民主政治不完善预算制度只会障人耳目

民主政治不完善预算只会障人耳目 财税思想史 2013年度中央部门决算近日公开，汇总财政部公布的全国公共财政支出决算，散布在各表格中的“其他支出”总额约1.3万亿元，相当于2013年全国公共财政收入的十分之一。 将1.3万亿元神秘的“其他支出”放到阳光财政建设的大背景下看，有一种苦涩难言的荒诞感。当然，不能说近年来阳光财政建设毫无建树，只能说，阳光财政遇到的阻力太大，步履太难。 十年前，如果有人要求公开政府预算，还是不可思议的事情，那时候，向地方政府申请公开财政预算的一些律师，无不吃了闭门羹，地方政府大多以财政预算是国家秘密的借口予以回绝。当然，这种回答并非信口开河，因为1951年中央人民政府颁布《保守国家机密暂行条例》确实规定国家财政预算决算信息属于国家秘密，泄露此秘密要受到刑事追究。当然，该条例于1989年被《保密法》取代，其中预算为国家秘密的规定作废，继续念这种老黄历肯定有违与时俱进精神。2008年随着《政府信息公开条例》的实施，国家预算决算信息不但不再是国家秘密，而且这类事涉社会公众利益的信息，还必须向社会公开。此后，政府预算决算信息走出深闺，向公众亮相。相对于将财政信息当成国家秘密，预算决算信息的公开，迈出了阳光财政建设极为重要的一步。 但是，意义非常巨大的第一步迈出之后，接下来却步履蹒跚，踯躅不前。就诡秘的“其他支出”来说，此现象已经被舆论关注至少六七年时间。在财政预算信息尚未公开的2008年年初，媒体就报道广州人大代表质疑该市预算案中120亿元“其他支出”到底用在何处;此后政府预算信息逐步公开，每年都有媒体追踪和质疑一些地方的预算案中“其他支出”问题，舆论对此也相当关切。但是，此问题不但没有改进，反而变本加厉。占全国财政支出的10,，总额达到1.3万亿元的支出隐身“其他支出”中，成为最骇人听闻的一次，刷新了有关的纪录。此次巨额“其他支出”的出现，是阳光财政建设的逆转，严重打击了人们对政府信息公开的信心，人们有理由怀疑政府财政信息公开的诚意。近来“三公经费”天怒人怨，各地承诺严格压缩三公经费，一方面，一些地方公开的三公经费预算大幅下降，获得普遍的赞誉和好评;另一方面却瞒天过海，暗度陈仓，把三公经费资金以“其他支出”形式合法化。此类愚弄社会公众的做法，怎能取信于人, 那么，真正的阳光财政到底是什么样子，预算决算信息公开透明应该做到什么程度才算合格呢,让我们看看香港地区和英国的例子。据媒体披露，香港财政预算案文本，是大16开的七大本“大书”，总量加起来近20斤，可以说事无巨细，罗列无遗。有些部门的开支细到添置座椅，有部门换十只灯泡的支出都赫然在列。在香港财政预算案网页，预算案七本大册子全文一字不落全数上网。打开网页，预算案言辞、预算案重点、预算案账本、历年财政预算案都一应俱全。 再看看英国的例子。时至今日，英国财政部等各大政府机关都已在网上公布财政数据，包括详细的开支分项。通过互联网，任何人都可以查阅到相关材料。每个政府部门每年都要公布年度，其中包括详细的开支分项，英国49个政府部门一年发布近万条信息。伦敦市政府信息公开尤为及时细致。2008年伦敦开始例行发布大伦敦区财政开支明细，凡超过1000磅的支出均会记录在案，2010年夏天更进一步，公布二次下调，超过500磅的所有政府开支会被记录在案。最近的开支信息，可以在大伦敦区当地政府网站上轻易查到。2008年以来按季度或双月发布统计数字，2010年夏天基准调整后，伦敦当局开始按月发布统计数据。 从香港地区和英国的做法，我们可以大略感知什么叫做真正的阳光财政，透明财政。事实上，财政信息要公开透明到这种程度，在目前信 息化技术极为发达的条件背景下，不存在任何技术上的困难。想当年，在预算制度刚刚引进中国的民国时期，政府将财政信息榜书公布于市井通衢以示公开透明，在信息技术如此发达的今日，却有上万亿元的财政支出被打上马赛克，成为谜题，这不是技术的原因而是制度的原因。 针对神秘的“其他支出”的问题，不少研究者建议对预算编制方法予以改进。目前政府部门预算都是按照功能分类的，而按照经济性质分类将可以更为清晰地表明支出的具体走向和归宿，使笼统的“其他支出”失去存在的空间。这种技术性的改革一定会有重要作用，但如果预算编制和执行者缺少诚意，总是要与社会公众玩猫和老鼠的游戏，有意隐瞒真实支出信息，拒绝公众知道真相，那么，技术改进的作用会打很大的折扣。窃以为，真正的改进， 仍然在于民主制度的建立和完善。预算制度本身就是一种政治制度，而不是单纯的经济问题，其运作良好与否，既是民主政治的前提，对民主制度具有巨大的促进作用，也反过来受制于民主制度的进程。民主政治不能完善，预算制度也难以单兵突进。 文/梁发芾 作者为财税史学者 近来“三公经费”天怒人怨，各地承诺严格压缩三公经费，一方面，一些地方公开的三公经费预算大幅下降，获得普遍的赞誉和好评;另一方面却瞒天过海，暗度陈仓，把三公经费资金以“其他支出”形式合法化。