应尽快建立公职律师制度

应尽快建立公职律师 重身份,因而他们既要承担所在单位的工作,接受本单位 的领导,同时又要在司法行政机关领导下的公职律师机构 进行执业登记注册年审,接受律师执业方面的管理.公职 律师只负责向公职部门提供法律服务或承担法律援助的 工作,不从事面向社会的有偿法律服务.他们的主要任务 是,代理公职单位办理法律事务,担任公职部门的法律顾 问,草拟性文件,对有关重要事项进行法律审查,对违 法情况进行调查,对公职人员进行法制教育,参与公职机 构的对外谈判工作,指导依法行政和依法管理经济,社会 或文化等各项事业,承担行政复议,听证或作为公职部门 行政,民事诉讼和调解的代理人等.在依法治国,建立社会 主义法治城市的今天,如何建立公职律师制度是摆在我们 面前的一个重要课. 一 ,建立公职律师制度的必要性 1.设立公职律师是完善律师制度的重要举措 律师制度是人类文明和民主法制进步的产物,她经过 了几百年的发展而得到不断的完善.目前,世界上大多数 国家都建立了律师制度.在当今发达国家中,律师的业务 范围已经渗透到社会政治生活,经济生活和文化生活等各 个方面.比较完善的律师制度应当包括:面向社会提供有 偿法律服务的社会律师;供职于公职部门,专门办理公职 部门法律事务的政府律师(包括军队律师).有的国家还 有受雇于企业并为企业提供法律服务的公司律师.因此, 公职律师并不是单独的,可有可无的一个机构或一个群 体,而是一种制度,是整个律师制度中不可或缺的重要组 成部分.如果一个国家或地区只有社会执业律师而没有政 府律师,那就说明其律师制度还不完善.在我国,目前除军 队律师之外,只有社会律师.应该说,这种单一的律师制度 是不完备的.最近,北京,上海,厦门,广州等地已经开始建 立公职律师制度,并在这方面进行有益的探索.深圳作为 改革开放的排头兵,在建立公职律师制度方面更应有所突 破. 2.由公职律师办理政府法律事务符合国际惯例 制度.美国仅政府机关的律师就占全国律师总数的l0哆,D还 多,美国军队中也建立了一支庞大的律师队伍;加拿大不 列颠哥伦比亚省有政府律师近500名,占全省律师总数的 8%左右,比利时政府律师和法学教师占全国律师总数的 15%左右;新加坡有政府律师260多名,我国香港特别行政 区在90年代末就有公职律师450人. 各个国家和地区的政府法律事务的职能一般由公职 律师来行使.如香港公职律师代表政府参与民事和行政诉 讼,向政府提供土地批租投标及建筑工程公共事务方面所 涉及法律事务的咨询服务,制定及审查政府参与公营机构 的条款,处理有关仲裁案件,就商业及工务方面政府 所涉及的法律事项提供咨询服务等.在我国建立公职律师 制度,由公职律师来处理政府法律事务,便于同国际接轨. 同时,我国的公职律师还可以参与政府处理有关人民群众 来信来访方面涉及的法律事务,对维护社会稳定能够发挥 积极的作用. 3.由公职律师处理政府和其他公职部门法律事务符合 我国司法改革的方向 由律师出庭代理各种诉讼既是国际惯例,也是我国司 法制度改革的方向.建立公职律师制度,由公职律师处理 政府和其他公职部门的法律事务,特别是代理政府和其他 公职部门出庭参与行政诉讼和民事诉讼乃至调解和仲裁, 正是适应这一改革方向的重要措施,而且也有利于改变政 府机关和其他公职部门的形象.象我国现行的政府行政诉 讼中,主要由本单位没有律师执业资格的公务员直接参与 或作为代理人参与的做法,在国际上是少见的.这种形式 与诉讼程序的国际化发展方向不符,难于保证诉讼代理的 质量,不利于坚持依法行政和提高行政效率,如果因为诉 讼代理的质量不高而引致败诉,就会给政府带来损失,损 害政府的权威.因此,建立公职律师制度,有助于推动诉讼 制度的改革,提高诉讼效率和维护政府的形象. 4.建立公职律师制度,有利于促进依法行政 行政机关担负着国家与公共事务的决策,组织,领导 . 40. 和调控职能,行政权力在国家管理领域几乎无所不涉及, 同公民的切身利益息息相关.因此,行政机关在执行国家 法律法规过程中起着关键作用,据统计,80%以上的法律法 规都需要由行政机关来执行.其他公职部门也同样存在大 量的法律事务.但是,目前深圳各级党政机关,事业单位法 律人才奇缺,这种现象在基层更为突出,有的镇或街道办 事处,只有一两个法律专业毕业的公务员,有的甚至连一 个都没有,干部法律素质不高.这种状况严重影响依法行 政.一是在工作中习惯于单纯依靠行政命令办事,行政决 策,行政执法随意性较大,执法主体不规范,越权行政,滥 用职权,不按程序办事等违法行政的现象时有发生;二是 无法摆脱传统观念的束缚,不善于运用法律手段来管理各 种行政事务和经济,社会事务,热衷于依照文件,政策办 事,在老办法不管用,新办法不会用的情况下,往往是束手 无策,一筹莫展,遇到问题不善于运用法律来解决问题,其 结果造成行政不作为,往往可能产生给国家和人民造成损 失的法律责任,构成渎职或失职.这种情况在一些单位都 曾出现过,有的教训还相当惨痛.因此,有必要在政府部门 和其他公职部门设立公职律师来减少或避免上述情况的 发生,推进依法行政.由于政府的依法行政是依法治市的 核心内容,因而政府带头依法行政将会在全社会起到表率 和带动作用,将会形成全社会各项事业依法管理和公民奉 公守法的良好氛围. 5.建立公职律师制度,有利于规范政府运作程序,提高 行政效率 建立公职律师制度,在规范政府运作程序,提高行政 效率方面至少有以下几个好处: 一 是专业化.随着立法进程的不断加快,与政府各部 门业务工作相关的法律法规越来越多,法制化的要求也越 来越高,面向社会执业的律师不可能对所有政府部门和其 他公职部门的业务工作和相关法律法规都熟悉掌握,因而 他们并不可能完全符合行政机关和其他公职部门的需要. 建立公职律师制度,形成专业分工,使公职律师长期任职 于某一行政部门或其他公职部门,专门处理本部门的法律 事务,这样可以培养造就出一批既熟悉一般的法律,更熟 悉本部门业务工作和相关法律法规的行家里手,有利于推 进依法行政,提高行政效率,同时,也能够在行政复议,行 政诉讼过程中立于不败之地. 二是服务的内部性和保密性.律师事务往往涉及公职 部门的国家机密和公司,个人商业秘密.公职律师作为公 职人员,只能为公职部门提供法律服务,禁止对外提供有 偿法律服务,而且受公职人员纪律的约束,有保守政府机 密和商业秘密的义务.从社会执业律师中聘任的政府法律 顾问,聘用部门的领导和工作人员难免会认为他们毕竟不 是本单位的正式公职人员,担心他们保密观念不够强,因 而在信任程序上可能会存在一些问题.而建立公职律师制 度,形成固定的律师群,有利于保守国家机密和商业秘密. 三是国家公职性.公职律师是供职于政府和其他公职 部门的公职人员,其薪酬由政府财政提供,收入比较稳定, 并享受公职人员的福利待遇,无须通过提供有偿的法律服 务来取得报酬.因此,他们不能以追求自身的经济利益作 为从业目的,能较好地避免各种利益关系冲突.他们作为 公职人员,做好本单位法律服务工作是他们义不容辞的义 务,因职责所在可能会增强责任心,事业心,有利于为政府 和其他公职部门提供优质的法律服务.在法律援助方面, 既可以避免只注重经济效益,轻视社会效益的倾向,同时 也可以减少财政在法援方面的经费支出. 6.建立公职律师制度是促进经济发展的重要手段 在世界经济全球化的大趋势下,特别是在加入世贸组 织之后,我国的经济发展迎来了新的挑战.我们在依靠科 技实力和经济实力的同时,还要经常运用法律手段来保证 本国本地区在竞争中处于优势.为了适应这种需要,建立 公职律师制度也是必不可少的.当前,为了增加本国本地 区产品的出口,增加本国本地区产品在外国市场上的份额 和竞争力,各个发达国家的政府机关纷纷设立公职律师, 他们不仅研究本国法律,而且研究外国法律和国际贸易法 律,最大限度地利用合法手段,实施外贸法律援助.建立反 倾销快速反应机制,完善外贸法律服务体系,积极主动应 对国际诉讼或跨国诉讼,保护企业的利益,争取更大的生 存空间和发展空间.同时,在当今国际贸易谈判和处理国 际经济纠纷中,公职律师也成了必不可少的重要角色. 深圳前段建立的wro事务所,其职能具有公职律师 的性质,但他们仍以非律师身份执行职务既不利于工作, 也不符合国际惯例.如果建立公职律师制度之后,这些问 题可以得到较好地解决. 二,建立公职律师制度需要解决的具体问题 1.设立专门的公职律师所,作为公职律师执业的依托 律师执业必须依托于律师事务所.有人认为,公职律 师既然是为公职部门提供法律服务的,那么,在机关内部 设立一个内设机构来管理这项工作就行了.也有人认为, 无须另设管理机构,只要将公职律师挂靠在面向社会执业 的律师事务所就行了.其实,以上说法都是不符合法律规 定,也是不利于科学管理的.我国《律师法》明确规定,律 师事务所是律师的执业机构.具有能够承担法律责任的独 立法人资格的律师机构,律师执业才是合法的.同时,公职 律师无论其性质,特征,职能和服务对象都同一般社会执 业律师不相同,因此,公职律师既不能挂靠在公职部门的 内设机构,也不能挂靠在社会执业律师所来执业,而只能 特区理论与实践2003?5?41? 独立设立公职律师事务所来执行律师业务. 2.建立科学合理的公职律师管理体制,实现司法行政 和法制部门工作的”双赢” 各级政府所属的法制部门,其职责是指导政府各部门 的法律顾问,负责政府的立法,规范性文件的审查,行政复 议,听证,行政诉讼等工作.而司法行政机关,根据国务院 和各级政府的三定,其中一项职能就是监督和指导律 师工作和法律顾问工作.毋庸讳言,法律顾问处和公职律 师所从表面上看,两者工作似有某些重叠交叉,其实则不 然.其一,就法律顾问处职能而言,与公职律师事务所是有 区别的,前者不仅无法代替后者,而且前者的职能只是后 者众多的职能中的其中之一;其二,法制部门或法律顾问 处只是在各级政府有此设置,但在大多数政府职能部门特 别是负有行政执法职能的机关,囿于编制的限制,均无这 一 设置.特别是处于执法第一线的最基层的镇政府和街道 办事处,也没有这一设置;其三,政府法律顾问是由政府聘 请的,他们与政府之间的关系是雇佣与被雇佣关系,工作 范围只是应政府部门的要求,就某些问题上提出咨询意 见,他们并非公职部门内部的工作人员,不受公职部门的 领导,可以不受政府意志的约束,同时,他还有自己的本职 工作,不可能承担政府部门的具体法律事务.其四,政府法 制工作人员并非以律师的身份担任行政,民事诉讼的代理 人,在社会上可能会产生非律师执业的不良影响,对律师 执业的正常管理秩序带来一些困扰.特别是政府法制工作 人员由不具备律师资格的人员担任,无法保障其本身的业 务素质,也无法以律师管理的法律法规和规章去规范他们 的执业行为,无助于提高政府参与诉讼的效率和质量.而 且,由于机关法制工作者没有律师资格作为进入的门槛, 至使某些机关的法律工作者有滥竽充数之嫌.深圳经济社 会发展达到一定程度,确立了建设法治城市的的目标,各 级政府及其职能部门和其他公职部门,镇和街道办事处的 法律事务越来越多,因而建立公职律师制度就显得越来越 有必要了. 为了解决好公职律师管理的问题,根据政府的三定方 案分工,可以将公职律师管理的职能作如下划分:一是司 法行政机关承担公职律师管理工作,负责公职律师事务所 的组建,把各个行政机关和其他公职部门的有法律职业资 格或律师资格的人员组织起来,让他们以公职律师的身份 注册,发给执业证书,以律师身份代理各部门法律事务;负 责公职律师机构和人员的注册,年审和培训以及对违规律 师的查处等工作,并承担推进各部门配备公职律师的任 务.二是法制部门负责对行政机关和其他公职部门的法制 工作和包括具有公职律师身份的所有法制工作者的业务 指导.与此同时,建立了公职律师制度之后,法制部门可发 给公职律师执照,准以律师的身份从事法制工作.这样,将 更加有利于法制工作的开展,法制工作的队伍将进一步壮 大,工作的履盖面更加广,工作力度也更加大了.因此,建 立公职律师制度,司法行政和法制部门的工作能够取得新 的加强,实现双赢,更重要的是依法治市,依法行政的工作 得以进一步发展. 3.解决好设立公职律师事务所涉及到的机构编制问题 广东省编办,人事厅,财政厅,司法厅虽然已联合行文 批准各地市,县(市,区)设立公职律师事务所,但根据上 级关于机构改革的精神,增加机构显然是有一定困难的. 因此,对这个问题似可采取不增机构只增人的办法来解 决.即在市司法局内,将现有职能比较相近的两个处室合 并,统一负责管理社会法律服务工作和非法执业的稽查工 作.腾出的一个处室机构,由现有的”法律援助中心”成建 制填补.法援中心改为行政机构之后,留下来的事业编机 构可考虑改成公职律师事务所,只是给该机构增加10至 15个事业编制就可以了.各区则由于区司法局机构编制较 少,可根据实际情况适当增设公职律师机构和编制,或将 公职律师的编制增加给148法律服务援助机构,再加挂 “公职律师事务所”的牌子.政府其他部门和其他公职单 位可以利用现有职位空缺的编制,在社会上公开招录公职 人员时,适当招录符合资格的人员从事这项工作,一般情 况下不再另行增加编制.镇和街道办事处可依托司法所, 法律服务所承担公职律师的工作.上述做法的好处是:一 是社会法律服务业的管理工作中的审批,变更,年审,注册 业务和很多管理工作有共同点,由一套人马承担上述工 作,可以节约人力资源,而且现有两处人员合二为一,力量 得到加强,有利于资源的整合.二是法律服务业管理职能 处室合并之后,其主要任务是负责宏观管理,非法执业的 稽查,业务工作方面重大问题的调研,为行政首长决策提 供科学依据等.目前直接由行政机关管理的具体事务性工 作,诸如变更,登记,设立等审批工作,应通过法律授权,将 其交给行业协会负责承办,有利于发挥行业协会的作用. 三是行政机构和事业机构的设置均没有增加,符合精简机 构的精神.四是法律援助中心具有指导监督全市法律援助 工作的行政职能,根据上级文件精神,改成行政单位,才能 解决行政主体合法化的问题,体现法律援助的政府性,符 合依法行政的要求.五是公职律师事务所在在适当增加少 量编制的情况下就可以把全市公职单位具有律师资格或 法律执业资格的人员组织起来,使之成为公职律师的一 员. (作者系深圳市司法局刖局长) (责任编辑:李必建) . 42.特区理论与实践2OO3?5 {I??}{{{tft{,1f{ff}i{{_’’;l