第八章 政策监控20120512

null 第八章 政策监控 第八章 政策监控■政策监控概述 ■我国的政策监控机制 ■西方政策监控机制 ■案例：伊拉克政策 ■中外政策监控机制比较 政策监控概述 政策监控概述The first一、监督与政策监督 一、监督与政策监督 （一）监督 在英文中，“监督”一词是“supervision”， “super”意为“在上”“vision” 意为“看”，合起来就是上对下的观察和指导。 “所谓监督，指人们为了达到政治、经济、军事、司法方面的某种目的或目标，仰仗一定的权力，通过对社会公共管理中若干事务的内部分工约束或外部民主性参与控制等途径，针对公共权力的资源、主体权责、运作效能等而相对独立地开展的检查、审核、评议、督促活动。” -------尤光付著：《中外监督制度比较》结论: （1）监督的本质是制约和管理，即通过对权力的制约去实现某种目的或目标。 （2）监督方式不仅包括自上而下的途径而且包括自下而上的途径。 一、监督与政策监督(续)一、监督与政策监督(续) 陈振明教授认为，政策监督指的是“政策监控的主体从一定制度、法规的依据出发，对政策系统的运行包括政策的制定、执行、评估及终结进行监视和督促的行为。” 主要强调对各政策环节运行情况的信息反馈,从而使政策监督的作用贯穿于整个政策过程.二、控制与政策控制二、控制与政策控制 (一)控制论中的控制 控制论中的控制含义：控制论的创始人美国科学家维纳，1948年出版《控制论》一书，书中把控制定义为：“一个有组织的系统根据内外部的各种变化进行调整，不断克服系统的不确定性，使系统保持某种特点的状态，是施控主体对受控主体的一种能动作用，这种作用能够使受控主体根据施控主体的预定目标而动作，并最终达到这一目标。” 结论: （1）控制是一个动态过程，它存在于任何开放性系统中。 （2）控制过程实质是一种联系和调节的过程。 二、控制与政策控制(续)二、控制与政策控制(续)（二）政策控制 “政策控制指政策监控主体在政策过程尤其是政策执行中，为了保证政策的权威性、合法性和政策的有效执行，为达成特定的政策目标而对政策过程尤其是执行过程的偏差的发现与纠正的行为。” 政策控制的程序如图所示：预期绩效实际绩效实际绩效的衡量实际绩效与标准的比较执行纠偏措施纠偏措施的分析偏差产生原因发现确定偏差 ———陈振明著《政策科学——公共政策分析导论(第二版)》null三、政策监控的含义三、政策监控的含义 国内学者宁骚认为:“为了确保政策过程各项活动的合法性、合理性和有效性，及时纠正各个环节中出现的偏差，提高决策目标实现的程度，保障公民和组织的合法权益，有必要对政策运行过程的各个环节进行检查、督促、指导和纠偏，这就是政策监控。” 马海涛认为:“为保证既定政策目标的实现和提高政策运行的效率,由一定的主体对公共政策的制定、执行、评估等活动进行的监督和控制过程。” 三、政策监控的含义三、政策监控的含义 陈振明认为：“政策监控是政策监督与政策控制的合称，是为了实现政策的合法化与保证政策的贯彻实施而对政策的制定、执行、评估和终结等活动进行监督与控制的过程，其目的在于保证政策系统的顺利运行，提高政策制定与执行的质量，促进既定政策目标的实现和提高政策效率。”null政策监控 主体： 政策主体的 组成部分。 监控客体： 政策系统及 其运行。 政策监控目的 政策监控 的功能活 动： 政策监督 政策控制其内涵如下图所示： 四、政策监控的作用四、政策监控的作用1、保证政策的合法化 2、保证政策的贯彻实施 3、实现政策的调整与完善 4、促使政策终结 我国的政策监控机制 我国的政策监控机制The second 一.我国监督制度的发展 一.我国监督制度的发展 奴隶社会时期 ：以采诗官为中介的舆论监督和询问官的言谏监督; 专门监察官吏的监督. 封建社会时期包括三部分: 一是御史纠察制度 　　纠察官吏的违法失职行为. 御史是主要负责监察的官员． 　二是言官谏诤制度 　　臣子对君主的过失进行进谏，其实质就是今天的立法监督． 　三是地方监察制度 　　从汉朝起中央将全国分成许多监察区并设立官员加强对地方的监察．新中国成立后监督制度经历了曲折的发展,大体分为四阶段:新中国成立后监督制度经历了曲折的发展,大体分为四阶段:1. 行成时期：1948－1954 　49年　《共同纲领》　设立人民监察委员会　　 2. 发展时期: 1954－1958 　54年　社会主义宪法　人民监察委员会改为监察部 3. 停滞时期: 1959－1978 　由于当时政治背景的影响,行政机构整体上处于停滞甚至倒退状态 4. 恢复与发展时期: 1978至今 　国家的监督机构和制度得以恢复和发展.社会监督受到重视．一.我国监督制度的发展(续)二、目前我国的政策监控机制(续)二、目前我国的政策监控机制(续) 政策监控机制指政策监控子系统的运行机制,其中最重要的是监控主体的构成及其发生作用的内容和方式. 政 策民主党派的监控 中国共产党的监控公众的监控 大众传媒的监控 人大的监控 政府机关的监控 司法机关的监控 政党的监控社会监控　　　国家监控二、目前我国的政策监控机制(续)二、目前我国的政策监控机制(续)内容与方式 （一）影响因素（一）影响因素宏观层面： 微观层面：信息沟通机制和激励机制不健全二、目前我国的政策监控机制(续)1、 历史文化传统（中央集权专制，缺乏民主法制传统）2、我国的政治制度(双轨制的权力运行机制,党管干部原则) 3．改革前的经济体制(经济体制使得政府职能覆盖了社会 生活领域) （二）存在的问题,集中表现在以下几方面:（二）存在的问题,集中表现在以下几方面:１．行政机关的监控权责不分 　　　某一项政策由多个机关进行监控,在监控对象上有一定的重复性和交叉性,导致权责不清,推诿扯皮,而最后的惩罚力度又不够造成各部门对政策监控缺乏足够的动力． ２．审计部门监控的独立性不强 　　　审计部门设在政府系统内部,从人事,资金,行政等方面受同级政府的制约,很大程度上是不独立的,难以公开,公平地进行监控． 　　　可以考虑将审计部门独立于政府系统之外. 　　　 二、目前我国的政策监控机制(续)司法机关 的独立性？二、目前我国的政策监控机制(续)二、目前我国的政策监控机制(续)３．政策监控滞后 我国的监控机制一直只重视事后监控而忽视事前监控事中监控,这种状况给国家和社会造成很多的损失. 将三者连续起来,加强事前和事中监控,尽可能杜绝一切漏洞. 权威性最高的监控主体　范围最广的监控主体 人大监控作用未充分发挥公众监控力度弱人大公众人民代表大会监控的作用未充分发挥人民代表大会监控的作用未充分发挥　目前我国各级人大的监控多停留于视察,审批等表面上的活动,形状大于内容.由于没有具体的实施细则,加上信息不对称使得人大的监控工作难以把握. 二、目前我国的政策监控机制(续)地方人大地方政府中央政府信息不对称动力不足房地产政策监控不力null 二、目前我国的政策监控机制(续)公众对政策监控 的参与意识很弱国家对公众监控 的重视也不够目前存在着各种反映民众声音的社会监控形式 （比如听证会在一定意义上就可以看做是在对政策制定过程进行监控）但存在很多问题． 公众监控 的力度弱 渠道不畅通二、目前我国的政策监控机制(续) 二、目前我国的政策监控机制(续) 强化人大和司法机关的监控功能 合理建立健全法律体系.８月２７日下午，十届人大常委会第二十三次会议表决，高票通过监督法草案，从而使各级人大监督权行使更加规范化程序化 科学界定行政机关的监控权利和责任 完善政策监控的相关手段 强化社会监控(公众的监控) 三．公民社会的兴起与社会监控的完善三．公民社会的兴起与社会监控的完善 公民社会（Civil Society）强调公民对社会政治生活的参与和对国家权力的监督与制约，一般把志愿性团体看作是公民社会的核心要素． 在公民社会比较发达的国家,公民权利意识和公共意识比较强,他们通过结社自由形成自愿性团体对关系切身利益的公共政策进行有效的监控.并及时反馈政策，加强政策制定的科学化，民主化，法制化． 　公民社会（一）如何完善中国的社会监控如何完善中国的社会监控 应该说目前中国公民社会仍然是不发达的. 培育中国的公民社会,使公民通过自愿结成的团体对关系切身利益的公共政策进行监控应该是解决社会监控失力的有效途径. 在目前公民的权利意识和公共意识不强的情况下,政府可以主动引导公民构建利益团体,并出台配套政策使这些组织在相关领域能够有权力去充分发挥应有的功能. 三．公民社会的兴起与社会监控的完善(续)（二）三．公民社会的兴起与社会监控的完善(续)三．公民社会的兴起与社会监控的完善(续)另外在切实加强对实施监控的公众的鼓励和保护的同时， 鼓励公众监控采取利用大众媒体的方式将不法行为或不 合理现象公之于众，增强舆论的压力效应． 三．公民社会的兴起与社会监控的完善(续)三．公民社会的兴起与社会监控的完善(续)小结只有将政党监控，国家监控和社会监控很好的结合起 来，互相支持，互相促进，才能使政策监控机制的功 能得到最大发挥．The third The third 西方政策监控机制 西方国家政策监控机制 西方国家政策监控机制 西方政策 监控机制西方政策监控 机制历史源流西方政策监 控机制的现状西方政策监控 机制发展趋势框架结构西方国家政策监控机制的历史源流西方国家政策监控机制的历史源流 立法、司法、行政三权分立与制衡，是资本主义国家监控体系的根本特征，这些特征早在古希腊、古罗马奴隶制时期就已产生。 一、古希腊民主政体与监督制度 公民大会及议事会 陪审法庭 元老院 贝壳放逐法 西方国家政策监控机制的历史源流 西方国家政策监控机制的历史源流 公民大会及议事会 是最高国家权力机关，所有20岁以上的男性自由民均有资格出席 公民大会，并享有平等的政治权利。公民大会经表决，有权决定宣战， 通过预算审核和决算，有权选举、弹核执政官等重要官吏，公民陪审 法庭和元老院也在其监督之中。另外，公民大会还选举议事会，作为 公民大会的常设机构，处理议事会日常政务。陪审法庭 雅典城邦的陪审法庭为梭伦首创，其愿意为“作为法庭的公民大 会”，凡30岁以上的公民都可以被选为法官，对公民提起的诉讼进行 判决，用投票的进行表决。 西方国家政策监控机制的历史源流 西方国家政策监控机制的历史源流 元老院 是城邦的权力监督机构之一，它由卸任的历届执政官组成，任职 终身。其权责为推选、监督和惩治执政官，审判重大刑事案件，维护 法律的权威。贝壳放逐法 是一种进行投票表决的方法，任何人中要有违害国家的可能或行 为，就由人民大会决定交由全体公民以贝壳投票的方式决定是否予以 处罚或放逐。 西方国家政策监控机制的历史源流 西方国家政策监控机制的历史源流 二、古罗马共和国时代的监督制度 公民大会 元老院 监察官 立法监督权 司法监督权 行政监督权 西方政策监控机制的现状 西方政策监控机制的现状 （一）政策监控机制的内容 表一：西方政策监控活动的主体、监控内容及监控方式 西方政策监控机制的现状 西方政策监控机制的现状 以上表格很清楚的列出了西方政策监控活动的主体、监 控内容及其监控的方式。下面，我再对违宪审查和利益集 团的监控作具体分析： 违宪审查 定义 为保障宪法实施，由具有违宪审查权的特定的国家机关，依照宪法规定的程序，对国家机关的立法活动(政策执定)以及国家机关的行为（政策执行）是否合宪进行审查，并对其是否违宪作出裁决的活动。 西方政策监控机制的现状 西方政策监控机制的现状 违宪审查 模式分类 由国家立法机关行使违宪审查权力、保障宪法实施的制度 立法机关违宪审查 理论基础：“议会至上”原则 普通法院违宪审查 指违宪审查的权力由普通法院来行使 形成时间：美国最高法院19世纪初在审判实践中形成 专门机构违宪审查 国家设立特别机构行使违宪审查权，如宪法法院或宪法委员会 诞生时间：1920年在奥地利，创始人为凯尔森 西方政策监控机制的现状 西方政策监控机制的现状 违宪审查 中外违宪审查主体比较 立法机关 人民代表大会---议行合一 中外比较司法机关（绝大多数） 普通法院；专门法院 西方政策监控机制的现状 西方政策监控机制的现状 利益集团 在国外，利益集团对政策监控的作用非常大。它通过干预立法、影响选举及影响政府的执行活动等方面对政策的制定和执行等进行监控。 如：一个政党在某些利益集团的支持获得选举并上台执政后，制定一些有利于该利益集团的政策以作为回报。下面以2001年就任的小布什政府的政策倾向与大公司捐款的关系为例。 西方政策监控机制的现状 西方政策监控机制的现状 利益集团 西方政策监控机制的现状 西方政策监控机制的现状 （二）西方政策监控机制特点 ① 以三权之间相互制约平衡为主导的宏观监控机制② 监控机构的专门化、司法化③ 监控机制的运行方向上，以强调横向监控为主④ 社会舆论在政策监控中的显著作用⑤ 中央政府权力的扩张与政策监控手段的更新 西方政策监控机制的现状 西方政策监控机制的现状 （二）西方政策监控机制特点 ◙ 监控机构的专门化、司法化 随着当代行政权力的膨胀、议会监控力量弱化、行政内部 监控制约无力的日益凸显，西方国家的监控机构设置日渐趋于 专门化、司法化，以遏制行政权力对公共政策的专横。如为解 决违宪问题，西方国家专门设立了宪法委员会、宪法法院等机 关；为控制行政专权腐败，专门设立督察专员、廉政公署、反 贪局等。 西方政策监控机制的现状 西方政策监控机制的现状 （二）西方政策监控机制特点 ◙监控机制的运行方向上，以强调横向监控为主 西方的监控系统设立的特点决定了其监控机制在运行的方 向上，横向监控力度大于纵向监控力度，外部监控力度大于内 部监控力度。西方国家强调的是各个不同机关的相互监控，如 立法、行政、司法机关的相互监控，而不是各机关内部的上级 部门对下级部门的监控。 西方政策监控机制的现状 西方政策监控机制的现状 （二）西方政策监控机制特点 ◙社会舆论在政策监控中的显著作用 在西方，新闻自由是人民主权的一种具体表现，是反对权力腐败的有力武器。 马克思指出：舆论是一种“普遍的、无形的强制的力量”，舆论监督是“另一个法庭----社会舆论的法庭”。 美国“民主之父”杰斐逊把自由报刊视为“第四种权力”，强调要利用这种权力对行政、立法、司法三权起制衡作用。 西方政策监控机制的现状 西方政策监控机制的现状 （三）西方政策监控机制存在的问题 西方发达资本主义国家监控机制虽然取得了很大成绩，在 社会中发挥了巨大的作用，但是无论其如何强化和完善，都不 能从根本上消除政策监控主体的腐败、防止政策监控权力异 化，其腐败比比皆是。 （注：关于西方政策监控机制存在的问题，除了立法机关、行政机关、司法机关、政党存在腐败问题外，其他监控主体也存在着监控不足或监控无力。） 西方政策监控机制的现状 西方政策监控机制的现状 （三）西方政策监控机制存在的问题 腐败现象： ◙ 议会腐败 ◙ 司法腐败 ◙ 行政腐败 ◙ 政党腐败 与利益集团的不法交易议员的腐败：行贿、受贿等 腐败对象：遍及从法官、检查官到司法警察 表 现：司法不公 利用职权，贪污受贿 敲诈勒索，有组织的腐败 接受不法政治捐款 收取不法回扣和佣金 西方政策监控机制的现状 西方政策监控机制的现状 （四）问题存在的的原因分析 腐败现象原因分析： 社会根源：剥削阶级、剥削制度的存在 现实原因：允许合法化的腐败，而且合法化的腐败往往掩盖 着不合法的腐败，加大了监控的难度 （“合法化 腐败”指国家和社会公开允许其接受捐赠的制度） 其他因素：各政党只反反对党的腐败 反腐败受到任期制的限制，不能坚持到底 受资产阶级共同利益的牵制 西方政策监控机制的发展趋势 西方政策监控机制的发展趋势 监控形式发展趋势 ⊙ 纵向监控 监控主体内部的上级对下级部门的监控，主要是指立法机 关、司法机关、行政机关、政党内部的监控 ⊙横向监控 监控主体之间的相互监控，是指立法机关、司法机关、行 政机关、政党、利益集团、公众之间的相互监控 纵横交融？ 西方政策监控机制的发展趋势 西方政策监控机制的发展趋势 监控形式发展趋势 ⊙ 纵横交融 ◙纵向监控和横向监控的不断交融和渗透 ◙兼收并蓄两种监控的不同优势、结合本国实际、创建本 国特色的监控机制nullThe FourthPolicy Monitoring On Iraq案例分析框架案例分析框架背 景 资 料 介 绍理 论 分 析原 因 分 析null引文由此看出布什的伊拉克政策的失利是其输掉选举的重要原因相关信息及案例材料相关信息及案例材料一、美国国会简介 相关信息及案例材料相关信息及案例材料 众议院是根据公民人数组成的，众议员代表着选民的利益，所以人口多的州众议员也多，表决的优势也就多。 参议院是来自各州的，每州两人，总数一百人，参议员代表着各州的利益。 二、二、主要是民主党和共和党对国会和各种控制权的争夺。根据美国宪法，美国总统选举每4年举行一次，国会选举每两年举行一次。其中一次国会选举与总统选举同时举行，另一次在两届总统选举之间举行。在两届总统选举之间举行的国会选举，叫做中期选举。中期选举大都在当年11月第一个星期的星期二举行。何谓美国中期选举？三、案例简介三、案例简介（一）伊拉克政策导致的现状自2003年3月伊拉克战争爆发以来，美国死亡人数已接近2900人，伊拉克的暴力冲突愈演愈烈，以致美国在伊驻军难以脱身。当初美国发动战争时，本以为可以根除恐怖主义，结果反而使伊拉克成为恐怖主义活动天堂。据美国情报界的最新评估报告《全球恐怖主义趋势对美国的影响》披露，伊拉克战争导致了新一轮极端主义浪潮的兴起，使恐怖威胁更为严重，由此使美国更加担心重演“9·11”惨剧。形象地说，美国在伊拉克已经“捅了马蜂窝”，即使扭身逃走，恐怖分子也会尾随而至。 null（二）各方对伊拉克政策的反应政府的反应1、拉氏辞职 2、布什表明将调整政策 民主党的反应利用其失利赢得选举民众的反应对政府失望，希望能尽快撤军政府的反应民主党的反应理 论 分 析理 论 分 析共 和 党民 主 党1、将自己的成员列入各级政府机关 以及政府各部门中以影响政策实施 2、其通过控制各种权力，可以动用 党纪到国法的各种形式对政策的制定 者和执行者进行奖惩、任免或绳之以法 1、利用其在立法机关、行政机关占有的 一定席位，进而通过宪法赋予的权力对 政策过程施加一定的影响 2、在野党也可以动用其所影响的社会力量 来实施监控 （一）政党系统的监控 null（二）政府的监控 这里主要是从事中监控的角度来看布什政府的监控行为 1、国防部长拉姆斯菲尔德辞职，表明布什政府承 认其对伊政策的失败。(http://news.sina.com.cn/w/2006-11-09/0904226.shtm l) 2、布什会见前国务卿贝克率领的“伊拉克研究小组”听取评估报告。null贝克报告有两项核心内容: 一是建议在2008年3月前，从伊拉克撤出所有美军作战部队； 二是在外交上，美国与伊朗、叙利亚展开直接对话。 贝克报告还提出，应该把伊拉克局势与以巴以和平为中心的整个中东局势结合起来考虑。 null（三）、公众的监控 通过社会舆论民 意 调 查选 举 行 动null（四）立法机关的监控不 作 为作 为通过了布什政府的伊拉克政策提出将采取措施来调查伊拉克 问题的始末，并调整政策（共和党掌握国会控制权）（民主党赢得选举后组织的新国会）原因分析——各者之间的利益博弈原因分析——各者之间的利益博弈（一）执政党和在野党之间的利益博弈共和党民主党 利 益其博弈的最终目的都是为了赢得支持、掌控权力null共和党的博弈行为选举前选举后各项民意调查表明共和党在此次选举中支持率不如民主党，因此，在选举之前，布什政府表明将会评估对伊政策并作出调整布什政府着眼2008年的总统选举，采取措施将失去的民心重新抓回。null民主党的博弈行为选举前选举后攻击布什政府的伊拉克政策，把民众的焦点引向对伊拉克战争的不利局势，促使更多的选民来支持他们赢得选举之后民主党也不能一再地通过抨击伊拉克政策来巩固其地位，因此，新成立的国会表明将进一步地调查布什政府的对伊政策，更好地履行国会的监控功能。null两党博弈的结果凡事都是一体两面的，也许他们的斗争不是为了公众的利益，但是民主党对共和党政府在伊拉克问题上的掣肘，在一定程度上可能会有助于今后美国的伊拉克政策变得更为理性和谨慎，而伊拉克问题也将被置于改变整个中东地区安全环境和政治气氛的背景下，更多地寻求国际合作与对话的途径。相信这样的结果应该民众乐于见到的。 null（二）国会与政府的利益博弈国会政府 制 衡新成立的国会对布什政府施压，希望能在4-6月撤军布什政府表示撤军要等待时机，但是其对国会的观点也持开放态度null（三）民众与政府的博弈 民众政府通过民意调查和投票表达其不满，希望引起政府的重视开始反思政策的失败之处以及进行政策调整，以期赢得民众的支持 谈 判 取得双 赢结果The LastThe Last中外政策监控机制 对比 null框架结构中外政策监 控机制对比 政党系统舆论 立法机关 政策监控之马null一、立法机关的政策监控对比——议会与人民代表大会对政策监控的对比VSnull不同点一、立法机关的政策监控对比null二、政党系统的政策监控的对比——在野党与民主党派对政策监控的对比VS国会大厅打群架，在野党议员住进医院null二、政党系统的政策监控的对比不同点nullVS三、舆论对政策的监控的对比华盛顿邮报null三、舆论对政策的监控的对比不同点1、从自由与法的角度看中外舆论的政策监控自由与法的对立统一几乎没有真正的自由 舆论监控实质性的法律的缺少在政治环境上，外国舆论对政策监控的实践效果和监 控力度较强null三、舆论对政策的监控的对比三、舆论对政策的监控的对比2、从社会结构的角度看中外舆论政策监控市民社会 科学完备的行业规范 公共领域 市民社会、行业规范、公共领域 先天性缺失外国舆论对政策的监控拥有更多的社会基础和更高 的支持度null三、舆论对政策的监控的对比3、从文化环境的角度看中外舆论政策监控对舆论监控的较为宽容和鼓励的态度 “叭儿狗”（lapdog）--- “看门狗”（watchdog）--- “攻击狗”（attack-dog）强调对尊长和权势的顺从 “顺我者昌，逆我者亡”外国舆论监控较大的“呼吸空间”使得“玻璃缸”效果更突出null中国政策监控之马四、中国政策监控的设想null政策过程：制定、执行、评估、终结null中国共产党的政策监控政策过程：制定、执行、评估、终结null人民代表大会的政策监控政府机关的政策监控政策过程：制定、执行、评估、终结中国共产党的政策监控null民主党派对政策的监控司法机关的政策监控政策过程：制定、执行、评估、终结中国共产党的政策监控人民代表大会的政策监控政府机关的政策监控null人民群众及人民团体的政策监控中国共产党的政策监控政策过程：制定、执行、评估、终结政府机关的政策监控人民代表大会的政策监控民主党派对政策的监控司法机关的政策监控null参考文献1、[美]威廉·N·邓恩 《公共政策分析导论（第二版）》北京：中国人民大学出版社，2002年 2、[美]维纳 《控制论》北京：科学出版社，1963年 3、[美]哈罗德·孔茨、海因茨·韦里克 《管理学（第9版）》北京：经济科学出版社，1993年 4、[美] 斯蒂芬·P·罗宾斯 《管理学》北京：中国人民大学出版社，1997年 5、[美]简-埃里克·莱恩 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