陈璐老师论文

陈璐老师论文 建立有中国特色失业保险的思考 陈璐讲师(南开大学博士) 【内容提要】随着体制转轨和失业人员的不断增加，建立和完善失业保障制度已势在 必行。本文针对目前我国失业保险制度中存在的问题，提出了从进一步建立和完善失 业保险制度和解决下岗职工的再就业两方面入手，充分发挥失业保险在社会主义市场 经济中的“稳定器”作用，从而建立起具有中国特色的失业保险制度的思路。 【 正 文 】 失业保险是社会保障体系的一个重要组成部分，同时又是我国劳动就业体制的重 要内容。在九届人大一次会议上朱总理提到三个“到位”，其中之一就是“中国已经 确立用三年左右的时间使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境”。鉴于此，适应市场 化就业模式的内在需要，进一步深化企业失业保险制度的改革，就成为当前社会保障 制度中亟待解决的重点问题。 一、完善我国失业保险制度的紧迫性 1997年中国经济成功地“软着陆”，实现了“高增长”、“低通胀”的目标。但 是作为判断宏观经济运行的三个指标（增长率、通货膨胀率、失业率）之一的失业率 却明显上升。如果把国有企业1500万至2000万下岗、待岗人员也计入失业人口之内， 那么当前中国城镇失业率大约在7%上下。有关专家指出，改革开放以来的第三次失业 高峰已经到来（第一次失业高峰在1979年几十万知青返城时，第二次是在1989年至19 91年治理整顿中）。这并非危言耸听，对此必须严肃对待。 从失业原因分析，我国目前的失业矛盾主要有两类：隐蔽性失业和结构性失业。 (1)隐蔽性失业。这是由于国有企业不能按照市场效率原则的要求，精简机构和人员， 实现劳动力要素和生产资料要素的优化组合，而有相当多的富余人员滞留在企业所致 。目前国有企业中隐性失业率达15%～30%，如果按1亿企业职工计算，富余人员总数就 达到1500万～3000万人。如此庞大的隐性失业队伍，本身就成为深化失业保险制度改 革的一大难题。(2)结构性失业。我国的结构性失业包括两种情况：一种是由于经济结 构的调整，行业淘汰引起的失业；另一种是由于新技术的应用产生的失业。两者相比 ，前者占绝大多数。目前下岗职工多集中在老工业基地和传统行业，仅东北三省就有 下岗职工259万人，全国纺织、林业、兵工、地矿系统的下岗职工已分别占本行业职工 总数的18%、25.8%、23%和19%。 据劳动部统计，到1997年底，全国企业下岗职工累计已达1150多万人，对劳动力 供给造成了巨大压力。如果国家不能从短期和长期一套解决就业问题的政策 ，就业矛盾一旦尖锐化将会直接威胁整个社会的稳定和经济的运行。这就给我国目前 尚待完善的失业保险制度的建设提出了十分紧迫的任务。 二、我国失业保险制度改革中出现的问题 应当说，我国的失业保险从无到有，从不到相对规范，通过各方面的积极努 力，在一定程度上对中国近年来市场化进程中失业人口不断增加起到了“减震器”的 作用。但毋庸讳言，目前国内失业保险制度的建设及其效果与我国面临的就业形势要 求相比，还存在着明显的差距，亟待进一步完善失业保险制度。 1.失业保险辐射面过窄。我国目前失业保险实施范围主要限于城镇从业人员，集 体企业、私营企业、乡镇企业和个体经营者还未完全纳入，广大农村人口、事业单位 人员、机关干部基本上还未参加失业保险。这与我国多种经济成分并存发展的格局， 特别是与非公有制经济的迅猛发展形成鲜明的反差，不能体现失业保险制度的社会性 特点。目前失业保险的重点是固定工和合同制工人，而广大临时工和自由职业者不被 纳入保险范围。这样就造成失业风险的作用对象错位，形成了“有险无保”和“有保 无险”并存的状况。失业保险的结构性缺陷，在目前表现为一方面失业者得不到保障 ，另一方面失业救济金又发不出去，从而造成了劳动者享受社会福利地位新的不平等 。 2.失业保险资金的筹措渠道单一。近年来，国家规定的失业保险资金筹措渠道是 国家财政和企业，各地在实际执行过程中也有少数从劳动者个人身上筹集的，但总的 来说，企业和国家财政是失业保险资金筹措渠道中的绝大部分，显然这种资金负担方 式不尽合理。中国是一个发展中国家，劳动者个人不缴纳失业保险费，其结果只能是 一方面使得企业和国家不堪重负，另一方面造成失业保险的发展缓慢。 3.失业保险资金支出结构不太合理。1995年全国共支出失业保险资金18.9亿元， 其中用于失业救济、促进再就业的15.1亿元，这就意味着尚有3.8亿元、占总支出20% 以上的失业保险资金支出并未用于失业救济等费用上。如果这3.8亿元的资金支出属于 管理费用，这笔费用是否太高，如果部分挪作他用，是否会严重影响失业保险事业的 正常发展。我们说无论哪一种情况，必然会形成失业保险基金支出与使用的严重异化 ，从而不可避免地加剧供求之间的矛盾，使原本数量不足的失业保险基金的稳定与保 障功能难以有效地释放。 4.失业保险管理体制分散。多年来，我国的失业保险基金一直采取市、县分级统 筹管理的方式。这使得失业保险基金的积累陷入了一个怪圈：经济发达的地区企业效 益好，就业人员多，失业保险基金征收的多，而支出的少；经济落后的地区企业效益 不好，失业保险基金征收的也少，而失业人员多，支出的也多。由于失业保险基金的 统筹层次较低，各地在统筹和使用失业保险基金上的差异比较大，这种各自为政的状 况不利于统一制度和集中资金，也不能体现社会互济、风险共担的社会保险原则。 上述问题既有失业保险事业初创时期不完善之处，又有该制度内在的缺陷。因此 ，大力推进改革，建立完善的、有中国特色的失业保险制度，就成为我们下一步的基 本任务。笔者认为，应从改革和完善失业保险制度和解决下岗职工的再就业两方面入 手，从我国实际出发，使新建立的失业保险制度具有中国自己的特点。 三、深化失业保险制度改革的途径 1.扩大失业保险覆盖面。尽快把失业保险范围扩大到城镇全体职工，突破行业、 所有制限制，即从现在全民企业扩大到集体企业、中外合资、私营企业以及个体经营 者。由于集体、三资、私营企业的用人制度相对较为灵活，职业风险较大，因而失业 保险范围的扩大，可改变这些企业“有险无保”的状况，同时，随着公务员制度的广 泛实行，行政机关、事业单位工作人员尽管职业相对稳定，也将难以完全避免失业问 题。因此逐步将政府机关、事业单位干部职工纳入失业保险范围，将会充分地体现社 会主义制度的民主、平等，更好地促进失业保险制度的合理完善。 2.拓展失业保险的缴费渠道。一个重要渠道就是实行个人缴费。实行失业保险个 人缴费，一方面能增加个人对社会应尽的义务，另一方面能大大增加失业保险基金的 缴费数额，提高失业保险的保障能力。在失业保险基金的筹措方式上可实行社会统筹 与个人帐户的有机结合，将基本失业保险基金分为社会统筹失业基金与个人储蓄失业 基金。前者由政府与企业根据一定比例分摊，统一使用；后者由职工个人自主统筹， 所有权与使用权归个人。若上述两种失业保险基金互助互利，共同承担社会保障功能 ，就有助于建立基本模式统一、保障水平有别的失业保险制度。 3.建立健全失业保险基金使用和管理的制衡机制和监督机制。现行制度中失业保 险资金浪费严重，资金被挪用的情况十分惊人。同时，我国目前失业保险的储备基金 相当有限，而面临的形势又十分严峻。因此，各省市财政、审计、银行、劳动和工会 等部门参加的失业保险基金管理委员会，应切实加强对基金筹集、使用的管理和监督 ，严格审批失业保险基金年度预算和年终决算，把失业保险基金的使用纳入国家财政 检查和审计部门的监督之下，做到专款专用，无论是原准备金还是其增殖部分都应全 部用于失业保障。 4.提高失业保险的社会统筹层次，建立统一的失业保险管理体制。目前，失业保 险基金统筹仅停留在县（市）一级层次上。由于范围小，层次低，因而不能抵御失业 风险。我认为，应将失业保险基金统筹层次逐步扩大到省、市一级，并建立省、市失 业保险统一管理体制，统一管理机构，规范失业保险费收取、支付标准，探索失业保 险基金保值增殖的可靠途径，提高失业保险机制抵御市场失业风险的能力，充分发挥 失业保险在社会主义市场经济条件下的“稳定器”作用。 应当指出，当前失业保险制度的重点应放在解决下岗职工的再就业问题上。再就 业功能是失业保险的基本功能之一，主要通过就业、就业介绍、生产自救等环节 支持和扶持下岗职工。1995年失业保险支出中用于转业训练、生产自救的两项支出总 和为4.9亿元，占总支出的27.4%。到1996年第三季度，全国已组织500多万失业人员和 企业富余职工参加再就业工程。其中有300多万人参加了职业指导，110万人参加了转 岗训练，451万人享受了失业救济，200万人得到了临时困难补助，组织近100万人开展 了生产自救，通过政策引导和就业服务使243万人实现了再就业。这些成绩的取得离不 开各级政府的共同参与支持，也离不开失业保险机构和基金所起的作用。因此，我们 应当注重发挥失业保险基金的“输血”和“造血”功能，实施再就业工程；要注意培 育活跃的劳动力市场，积极发展第三产业，通过政策调整创造更多的就业机会，并通 过开展就业培训，促进劳动力的转移，尽量减少失业。可采取的措施有：一是加强宣 传引导，促进下岗职工择业观念的转变，用正确的舆论引导失业人员，冲破传统观念 ，走出心理误区，改变有事无人干和有人无事干的局面。二是调整不合理的产业结构 ，积极发展高新技术产业和第三产业，以增大就业容量。三是组织失业职工开展生产 自救。对困难较大的企业失业职工，失业保险管理机构要主动与有关部门协商，在资 金、场地和税收方面支持和鼓励失业人员自愿组织起来就业或自谋职业，并将个人应 享受的失业救济金的部分或全部一次性给用工单位或个人，作为扶持生产经营的资金 。四是尽快健全培训网络和职业介绍网络，增大信息量，使下岗职工尽快找到新的岗 位并适应新岗位的技能要求。 【责任编辑】王峰（南开大学）