官员隐私权与公众知情权博弈视角下的官员财产公示制度_陈广益

Vol. 6 No.5 Oct. 2012 第 6卷 第 5期 2012年 10月 中 南 林 业 科 技 大 学 学 报 ( 社 会 科 学 版 ) JOURNAL OF CENTRAL SOUTH UNIVERSITY OF FORESTRY & TECHNOLOGY (Social Sciences) 40 ［收稿日期］2012-05-20 ［作者简介］陈广益（1975-），男，湖南长沙人，长沙市开福区人民检察院反贪局长，研究方向：反贪污贿赂，预防职务犯罪。 财产性利益是物质社会里最重要的社会关系， 也是一切腐败产生的根源和集中体现 [1]。一个官员的 财产状况直接反映出其是否廉政。素有“阳光法案” 美誉的官员财产公示制度作为一种预防性、警诫性 的反腐机制，是被实践证明了的能够有效预防官员 职务犯罪，塑造良好政府形象的反腐败模式，已被 许多国家和地区所采用。官员财产公示制度以立法 的形式对官员权力的侵害性和自蚀性进行制约，保 障了权力的真正属性。 一、官员财产公示制度的历史及其社会价值 起源于两百多年前的瑞典的官员财产公示制度是 指公务人员依据法定的程序和规则向社会公众公布自 己的财产情况，接受社会公众监督的制度 [2]。1883年， 英国最早用立法的形式对财产申报进行了规定：“如 果官员个人财产与其正常收入之间存在差距，就必须 作出解释和说明，如不能提供合法所得的证据，就会 被认定为灰色收入，进而被治罪 [3]。”这一制度为国 际上大多数廉政先进的国家和地区所推崇，目前已有 包括美国、法国、日本、新加坡和我国香港、澳门地 区等 97个国家和地区实行了官员财产申报制度。 我国正式开始酝酿财产申报制度是在 1988年， 全国人大出台了《国家行政工作人员报告财产和收 入的规定草案》，而同年出台的《关于惩治贪污罪 贿赂罪的补充规定》确定了“巨额财产来源不明罪”， 这是官员财产申报立法的直接法律依据；自 1989年， 有人大代在全国人大会议上提出制定官员财产申 报相关法律的议案以来，几乎此后的每届人大会议 都有代表提出此类议案；1995年，党中央和国务院 办公厅联合颁布《关于党政机关县 (处 )级以上领导 干部收入申报的规定》；2008年，新疆阿勒泰地区 纪检委在政府网上公布了所属处级以上干部的收入 申报情况，此举被认为是中国官员财产公示进程的 “破冰之举”。 2009年 2月 28 日，温家宝总理在 与网友在线交流时即明确表示，“建立官员的财产 申报制度，我认为这应该是反对腐败的一项重大举 措。我们说要实行政务公开，也要对官员的财产收 入实行公开⋯⋯我们正在积极准备这项工作。[4]”这 是党中央和国务院对官员财产申报制度最明确也是 力度最大的支持。2010年，党中央和国务院办公厅 联合颁布《关于领导干部报告个人事项的规定》， 对官员的范围、报告的、程序等作出了规定， 是目前最为完善的一项规定。 腐败的原动力是权力拥有者的趋利心理。官员财 产公示制度是一种预防性、警诫性的反腐机制，犹 如一柄高悬的达摩克利斯之剑，使得政府官员的个 人及相关成员的财产公之于众，腐败行为无处可遁， 其趋利心理也不得不有所收敛 [3]。政府官员有着申报 的义务，通过定期申报财产，从而时刻紧绷法律之弦， 不断获得道德警醒的机会，进而主动拒绝各种腐败行 为。这正是财产公示制度预防腐败犯罪的价值所在。 任何通过权力异化而谋取不正当利益的官员都 逃不脱法律的制裁。除了可以起到前期的预警作用， 官员财产公示制度还具有惩治腐败者的证据性价值。 从官员财产公示情况可以看出官员的生活方式和生 官员隐私权与公众知情权博弈视角下的 官员财产公示制度 陈广益 (长沙市开福区人民检察院反贪局，湖南 长沙 410008) [ 摘 要 ]官员财产公示制度是一种成本低却高效率的预防性、警诫性廉政机制，不仅可以很大程度地节省政 府为廉政而花费的巨额行政费用，督促官员奉公守法，防止其谋取不当利益，而且通过财产信息公开，从根源上遏 制腐败，维护社会的公平正义。从公共利益优先的角度可以折射出官员隐私权的有限性。官员的一些已经与其行使 公共权力产生了联系的隐私行为已不再是民法所保护的隐私，而成了国家政治的一部分。为了社会政治及公共利益 的需要，我们不得不对这部分隐私加以限制。但是，其不涉及公共利益的个人隐私依然神圣不可侵犯。在财产公示 制度实行的过程中，要妥善处理好官员的隐私权与公众的知情权之间的矛盾。 [ 关键词 ]官员财产公示制度；官员隐私权；公众知情权；预防职务犯罪 [ 中图分类号 ]D924 [ 文献标志码 ]A [ 文章编号 ]1673-9272(2012)05-0040-04 41 活水平是否与其正当收入相符合。“官员有贪污腐 败行为时，即便没有直接证据，其不正当收入本身就 可以作为诉讼的有力佐证，作为追究法律责任的依据， 因而有利于惩治官员腐败，打击职务犯罪 [3]。”此外， 官员财产公示制度契合社会公认官员价值，对 打造官民互信的友好关系，有利于树立廉政美好的 政府形象。 二、官员隐私权与公众知情权的博弈 （一）官员隐私权与公众知情权 按照美国法学家路易斯·D·布兰蒂斯和萨缪尔·D· 沃伦 1890年提出的观点，所谓“隐私权”，即为“保 护个人的著作以及其他智慧或情感的产物之原则， 是公民所共享的自由权利的宪法性衍生。[3]”这是隐 私权概念的首次出现。而法学家米拉则将隐私权理 解成“控制有关自己信息传播的权利 [3]”。目前，国 内外法学理论界和司法实务界大多将隐私权看作是 宪法性权利，认为是“公民对有关个人信息、自主的 生活方式以及决定个人事务所享有的绝对权利 [3]。” 隐私权的内涵大致包括三方面内容：个人生活安宁 权；个人生活情报保密权以及个人通讯秘密权。 公众知情权最早是在 1949年由美国的新闻编辑 肯特库柏提出来的，是指公众知悉、获取信息的自 由和权利。知情权涉及公法、私法领域，既是公民 基本的政治权利，也是公民的民事权利。瑞典的《出 版自由法》首次以法律规定知情权。规定“为了进 一步自由交换意见和启迪公众，每一瑞典国民均可 按下文所规定的方式自由地接触官方文件 [3]”，这是 法律上知情权的雏形。知情权作为一项基本的人权 也得到了国际法的保护。1946年联合国通过的第 59 号决议，宣布知情权为基本人权之一。在民主政治下， 根据“权利推定”原则，公民享有知情权。 (二 )官员隐私权与公众知情权的博弈本质分析 尊重和保障人的基本权利是人类文明的标志之 一，这也是一切先进法治国家的基本特征。知情权 与隐私权都是人的宪法性权利，社会主义民主法治 要求对这些权利进行有效的保护。但在行使过程中， 官员隐私权和公众知情权之间存在着必然的冲突， 为维护宪法价值在内部的和谐实现，必须要求有一 方权利退让。对此，英国学者米尔恩提出了一个解 决冲突的原则——“法定权利优先于道德和习俗权 利 [3]”。即通过分析权利主体的差别与权利冲突是否 关涉公共利益，来做进一步的价值衡量。 官员一方面是国家权力的直接行使者，在管理 公共事务的过程中代表国家行使权力，体现国家意 志；另一方面官员又是自然人，有自身的利益诉求， 与其他社会成员和公共机关发生各种社会关系。从 公共利益优先的角度可以折射出隐私权的有限性。 权力具有增值性。拥有较大权力的官员，同时也掌 握着较多的社会资源，其行为后果就具有一定的公共 性，是公共利益的一部分 [5]。官员的一些已经与其行 使公共权力产生了联系的隐私行为就不再是民法所保 护的隐私了，而成了国家政治的一部分。因此，官员 的隐私与公共利益存在着一定的重合。为了社会政治 及公共利益的需要，我们不得不对这部分隐私加以限 制。当然，社会政治及公共利益原则并不意味着对官 员隐私权的剥夺或限制，而是为了保障社会政治和公 共利益，牺牲个人部分隐私权。毫无疑问，官员不涉 及公共利益的个人隐私依然神圣不可侵犯。 三、我国实施官员财产公示制度存在的现实问题 世界各国反腐经验表明，官员财产若不向公众 公开，权力寻租的灰色空间就不会消失，廉政监督 就只可能成为一句空话。从近年来频频落马的省部 级高官所查出的财产数额来看，官员财产公示的立 法已经迫在眉睫。虽然 2009 年以来，全国已有 7 个 地方出台了官员财产申报制度，包括新疆阿勒泰、 上海浦东、四川高县、浙江慈溪以及湖南的浏阳和 湘乡等。但是现实中我国的官员财产公示制度还仅 仅处于摸索阶段，总的来说处于胶着状态中：对这 一制度本身的意义基本无争议，但对其推出的时机 和具体实施方式，仍缺少共识。 (一 )对官员财产公示制度存在心理抵触 首先是对公众知情权侵犯官员的财产隐私权的 担忧。官员首先也是公民，其隐私权受法律保护。 但官员毕竟不同于一般公民，手握公权力，人民群 众有权通过官员财产公开这一有效途径知道公权力 的运行是否、廉洁。这同时也意味着官员财产 隐私权的有限性。公共利益高于个人利益的原则早 已在《民法通则》、《物权法》等多部法律中得到 了体现。当官员的隐私权与公众知情权发生冲突时， 前者理应让位于后者，个人隐私权不能成为反对官 员财产申报制度立法的理由。现实中，由于我国官 员个人财产与其家庭财产往往混为一体，难以区分， 因此官员财产公示制度的困扰仍是在于如何平衡公 众知情与官员隐私之间的关系。 其次，即便是一部分主张推行官员财产申报制 度的人士也担心，官员的财产公开可能会导致政治 风险的出现。假设大量官员拥有的巨额财产公之于 众，较大的社会收入差距有可能引发社会动荡。在 官员内部，因级别、领域、地区的差异而导致的收 入差别悬殊，也可能引发官员内部的心理失衡 [4]，导 致社会的不安定。 此外，有学者认为，官员财产申报制度难以建 立的最大症结，就是既得利益群体的主观阻挠。当 改革涉及到掌握着制定政策的巨大权力的官员自身 42 的权益时，改革会变得非常艰难。 (二 )官员财产公示制度本身存在缺陷 1. 法律地位不明确 我国的法律对官员的隐私涉及范围的界定一直 局限于纪律层面，没有上升至法律层面。现行的关 于财产申报的两个规定，本质上都只属于政策性文 件而非法律文件。这意味着从法律的角度而言，官 员不公开个人财产收入，至少并未直接违法。 2. 财产申报主体及需申报的财产范围过窄，财 产申报的类型单一 现有规定所指的申报主体与我国刑法第 93条对 国家工作人员的规定以及刑法第 395条对巨额财产 来源不明罪的规定相冲突。现有规定要求申报的收 入只能反映官员公开的合法经济收入，无法反映其 真实的财产增量，更无法体现其灰色收入情况。现 有规定未对初任申报和离职申报作出规定，无法做 到全程监督申报主体的财产状况，远离了设立财产 申报制度的初衷，不利于职务犯罪预防工作的开展。 3.配套措施不健全，核查困难，追究责任难到位 中央党校教授林喆认为，严格意义上的官员财 产公示制度有三个重要环节：一是具有公示环节； 二是对于申报内容进行审查的环节；三是对于谎报、 瞒报行为进行惩治的环节 [4]。公务员财产申报制度申 报、公示、监督和问责相配套的四个环节缺一不可。 目前来看，与之配套的诸多措施，如金融实名制、 客户身份识别和交易记录保存、预防资金外逃、有 效拦截财产转移等制度等制度不健全。信用意识缺 失，金融实名制监管不了现金交易，公民身份信息 数据库更新不及时，不动产登记制度不完备，各相 关部门之间及部门内部的信息相互封闭。这些导致 信息核查困难重重。此外，现有责任制度过于温和 姑息，没有触及到申报人的既得利益。对可能存在 贪污受贿等重大违法者来说没有震慑力，因而难以 起到应有的保障作用。 三、完善我国官员财产公示制度的对策 (一 )对官员财产公示制度进行立法 目前中国应该做的就是要加快财产收入申报制 度的立法进程，使之早日纳入法制化的轨道之中。 进行立法不仅是官员财产公示制度建立与完善的需 要，也是法治社会健康发展的必然要求 [ 4]。建议在 宪法中增加官员财产申报的内容，以根本法的形式 把官员财产公示制度确定下来，并将之纳入到《公 务员法》中。建议将财产公示制度与刑法中的巨额 财产来源不明罪结合起来，发挥刑法的威慑力，从 预防和惩戒两方面根治腐败问题。 (二 )大力加强法治文化教育与宣传工作 官员财产公示制度不仅仅是一项反腐制度的出 台，更应该是中国社会各阶层对保全自己真正利益 信念的一次重塑 [1]。全体公民在观念、意识上的法 治化，是制度上的法治化有可能实现的前提。因此， 我们要注重公民社会理念的塑造，加强官员伦理制 度建设。要利用各种宣传舆论工具，大力向全体公 民介绍和宣传为什么要实行和如何实行官员财产公 示制度；要做好思想工作，澄清各种模糊认识，帮 助公务员打消顾虑，端正态度，提高他们实行财产 公示制度的积极性。 (三 )扩大财产申报的主体范围，明确需申报的 财产范围，增加财产申报的类型 在当前财产性收入日益增加，收入来源日益多 元的现实情况下，为了让官员申报的内容真实可靠， 我们必须要明确和增大财产申报的范围，明确法定 受理机构，扩大申报公开的程度，并实行严格的监 管与惩处。为避免财产申报人员牵涉面太广，从而 使得监督管理走向反面，现阶段将财产申报的主体 界定为担任各级实际领导职务的国家工作人员，并 逐渐扩大财产申报的主体范围，分阶段、分步骤地 推进是较为适宜的。需申报的财产应包括动产和不 动产、债权和债务等。为使官员的财产状况始终处 于有效的监督之下，不仅要增加初任申报、离职申报， 还应增加退职后申报，从而更大程度地提高官员的 腐败成本，遏制腐败。 (四 )完善相关配套措施，加重对拒报或者不如 实申报家庭财产行为的处罚 完善的查询系统是是核查财产申报真实性的有 效途径，也是实施官员财产申报制度的有效手段。 应健全公民信用制度体系，建立起完善的金融实名 制，完善遗产税、赠与税等，及时更新身份信息数 据库，建立和执行以身份证号码为识别码的登记制 度，由国家和部门共同投资逐步建立和完善相关数 据库。财产申报是前提，核实监督是关键。同时要 以官方报纸和有关官员财产申报的专门网站为媒介， 对官员财产申报进行明确公示；建立专门的公开透 明的查询制度 , 接受公众的查询。 从多年的司法实践来看，非正常财产大多与职 务犯罪有关，巨额财产来源不明罪是官员财产公示 制度发挥反腐利器作用的一个坚强后盾和重要保障。 对于违反公示制度的官员，应引入刑罚处理方法， 惩治措施要严格、快速高效地执行。对于违反公示 制度的官员，我们可借鉴国外定罪处罚，辅以罚金 等通行做法，这既与国家工作人员巨额财产来源不 明罪相适用，又增加了行为人违反财产公示制度的 犯罪成本。 阳光是最好的防腐剂，2011年，多次强调让“权 力在阳光下运行”的国务院总理温家宝在达沃斯论 43 坛上再次强调，要逐步推进财产申报和公开制度： “我们这些年已经制定了一些制度，包括领导干部 财产和家属子女在国外定居及经商的情况，我们还 要进一步加以完善，逐步从申报到公开，这是对干 部手中权力的一个最重要的监督。[6]”官员财产逐步 从申报到公开，还有多远？面向世界，温总理再次 强调官员财产的公开，无疑大有深意存焉，是承诺， 更是决心。对政治体制改革，温总理提出了有序扩 大民主，毫不动摇地推进社会公平正义，坚决反腐 败的强硬要求和举措。公示官员财产，正是对温总 理讲话精神的响应和执行，这不仅能够反腐倡廉、 维护司法公正，也是保障人民民主权利的必然要求。 当然，推行官员财产公示制度的目的是从根源上遏 制腐败，维护社会公平正义，它不是剧烈的革命， 而只是一项平缓的社会制度的变革。因此，推行这 一制度必须遵循循序渐进、逐步完善的过程。 [ 参考文献 ] [1] 陈广益 .法律生态化视角下高校贪腐的预防与治理研究 [J].时代 法学，2011，（5）:69-74. [2] 吴俊洋 .财产公示制度的法理学基础 [J]. 商业文化，2011，(6): 48-50. [3] 朱正保 .论官员财产申报制度的法理 [D].安徽大学硕士学位论文 , 2011. [4] 颜玉华 .“阳光法案”:反腐利剑正出鞘——官员财产申报公示制 度透视 [J].江淮法治，2010，（1）:43-45. [5] 陈洪波，陈广益 .法律生态化视角下我国律师惩戒制度的构建 [J].中南林业科技大学学报（社会科学版）2011,（6）:69-74. [6] 佚名 .分析称官员财产申报制度是高效而低成本廉政机制 [EB/ OL]. 中 新 网，http://news.xinhuanet.com/politics/2010-08/03/ c_12404676_2.htm2010-08-03. [本文编校：杨 灿 ] The offi cials’ Property Publicity System from Perspective of privacy protection of public offi cials and The public’s right to know Chen Guang-yi (Anti-Corruption Bureau, People’s Procuratorate of Kaifu District, Changsha 410004，Hunan, China) Abstract: The official property publicity system is a low cost but high efficient preventive, cautionary anti-corruption mechanism, the official property publicity system is a kind of anti-corruption mechanism, can not only greatly save the government to spend huge administrative costs, urged officials to respect justice and abide by the laws, preventing its seek improper interests, but also through the property information disclosure, to accept the public supervision. From the point of view of priority of public interest can refl ect offi cial privacy limited. Offi cials have been associated with the exercise of public power produced a contact of the privacy act is no longer the civil law protection of privacy, and became a national political part. In the property declaration system implementation process, be careful to handle the contradiction between the offi cial ‘s right to privacy and the public’s right to know. Key words: The official Property Publicity System; Privacy protection of public officials; The public’s right to know; Prevention of duty crime