关于控制性详细规划编制过程中存在的一些问题

-80- 中国科技信息2005年第5期 CHINA SCIENCE AND TECHNOLOGY INFORMATION Mar.2005 工 程 论 坛 1，控制性详细规划的产生及发展 控制性详细规划是于上一世纪八十年代初进 入中国的，它最初是以“土地分区规划管理” 这一概念引入我国的。随着社会体制和经济体 制改革改革的不断深化，传统的规划设计方法 明显地显示出对新形势的不适应，在这种情况 下，上海和北京等地的城市规划管理部门和规 划设计单位借鉴“土地分区规划管理”方法，在 详细规划中引入区划的思想，并结合我国城市规 划的实际情况，逐步形成了适合我国城市规划编 制和管理的基本方法——控制性详细规划。它的 特点是以控制指标作为主要的管理依据，并通过 地方立法来确定规划的权威和正统地位。 控制性详细规划对我国规划界来讲，是一种 新的规划设计理念，一种新的规划设计手段。控 制性详细规划作为总体规划、分区规划和修建性 详细规划之间的环节，既深化、细化了总体规划、 分区规划，又对修建性详细规划设计起控制指导 作用，确保了规划体系的完善和连续。 我国控制性详细规划规划编制和管理工作进 行已有二十来年了，从控制性详细规划的开展情 况可以看出其大致经历了三个阶段：第一阶段— —从形体设计走向形体示意的阶段，即通过摆房 子的形式制定规划管理依据，以约束不合实际的 高密度开发及见缝插针式的盲目发展；第二阶段 ——从形体示意到指标抽象的阶段。形体示意的 灵活程度往往掌握在具体办事人员的手中，缺乏 规范化，且由于城市建设的不确定因素较多，易 造成脱离实际的后果。量化指标的抽象控制摒弃 了形体示意规划的缺陷，对规划地区进行地块划 分并逐一赋值，通过控制指标约束城市的开发建 设；第三阶段——从指标抽象逐步走向完整系统 的控制性详细规划的阶段。这一阶段的特点是文 本、图则及法规三者互相匹配，且各自关联，共 同约束着城市的发展与建设。 2，控制性详细规划 满足当今城市规划工作的需要 1991年建设部颁布实施了《城市规划编制 办法》（1991年建设部令第14号），明确了控制性 详细规划的编制内容和；1992年年底颁布实 施了《城市国有土地使用权出让转让规划管理办 法》（1992年建设部令第22号），进一步明确出 让、转让城市国有土地使用权，出让前应当编制 控制性详细规划；1995年建设部又制定了《城市 规划编制办法实施细则》，更进一步地明确了控制 性详细规划的编制内容。控制性详细规划设计成 果可为城市管理提供依据，使城市建设按照规划 有序地进行。 2.1，控制性详细规划成果是城市国有土地使 用权出让转让的基本依据和地价测算的重要依据。 控制性详细规划编制工作，是城市开发的前 期工作。控制性详细规划将规划控制要点，用理 性、简练、明确的方式达出来，作为控制土地 出让、转让的依据，正确引导开发行为，实现规 划目标，并且通过对开发建设的控制，使土地开 发的综合效益最大化，实现社会效益、经济效 益和环境效益的统一。 2.2，控制性详细规划增强了规划的“弹性” 和可操作性 控制性详细规划提高了规划的“弹性”，增强 了可操作性，使规划实施的稳定性与政府任期政 绩的显化性之间的矛盾有所缓解，初步适应了投 资主体多元化带来的利益主体的多元化和城市建 设思路的多元化对城市规划的冲击。 2.3，控制性详细规划摒弃了形体示意规划 的缺陷，将抽象的规划原理和复杂的规划要素进 行简化和图解化，最大程度实现了规划的可操作 性 。 3，控制性详细规划 编制工作中存在的一些问题 3.1，控制性详细规划的编制应是政府行 为，但目前有些地方是开发商直接委托控制性详 细规划的编制工作，使控制性详细规划成为为局 部利益服务的工具。 3.2，控制性详细规划编制时忽略整体控制， 只专注地块控制，妥协于市场选择的无序性和随 意性，造成规划管理的混乱。 3.3，控制性详细规划编制缺少对政策与经 济的研究，使规划成果缺乏科学依据。为了增强 规划的科学性、合理性、可行性、可操作性，必 须在城市规划编制阶段加强经济工作，使城 市规划具有坚实的经济基础。 3.4，规划区范围的划定有时不是根据行政 区划、功能组团、地理分界等来划分的规划区， 而是根据开发项目、招商引资要求确定的，这使 得各项规划成果内容、要求不统一，且与周边环 境缺少协调。如有的规划区面积有8平方公里之 多，有的规划区面积仅有十几公顷，差别较大。 规划区范围太大，易造成规划成果的内容及深度 不够。 3.5，规划编制过程中，对控制指标的制定重 视不够。导致控制指标直接套用国家、省、市有 关规范、规定等，或凭“拍脑袋”制定控制指标， 而缺乏认真、仔细地研究。因此规划编制缺少技 术支撑，规划深度还不够。如：居住用地的建筑 密度、容积率等指标按照国家规范《城市居住区 规划设计规范》相应指标直接确定，而不考虑规 划地块的用地面积大小以及所处的位置。 3.6，在编制内容上，控制性详细规划过分追 求“可操作性”，只满足开发建设的基本功能，而 对城市景观和人的行为环境较少涉及。由于没有 与城市设计很好地结合，易造成城市景观混乱， 城市特色消失。 3.7，规划编制过程中，由于规划设计人员的 技术水平、职业素质等原因，也使得规划设计成 果内容和深度不一。 4，对控制性详细规划编制工作 的一些建议 4.1，由于控制性详细规划具有法律效力， 因此其编制的深度和成果内容的表达都必须规范 化、科学化和化，所以应制定《控制性详细 规划编制技术管理规定》，使控制性详细规划编 制遵循统一的技术规范。 4.2，控制性详细规划编制应遵照不同地区、 不同条件和不同的管理要求制定不同规划深度的 控制性详细规划，并根据开发期远近以及城市的 发展变化适时调整规划控制的内容和深度，使规 划始终保持一种灵活和现实的调控姿态。 4.3，应加强对土地经济、土地开发和政策的 研究，根据经济规律和环境容量而非规划师的主 观意象来确定指标，避免确定指标的随意性。根 据开发模式而不是理想的规划结构来进行地块划 分。 4.4，增强规划的技术支撑，结合规划的实施， 对一些控制指标进行初步研究，以制定《城市规 划建设管理技术规定》，通过法律程序确认其技 术条款的法律效力，指导控制性详细规划的编 制。 4.5，在控制性详细规划编制过程中应增加公 众参与程序。在市场经济化的今天，利益主体的 多元化，使得要实现公开决策、民主决策，就必 须有公众的参与。只有公众参与，才能体现社会 公平，规划的目标才能实现。 4.6，应认真、细致地进行研究，以保证社会 利益和公众利益为根本，制定奖励与处罚的具体 措施，使规划管理工作有据可依，以保障公共利 益不受侵害。 4.7，规划区范围不宜过大，规模宜控制在 100hm2以内，以保证控制性详细规划的深度和 管理的操作方便。 4.8，规划成果宜分为法定文件和技术文件两 部分。其中：法定文件包括规划文本和图表；技 术文件包括附件（规划说明书、基础资料汇编）和 规划图。法定文件具有法律效力，是规划管理工 作的依据，技术文件是法定文件的技术支撑。 4.9，控制指标的确定可通过形体布局模拟推 算法、经验归纳统计法和调查对比分析法等方式 确定，一般应采取多种方法的综合确定指标。同 时还应综合考虑总体规划所确定的地区控制原 则、地区规划发展目标、现状及规划基础设施水 平和地价因素等确定。 5，结语 控制性详细规划是规划与管理、规划与实施 相衔接的重要环节，是规划管理的必要手段和重 要依据。控制性详细规划编制工作的水平高低将 直接影响规划管理工作的好坏以及城市建设的发 展。 参考文献： 1、《城市规划资料集——控制性详细规划分册》 2、《城市规划控制层次论》 陈荣.城市规划. 1997.3 3、《我国控制性详细规划的立法研究》熊国平. 城市规划.2002.3 关于控制性详细规划编制过程中存在的一些问题 林红杨　韩杰 哈尔滨市城市规划设计研究院 摘 要：控制性详细规划对我国规划界来讲，是一种新的规划设计理念，一种新的规划设计手段。控制性详细规划作为总体规划、分区规划和修 建性详细规划之间的环节，既深化、细化了总体规划、分区规划，又对修建性详细规划设计起控制指导作用，确保了规划体系的完善和连续。 关键词：控制性详细规划 规划编制 规划管理