养老保险制度改革探究

养老保险改革探究——以深圳市养老保险制度改革为例一．深圳市养老保险制度发展背景1.改革开放与农民工首先我们为什么要选择深圳作为讨论的中心呢？想必大家也都知道，深圳作为我国改革开放的前沿阵地，是中国工业化、都市化的一个缩影，应该说也是受全球化影响最深刻的一个城市，而这个城市的主要人口就是农民工。深圳07年有1500万人口，其中1300万是外来人口，农民工大约有1000万。促使深圳经济快速发展的最大动力有两个：一是外来资金，二是外来劳动力。有那么多的资金流进深圳，就是因为这里有那么多的廉价劳动力，这些劳动力就是全国各地来的农民工。可以说，深圳的发展很大程度上是由农民工的不断涌入带来的。但是我们也应该知道，他们由农民进城转变成为农民工，在获得了比原来相对较多的收入时，身份也不知不觉地发生了变化，变成了介于农村和城镇的第三类人群。这第三类人群的社会保障就成了一个严峻的问题。2.农民工养老困境、“土地养老”悖论我们现在来看看农民工的养老问题，总所周知，国家在城镇是有相对健全的养老保险制度的，而农民工作为新的力量在不断涌入城市里的同时是否也应该为自己的养老打算一下呢。其实我们可以看到城镇企业职工基本养老保险只针对拥有城镇户籍在企业里就业的人口，农村基本上靠土地保障。而失去了土地的农民工，他们的养老问题现在已经陷入了困境。上一代的农民工他们的办法还是回家乡养老，而现在的农民工大多是为了留在城市有着更好的生活。之所以说陷入了困境，是因为对于那些回家养老的人来说，土地就是他们的养老资本。可是这里就有了一个悖论：既然回家养老，就要靠土地，但是由于年龄的限制和常年荒废，他们已经大多失去了种地的能力，大家也许会说农村家庭养老的传统模式是养儿防老，他们可以靠子女劳动。但是这些年轻人现在正是新一代的农民工，他们已经远离了农村，而且许多人仍然属于低收入人群，根本无力为父母提供足够的养老资金。于是土地作为最后的养老保障又如何来实现呢？3.深圳市的养老保险制度实践经验由于深圳市发展早，同时农民工的养老问题暴露较早，所以他有着比其他城市更多更完整的实践经历，值得研究和探讨。深圳1987年允许非户籍人员参加养老保险，是国内农民工参保覆盖面最广并最早将农民工纳入社会保险体系的城市，而从1994年开始，根据规定，深圳市农民工比照城镇职工参加统一的养老、医疗和工伤社会保险。1998年市人大又颁布了《深圳经济特区企业员工基本养老保险条例》，第一次以地方法规的形式确定了农民工参加养老保险的权利，规定农民工达到退休年龄后，只能将养老金转到户籍所在地社会保险机构，当地没有社保机构的，将个人账户部分一次性退给本人。从2001年1月起，市人大义修订了《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》，凡规定符合条件的农民工退休以后可以享受按月领取养老金待遇，这在全国也是领先的。而后几年深圳市己根据国家养老保险政策的新精神，着手对现行的养老保险特区法规进行修改。由此可见，深圳在解决农民工的养老问题上面做了很大的努力，同样也是改革的先行者。所以我们今天与大家来探讨深圳关于农民工养老政策的得与失。深圳市养老保险制度中关于进城务工人员的规定因条例内容比较多，文中不一一赘述，下面介绍几点我关于这些规定的看法。首先值得肯定的一点：深圳市率先改革，敢于实践的行为是难能可贵的。深圳市的发展得益于庞大的农民工群体，在经历了一段时间发展之后，农民工养老问题开始暴露出来，而深圳市强大的经济实力也足以为养老保险制度改革的地方实践提供支持。所以在社会发展形势推动下，深圳市率先将农民工群体纳入本市的养老保险制度中，开始采取试图帮助广大农民工摆脱养老困境。即便这些改革或许没有起到应有的作用，但至少深圳市在作出努力，他敢于成为一个先行者，也是某种意义上的成功。但是在制度运行过程中，仍然存在很多问题，这些措施依然无法彻底解决农民工群体的养老问题。1.参保积极性不高（企业不愿背负担、工人不想多掏钱）(1)养老保险条例要求农民工缴纳工资总额的8%，缴费数额对普通人而言并不多，但是农民工的工资总额低、边际消费倾向较高，这一项支出是很多农民工不愿负担也负担不起的~譬如，一个在深圳市打工的月收入只有一千元左右的农民工，除去生活费和补贴家用的汇款之后，他的工资最多余下百余元，因此对于农民工来说，“一百块也好，五十块也好，都是很重要，舍不得拿去参加社保。”(2)此外，参加深圳市城镇居民基本养老保险还需要用人单位缴纳参保员工工资总额的10%，这对于一个企业而言，也是一个不小的负担。况且雇佣农民工最多的企业往往是利润低、资本少的中小型企业，支付能力本就不是很强的中小型企业往往不愿意主动为农民工雇员缴纳养老保险。综上所述，由于较高的保金支付额度（当然这是针对农民工这个特殊群体而言），使得农民工自身和企业都不愿意积极参加城镇基本养老保险。统计数据、参保条件一刀切，未考虑不同类型农民工的不同需要（流动型、摇摆型、定居型）(1)深圳市相关部门公布的农民工参保率看似辉煌，但是背后隐藏的却是同样“辉煌”的退保率。我这里有一组数据，可能比较老，但是它仍然反映了一定的问题，截至2006午3月底，深圳市基本养老保险参保人数已达368万人，其中农民工为235万人，占参保人数的64%，但是仅07年，退保人数就高达87万，其中更是以农民工为退保的“主力军”。(2)但是农民工为什么要退保，这个问题首先得从农民工这个群体的特殊性说起。按照农民工的流动性特点，基本可以将其分为三种类型：流动型、摇摆型和定居型。简单介绍一下这三种类型的特点，流动型农民工主要是指那些在不同大城市之间流动打工的人群；摇摆型农民工则是指那些在家乡和大城市之间来回流动，农忙时务农，农闲时外出打工的人群；定居型农民工则是指那些经过一段时间努力之后有一定经济实力的在工作所在城市定居的人群。这三种人群在参加城镇基本养老保险的个人条件上相差甚远，但是参保条例却对他们“一刀切”，使得流动型农民工即便参加了养老保险，也可能因为换工作而不得不退保，摇摆型农民工则因为户籍所在地和工作所在城市之间不在统筹范围之内而且养老保险关系转接困难，只能选择退保，只有极少部分的定居型农民工有可能最终领取到养老保险金。统筹度不高，现行政策规定无益于解决农民工养老问题（只退个人账户）农民工的工作不稳定，流动性比较强，但是目前我国养老保险制度统筹大多仍停留在县级统筹，农民工养老保险关系转接十分困难，即便可以转接，但是养老保险账户中可以同时进行转接的只有个人账户资金，企业缴纳的那一部分却被计入当地社保基金，这样对农民工来讲是一种很不公平的现象。但是他们若是选择退保，其所缴保险费的“小头”(个人缴纳部分)由农民工一次性领回，“大头”(单位缴纳的统筹部分)仍在社保基金的账户里，这与个人通过预防性储蓄来养老有何区别？企业为员工缴纳的养老保险金却没能真正惠及自己的员工，这对企业而言也是很不公平的，同时也会极大地削弱企业为农民工雇员参保的积极性。正因如此，企业瞒报员工数量，少报工资数目已是常态，只是这种常态更像是一种病态。农民工无奈选择退保背后隐藏部门利益为什么这种病态能运行如此之久？这可能就要归结于制度背后掩藏的部门利益和地方保护主义思想。公共选择理论中认为政府是具有内部性的，而政府部门追求部门私利也是屡见不鲜的。而退保在事实上可以给深圳市社保部门甚至深圳市政府带来巨大利益。下面有一组数据可以说明。08年“两会”期间，全国政协委员、黑龙江省政协副主席何小平，就对深圳等经济较发达地区由于农民工退保而积累起来的高额养老保险基金进行了“炮轰”。“去年深圳共有439.97万人参加基本养老保险，而退保人数竟然高达83万人。”何小平在谈到农民工养老保险问题时提到一组数据：即使按最低工资800元计算，企业每年为每个职工缴纳的养老保险也接近1000元，即使每个退保人平均只交一年保险，也意味着一年里退保人就把8亿多元贡献给了地方社保。与之相反，接收地却只能接收到个人账户的钱，但却要承担加上企业缴纳的那部分钱计算出来的退休金，显然接收地是吃亏了，自然有抵触情绪，不愿意接收。所以在制度面前，农民工这个弱势群体的养老问题就成了社保部门踢来踢去的皮球，而制度背后却是社保部门和当地政府的财政利益考虑。展望未来尽管深圳市作为一个先行者并未很好地解决农民工养老问题，但是从2010年1月1日起施行的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》我们看到了一线曙光。《暂行办法》规定：包括农民工在内的参加城镇企业职工基本养老保险的所有人员，其基本养老保险关系可在跨省就业时随同转移；在转移个人账户储存额的同时，还转移部分单位缴费；参保人员在各地的缴费年限合并计算，个人账户储存额累计计算，对农民工一视同仁。为避免参保人员因办理转续关系而在两地往返奔波，《暂行办法》规定了统一的办理流程，参保人员离开就业地，由社保经办机构发给参保缴费凭证；在新就业地参保，只需提出转续关系的书面申请，转入和转出地社保经办机构为其协调办理审核、确认和跨地区转续手续。国家将建立全国统一的社保机构信息库和基本养老保险参保缴费信息查询服务系统，发行全国通用的社会保障卡。此外，2010年10月28日《社会保险法》在人大常委会上获得通过，将于2011年7月1日实施。这给彻底解决农民工养老问题提供了更加有力的保障，也给我们养老保险制度指明了未来的改革方向。其中有几点是专门针对上述问题提出的：一、基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹。二、个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险、医疗保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。三、参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足十五年的，可以缴费至满十五年，按月领取基本养老金；也可以转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险，按照国务院规定享受相应的养老保险待遇当然，这些是国家为解决这些问题所作出的努力，这同样也是我们对于农民工养老保险问题的展望，其具体的实施效果还要等到今年7月1日正式实施才知道。从以上我们可以了解到，养老保险作为一种制度，就必须要有一个统一实施的条件，这就必须要有一个制度性的统筹。所以各地区所实施的养老保险根本就不能算做一个制度，要想有一个完善的养老保险制度，就必须实行全国统筹，只有全国上下一盘棋，这样才有可能真正解决当前所面临的问题。