还 ,以便誊清拍发。”(《书信 集》第 173 页)即此电无疑。 以上是整理者的重要失误 ,不可不指出。 此外还有一些小差错 ,可能是笔误或排印错 了 ,如 (3 —253) ,咏霓错成永霓 ;同页 ,说何炳 松 1936 年任暨大校长 ,不对 ; (3 —255)有“一 九四 ○一年”的奇怪年份 ; (3 —256) 第一行 “顷来函”,应是“顷又来一函”; (3 —264) “尊处如亦允二公所得”,“所得”当为“所请” 之误 (可参见此信倒数第 5 行) ;同上 ,“补年” 当是“补牢”之误 ; (3 —267)“尽余北平图书馆 之八千余卷佛藏矣”,“尽”当是“仅”之误 ; (1 —218)“盼即覆为荷 ?”这个问号错了 ; (1 — 228)“中止不该”,“该”字当是“谈”字之误辨 ; (1 —229)“潘阻荫”,“阻”为“祖”之误 ;等等 , 就不多说了。 最后 ,想谈一下沈君提到的他在台湾“国 家图书馆”馆刊上发表的那篇文章。那文中 也有不少差错 ,这里且不谈 ;只将涉及到我的 地方一辩。沈君提到蒋复璁到台湾后 ,在有 关抗战时期抢救图书的文章中从不提郑先生 的名字 ,认为这“是可以理解的”;接着又写到 “但是在大陆出版的《郑振铎年谱》1947 年、 1948 年的记载中 ,编著者或许也是出于政治 上的原因 ,有意识地避提蒋复璁的名字。这 实在是不利于史实上的探讨。”且不说这是典 型的双重 ,我只想指出事实 :在拙撰《郑 振铎年谱》(以及《郑振铎传》、《郑振铎论》)中 是多处提到蒋先生的。至于 1947 和 1948 年 年谱中写得少 ,是因为编撰时郑先生日记不 在手头 ,且我认为此时的交往不算重要。沈 君在指责我的时候 ,用了“任何人只要读到郑 振铎那个时期所存的日记”这样的话 ,他忘了 他读到的郑先生日记正是后来由我整理发表 的 ! 我如果有那种“政治上的原因”和“意 识”,为什么要整理发表呢 ? (责任编辑 :任天) (上接第 87 页) 从事对外交涉时 ,权事统一 ,呼应灵便 ,成为 总理衙门和地方督抚推行洋务外交的重要助 手和基层渠道。而且 ,这些海关道拥有经营 常关税的优势 ,常被南、北洋大臣和地方督抚 任作诸多洋务事业的具体操办者。更重要的 是 ,它在相当程度上利用旧体制解决了近代 外交演变中令封建统治者头疼的对外交涉时 的体统问题。于是 ,从中央的总理衙门到地 方的南、北洋大臣以及将军督抚 ,再至各地海 关道 ,形成一套适应清朝封建政治体制、反映 晚清政局特色的洋务外交体制。 19 世纪后期晚清外交体制所呈现的若 干重要特点表明 ,晚清政府一方面已开始努 力去摆脱传统的“天朝上国”心理 ,正按照近 代国际关系惯例来改变自己 ,使自己适应世 界潮流 ;但另一方面 ,它的外交改革在封建体 制内部进行 ,具有与身俱来的局限和缺陷 ,从 而成为 19 世纪的中国始终不能融入国际社 会的重要因素。这种状况表明 ,晚清政府在 19 世纪的外交改革还只是中国外交近代化 过程中的一个过渡性的、也是必经的阶段。 中国近代外交近代化的完成 ,还有赖于中国 近代民主主义革命的成功。 (责任编辑 :谢宝耿) 39 《学术月刊》2002 年第 7 期 © 1994-2008 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net