农民工失业保障问题分析

农民工失业保障问分析 农 民 工 失 业 保 障 问 题 分 析 组别:失业保障研究小组 2012年10月12日 目录 摘要 ....................................................... 3 1 本文的研究背景、研究目的和意义 .......................... 3 1.1 研究背景 ............................................................................. 3 1.2 研究目的和意义 .................................................................. 4 2 农民工失业保障的基本概论 ............................... 4 2.1 农民工的基本理论 .............................................................. 4 2.1.1 农民工的界定 ............................................................. 5 2.1.2 农民工群体的分类和分层 ........................................... 5 2.2 失业保障基本理论 .............................................................. 6 2.2.1 失业的界定 ................................................................. 6 2.2.2 失业保障的内涵、种类及其相互关系 ......................... 7 3 农民工失业的特点及现状 ................................. 9 3.1 农民工失业的特点 .............................................................. 9 3.2 农民工失业的现状 .............................................................. 9 4 完善农民工失业保障的建议 ............................. 16 4.1 建立农民工工资支付保障制度及失业保险制度 ................ 16 4.2 建立完善就业促进制度,规范城乡劳动力市场 ................ 21 4.3 提供政策支持,并且为农民工返乡提供创业机会 ............. 26 5 总结 ................................................ 32 摘要 目前农民工失业问题已是社会关注的焦点和热点。农民工一旦失业， 由于生活困难就会导致种种社会问题的产生，因此有必要加快建立农 民工的失业保障体系。金融危机以来农民工失业现象更是普遍存在， 农民工失业保障建设仍存在种种问题，要解决这些问题，应加快建立 农民工失业保障体系，加快立法，同时积极调动农民工参与失业保障 的积极性。 关键词:农民工 失业保障 1本文的研究背景、研究目的和意义 1.1 研究背景 改革开放以来，随着我国经济体制改革的深入和农村劳动生产率的不断提高，随 着我国城镇化战略的成功实施，其结果是逐渐形成了我国社会转型时期一个新型 群体——农民工群体。从职业上看，他们已完全脱离或基本脱离传统农业生产， 是非农就业者;从身份上看，他们的户口仍留在城市从事第二产业和第三产业， 在农村，依然是农民。“伴随着市场经济的发展，农民工事实上已成为一个规模 巨大的社会群体。到目前为止农民工外出务工已达到了2.25亿左右，其中在每 三个产业工人中就有2个是农民工。”庞大的农民工群体在我国经济社会发展和 建设中已经成为一支重要力量，农民工正在逐渐成为我国产业工人的主体和我国 工业化的主力。 然而，由于目前我国正处于经济结构重大调整和转型时期，以城市社会保障为中 心的二元社会保障制度的存在，使得农民工权益保障脆弱的问题日益显现，使得 农民工社会保障的严重不足与他们为社会创造的难以估量的财富形成极大的反 差。随着经济体制改革的不断的深入，失业问题已经成为我国政府所必须面对和 解决的重大现实问题。目前我国已进入高失业时期，国内的就业压力持续扩张和 失业率持续攀升，失业问题已经十分严峻。就失业风险高的农民工群体而言，虽 然我国《失业保险条例》在形势上已经将农民工群体纳入了社会保障体系，但是 其采取的多项限制性条件的失业预防措施。使其在实践中不断暴露出不能适应现 实中的需要，而且农民工失业保障的实行相对与农民工养老保障、医疗保障等其 他社会保障，存在着明显滞后的倾向。农民工在城市就业，面临着和具有城镇户 口的劳动工人同样的失业风险，但农民工流动性大的特点使他们的失业风险远高 于城镇一般就业者，而他们却无法享有公平的失业保障，失业后其生活基本处于 一种无保障的状态。如果农民工长期的不到公平的失业保障，将会对社会产生不 良的后果。 基于此种背景，本文拟在对我国农民工失业保障问题现状的分析的基础上，进一 步分析其制度构建的必要性和可行性，同时结合相关的国际理论和实践经验，进 而对我国农民工失业保障制度的构建提出思路和建议，希望对建立健全符合我国 国情的农民工失业保障有所帮助。 1.2 研究目的和意义 随着我国市场经济的不断发展和完善，以及农民工这一特殊群体的力量的不断发 展壮大，为农民工提供适度的失业保障正成为政策决策者不可回避的一个重要事 实。本文从农民工与失业保障制度的有关基本理论着手，对我国农民工失业保障 制度的现状和存在的问题进行分析。在此基础上，提出完善我国农民工失业保障 制度的基本思路和建议。 2 农民工失业保障的基本概论 2.1 农民工的基本理论 2.1.1 农民工的界定 从字面上理解，农民工就是农民工人。其中“农民”是他们的身份，“工”则是 指他们的职业。也就是说，在现行的城乡二元户籍制度下，农民工是一个职业与 身份相分离的特殊社会群体:从职业来看他们从事的主要是非农职业，但从户籍 归属来看，他们却又是“农民”，正是这种身份与职业的背离，使他们从农业劳 动者阶层中分离出来，成为一个相对独立的社会群体。 目前在社会学界关于农民工的概念有三种含义:一是陆学艺等人认为改革开放后 的中国农村划分为八大阶层，而农民工是与雇工、农业劳动者等并列的一个农村 阶级。他认为狭义的农民工是指“在集体、国有单位工作的农村人口”。二是文 军、朱士群教授所指的从农民分化出来的“农民身份的工人”，即户口仍然是农 业户口，身份还是农民的产业工人。三是泛指所有从农民中分化出来的进入城镇 务工的经商人员，其常年或大部分时间在从事二、三产业。 根据国务院《全民所有制企业招用农民制工人的规定》(1991年国务院87 号令)，进城务工农民被称为农民合同制工人，简称“农民工”，所以区别于在城 镇的全民所有制和集体所有制企业中拥有城镇户口的工人。 农民工这个群体包括在城镇就业不同年龄阶段、不同职业类别、不同就业方式、 不同发展归属的各类没有城镇户口的农村人口。《国务院关于解决农民工问题的 若干意见》(2006年)中认为，农民工既包括进城务工的农民，也包括异地或就 地转移到乡镇企业就业的农民。 农民工事实上已经成为一个有着自己独特利益诉求的规模庞大的特殊社会群体， 这一群体的特征:规模庞大、身份特殊、经济社会地位低下、就业不稳定与流动 性强、权益受损明显、与当地居民和政府的关系不太理想，从而使得政府与社会 必须给予高度重视和关注的一个社会群体。他们对现实制度安排与政策体系产生 了巨大的冲击，融入主流社会和希望得到公平的社会保护及民主政治权力正在成 为越来越多的农民工的共同追求，并必然导致相应的社会后果与政治后果。 本文认为，农民工是指由农村进入城镇从事非农职业，但户籍身份依然是农民的 劳动者。其特殊性就在于他们在城市非农业部门工作却仍然是农村户口，不论其 实际上是否曾务农或是现在是否亦农亦工。 2.1.2 农民工群体的分类和分层 目前在学界研究中普遍存在的一个问题就是，农民工这个有“中国特色”的群体 被过度地泛化了。他们在许多情况下被作为一个利益要求高度一致的群体，而缺 乏必要的分类比较。相应的，在此认识基础上提出的政策建议也难免带有一定的 理想主义色彩。实际上，中国农民工群体更像是一个“潜在性”的大利益集团， 在“农民工”这个泛泛的称为下，还存在着若干个次级，乃至次次级的“隐形” 利益群体，而不同利益群体部分则有着显著差异的政策需求。 长期以来，学术界对农民工的研究一直没有脱离“农民工是农民”的误论，地方 政府在解决农民工问题时，也把立足点放在“农民问题”上，从而使得农民问题 一直没有得到有效的解决。事实上，作为一个社会群体的农民工群体，国内学者 从不同的角度提出了不同的分类方法。本文采用根据农民工与城市密切关联程度 的不同把农民工划分为三类。 第一类是已经城市化的农民工，虽然他们仍然具有农业户籍身份标识，但是他们 职业稳定、有相对固定的收入这类农民工长期生活在城市，基本已经脱离了农村; 第二类是大量流入的农民工，他们既长期在外、不进行农业劳动，又在城市没有 固定住所和稳定的岗位;第三类是季节性的农民工，他们只在农闲的时候外出打 工，而平时的大部分时间还是在农村务农。 第一类农民工融入城市社会无疑将成为我国城市化的主要途径之一，而后两者需 要建立相应的转型时期的农民工失业保障制度。这种分类方法体现了现有农民工 群体的特点，有利于根据具体情况区别对待，逐步推进农民工失业保障制度的建 立。 2.2 失业保障基本理论 2.2.1 失业的界定 1988年国际劳工组织通过的第168号公约，即《促进就业和失业保护公约》，其 中对失业做出了具体规定，即凡在特定的年龄上、在特定的时间里属于以下情况 的，即为“失业”: ?无工作,即不在报酬的就业或自营职业中;?本人当前课提 供工作,具有劳动能力;?正在寻找工作,即正在采取各种方式寻找工作。从国际 劳工组织对失业的规定可以看出，只要在某一特定年龄和参照期内没有工作并具 有劳动能力的劳动者，且有就业意愿工作的，就可以被认定为失业，就可以被纳 入失业保障的范围。 在我国，1986年出台的《国营企业待业保险暂行规定》和1999年实施的《失业 保险条例》中都未对“失业”进行明确的界定。2003年5月劳动和社会保障部办公厅发布的《关于落实再就业政策考核指标几个具体问题的函》对“就业”与“失业”概念重新界定，劳动报酬低于当地城市居民最低生活保障标准的，视同失业。原来的“失业人员”是指，在劳动年龄内有劳动能力，目前无工作，并以某种方式正在寻找工作的人员，包括就业转失业的人员和新生劳动力，目前无工作，并以某种方式正在寻找工作的人员。而按照新的界定标准，“失业人员”指在法定劳动年龄内，有工作能力，没有工作且要求就业而未能就业的人员。有的虽然在从事一定的社会劳动，但其劳动报酬明显低于当地城市居民最低生活保障标准的，视同失业。“就业人员”指在男在16至60岁之间、女在16至55岁之间的法定劳动年龄内，从事一定的社会经济活动，并取得合法劳动报酬或经营收入的人员。其中如果劳动报酬达到和超过当地最低工资标准的，为充分就业;劳动时间少于法定工作时间且劳动报酬低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准，本人愿意从事更多工作的，为不充分就业。 2.2.2 失业保障的内涵、种类及其相互关系 失业保障是社会保障体系中一个重要的组成部分。它基本上等同于就业社会保障，包括失业预防、失业补救和失业保险三方面的内容，其目标就是促进就业，防止和治理失业。针对现代社会普遍存在的失业现象，各国采取的治理措施主要有两种:一种是主动的失业治理措施，即努力提高宏观经济运行水平，增加市场对劳动力的需求总量;从劳动力供给入手，即使劳动力供给在总量、结构和质量上符合市场需求;通过灵活安排就业形式，加强就业培训，提供便利的就业服务等措施，恢复劳动力市场价格的调节功能。另一种是被动的失业治理措施，即建立完善的失业保障体系，着眼于事后对失业者提供物质帮助，保障其基本生活，在全社会范围内散原本由失业者个人承担的失业风险，从而达到调节劳动力供给、促进收入再分配、稳定经济运行的目的。 在我国，失业保障制度的形式分为失业保险和失业救济。其中失业保险只适用于参加失业保险的失业人员和劳动者;而失业救济则适用于没有参加失业保险的劳动者的生活保障。 (1)失业保险 失业保险是指国家通过立法强制实行的，由社会集中建立基金，对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助的制度。它是社会保障体系的重要组成 部分，是社会保险的主要项目之一。失业保险的目的使职工在失业期间获得必要的经济帮助，所采取的方法是通过失业保险基金的形式，保证其基本生活，并通过置业训练、置业介绍等手段为他们重新就业创造条件。失业保险作为失业保障制度的重要组织部分，有着直接性、强制性、互济性、就业促进和权力与义务的对应性等特点。 根据标准划分不同，失业保险可划分为不同的类型。本文根据强制性标准可划分为:强制性的失业保险制度，如美国、英国等;非强制性的失业保险制度，即通过高额税收支持对失业保险基金补贴，如丹麦、瑞典等北欧国家;双重失业保险制度，即既有强制性的失业保险的特征，又有政府提供资金进行失业补助的失业保险制度，主要分布在东南亚的新型化国家。 (2)失业救济 失业救济是指劳动者就业之后又失去工作或等待就业的时候，而导致无法维持最低生活水平，由国家或社会按照法定的标准给予物质帮助的一种失业保障形式。他是劳动者的一项基本权利，也是缓解和消除贫困的基本手段之一。其目的是克服贫困。其具有对象的选择性、标准的低层次性、短期性和资金的来源与流向的单向性等特点。 经济转型过程中产生了大规模的失业人员，前苏联和东欧各国的解决办法是仿效西欧各种，迅速建立符合各自国情的相应的救济制度体系和失业保障基金。在我国，1950年政务院发出《关于救济失业工人暂行办法》等。确定了对失业工人采取救济措施，实行以工代赈为主，同时采取生产自救，专业训练，帮助回乡生产及发放救济金等办法。各项措施的贯彻，很快实现了失业人员的合理安置。 面对当前的失业和就业的压力，我国政府一方面加强对失业保险的保护，另一方面也采取实行各种形式的失业救济来解决失业人员的基本生活。针对城市贫困居民最低生活保障问题，1997年，国务院划定了低保范围对其实行失业救济。这部分群体包括以下三类人员:一是无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民;二是领取失业救济金期间或失业救济期仍未能重新就业，家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民;三是在职人员和下岗人员在领取工资或最低工资、基本生活费后以及退休人员领取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障标准的居民。在我国，有相当一部分人员不愿意参加失业保险，在失业 后不能够领导失业保险金，而失去了最起码的生活保障来源。因此，建立维持人 员基本生活的最低生活保障制度极为重要。 3 农民工失业的特点及现状 3.1 农民工失业的特点 (1)失业率高、持续时间长 当前,由于进城务工的农民工普遍文化素质不高,缺乏职业技能,所以,他们寻找 岗位的目标,主要集中在建筑业、服务业等领域,依靠出卖体力劳动赚点血汗钱。 农民工由于自身的原因和工作特点,造成工作不稳定、流动性强。从2003年至 2005年11月一项调查表明,农民工中未变动过工作的占52. 3%,变动过一两次工 作的占33.9%,三次以上占13.8%。如此高比例的农民工长时间失业,在缺少失业 保障、单位拖欠工资的情况下,后果令人担忧。 (2)以青壮年为主 青年农民工在工作经验、社会阅历和知识等方面与成年农民工相比相对欠缺,是 导致青年失业率高于成人的一个重要因素。据调查显示,失业农民工群体中青壮 年比重高达75.7%,失业次数超过三次的占一半以上。这表明失业农民工中青年 农民工所占的比重大、失业次数也较多。 (3)工资收入低,失业后无生活保障 城市农民工工资水平低,且很少提高。农民工在失业后只能把自己的积蓄作为生 活来源。但由于工资较低、拖欠工资严重,失业农民工积蓄很少,维持生活非常艰 难。 (4)巨大的心理压力 农民工失业后,面临巨大的生存压力和社会歧视,心理较为复杂。据重庆市一项关 于农民工的调查表明,男性农民工和女性农民工在失业后认为自己被城里人瞧不 起的各占51.5%、54.5%;同时失业后感到焦虑的比例分别为29.3%、34.2%,甚至 有一定比例的农民工表现出绝望、自杀的倾向。农民工失业后没有经济来源,生 活贫困,生存无法保障,容易与社会各方面发生矛盾和冲突。 3.2 农民工失业的现状 农民工是我国改革开放、工业化和城镇化进程中涌现出的一支新型劳动大军，在 我国发展的过程中，他们为我国经济实力的提升和综合国力的增强做出了重大贡 献。尤其是随着我国工业化进程的不断加快，越来越多的农村剩余劳动力涌入城 市，成为城市工业和服务业大量体力劳动的主要承担者，但是农民工的成长速度 远远超过了城市对农民工的需求速度，再加上，政府政策、宏观经济的波动起伏 及农民工自身素质低等的特征的影响，农民工的失业问题日益突出。主要表现在 一下几个方面: 一、政府在农民工失业保障和就业服务方面没有很好的发挥其主导性的功能和作 用 改革开放以来，我国政府在农民工就业信息服务、空间拓展、技能培训、制度支 持等方面进行了重大调整，这些调整的实施有力地推动了农民工就业。然而，在 当前形势下，政府在促进农民工就业中的职能作用还没有得到充分的发挥，主要 体现在以下四个方面: (1)政府职能错位 政府在促进农民工就业问题上应发挥政策供给、统筹协调、监管仲裁等职能。尽 管改革开放三十年来我国政府对宏观职能进行了调整，微观职能也随之转变，但 是由于受长期经济的影响，特别是我国城乡二元结构的影响，政府在农民工 就业上仍然处于中心控制地位，未给予市场以更大空间，这必然导致政府制定的 部分政策无法按市场规律进行调解，使农民工进城就业呈现盲目性和波动性。农 民工是我国特定条件下社会发展的产物，其就业问题是生产力水平提高过程中必 然要出现的社会矛盾。但当前，由于政府在农民工就业基本制度的建立上存在滞 后现象，行政干预太多，政策引导太少，扶持与保障更少，职能作用本末倒置， 这就进一步加重了农民工就业难的现象。 (2)缺少长效的综合统筹协调机制 统筹协调也应是政府对农民工就业进行管理的一项核心职能。政府通过行使经 济、法律、行政等手段，对农村人力资源进行统一配置或整合，使其发挥最大效 能。但是，我国在农民工就业方面当前存在的问题主要表现在:一是没有统筹协 调农民工就业管理的综合性机构，农民工的就业服务、教育培训、权益维护、子 女就学、社会保障等方面的问题分别由政府的相关各部门实行多头管理，而部门 之间却缺乏相互联系、协调、合作的机制;二是缺少各参与主体的协调机制。农 民工在城镇就业的责任主体是政府、企业和农民工，在这些责任主体中，目前政 府仍然发挥着主导作用。政府职能的充分发挥必须有其他主体的积极回应和参 与，由此对各主体的共同利益达成共识。但是就目前看，政府与其他参与主体的 沟通协调机制还没有建立起来，这导致农民工不能及时享受政府为他们所提供的 优惠政策和公共服务，政策的实际效果还比较低。 (3)政府缺位成为我国农民工失业保障制度缺失的主体因素 尽管许多城市在农民工失业保障上采取积极措施，但是有些地方政府的管理部门 仅是把农民工看作廉价的劳动力，没有把农民工群体看做市场经济中平等主体。 造成了政府在保障农民工权益保护方面的职能缺位，没有把保护弱势的农民工群 体和维护弱势的农民工群体的合法权益作为主导思想。 (4)财力紧缺导致农民工失业保障制度缺失 我国没有把农民工失业保障提上日程的客观原因是资金短缺。近些年，为确保经 济体制改革的顺利进行，不断加强对城镇社会保障制度的改革与建设，国家和政 府花费了大量的精力与财力。试想，在解决城镇职工的社会保障问题尚且如此艰 难，那么再把占中国人口80,的农民工群体再纳入失业保障范围之内，我国的 支出的资金问题就可想而知了。因此解决我国农民工社会保障制度的根本原因在 于大力发展我国经济。 二、农民工缺乏参与社会保障的积极性和主动性; 农民工对社会保险或社会保障持不信任态度。政府对农民工社会保障长期忽视的 结果就是他们不相信自己无保障的状态会得到改变，很多农民工认为农民工的社 会保障不会有所改善。65.8%的农民工在城市有过失业的经历，享受过政府失业 保障的仅占6.3%。因此，调动农民工的积极性，使他们自主自愿参与失业保险 是建立农民工失业保障机制要解决的重要问题。 (1)目前农民工失业保障制度的现状 目前，我国农民工失业保障的现状呈现出以下的特点:就全国而言，农民工群体 失业保障程度偏低。 “根据劳动和社会保障部一份最新调研资料显示，在‘五 大社会保险’中，农民工失业保险所占比例极低，远远低于养老保险的总体参保 率15%和医疗保险的平均参保率10%。”在社会救助方面，现行城镇社会救助体系 也只是仅仅覆盖城镇户籍人口。部分地区虽然出台了与农民工有关的一些失业保 障政策，但在实践中其效果并不理想。一方面，农民工的参保率仍然很低。另一方面，纳入城镇职工社会保险的相对独立的保险项目运行状况并不理想。而且由于制度设计上没有充分考虑到农民工的特点，导致己经参保的农民工退保现象严重。 (2)错误观念是农民工失业保障制度缺失的主观因素 在建立农民工失业保障制度的问题上，目前还存在着部分农民工虽然在从事着工人的职业但他们的身份仍是农民的错误认识观念。并且有土地作为其生活的一项来源，如果他们在城市里失业，还可以回农村去。然而，由于农村人口的不断增多、种地成本的不断上升、农产品的价格逐渐下降使-农村土地的生活保障功能已经逐渐削弱，因此，把这种观点作为阻止构建农民工失业保障制度是错误的。我国的失业保障制度在本质上是在社会经济发展进程中确保每一个劳动者均能 够免除失业所带来的生存危机的一项重要举措，政府有义务根据国家财力和社会发展水平来推进农民工的失业保障制度建设。 (3)农民工就业状态不稳定导致参保困难 在城镇就业的大多数农民工没有稳定工作。由于技能不高，又面对工资低、劳动强度大，且受到不平等对待，为寻找更好工作机会，多数农民工频繁的流动。这一方面使经办的工作量倍增;另一方面，在农民工社保关系不便转移的情况下，增加了管理难度，凸现现有的信息系统不能适应需要;此外，高流动性还导致单位和本人都缺乏参保积极性，也给劳动保障部门缴费基数核定及监察执法等工作带来困难。 再者农民自身文化、职业素质的局限性，使得农民工与城市居民相比，文化素质比较低，学历层次不高，这决定了农民工只能以自己的劳动力作为获取收入的来源。而体力劳动行业本身竞争激烈，失业风险大，农民工自身的素质在就业市场上不具有竞争力，就只能以劳动力的廉价来获取劳动机会，而这又会大大损坏农民工自身的经济权益和人身权益。农民工在他们相对较低的收入中，用于维持生活，抚养教育子女，已是相当紧张，再拿出一部分资金参加社会保险，也确实有一定的困难。 (4)农民工自身素质不高也是制度缺失的重要因素 农民工文化程度低，掌握的各种知识有限，对自我保护意识薄弱，维权能力不高 也是农民工失业保障制度缺失一项不可忽视的因素。农民工由于自身素质的原因往往会导致他们的短视行为。农民工中近半数的人对找工作的态度漠然。他们在遇到权益受损时往往忽视不用法律武器来维护自己的合法权益，农民工的法律素质较低是其中的一个主要因素。 (5)农民工、用人单位和地方政府各有顾虑 农民工对现行社会保险制度缺乏信任。根据《失业保险条例》的规定，城镇企业事业单位招用的农民合同制工人应该参加失业保险，用人单位按规定为农民工缴纳社会保险费，其中农民工合同制工人本人不缴纳失业保险费。单位招用的农民合同制工人连续工作满1年，本单位并已缴纳失业保险费，劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的，由社会保险经办机构根据其工作时间长短，对其支付一次性生活补助。这样就将从事短期劳务的农民工，如大量临时工被排除在失业保障之外。所以农民工在离开参保地时普遍不愿将钱放在社保机构，一般都选择退保。这实际反映出农民工对现行社会保险制度的不了解和不信任。 农民工所在单位多为民营企业、外资企业、乡镇企业以及个体工商户，主要集中在建筑、餐饮、服装等技术含量较低的劳动密集型行业。这些用人单位为追求利润，千方百计减少人工成本，主观上也不愿为农民工参加社会保险，强调企业技术含量低，产品附加值不高，只能维持低成本竞争，如果按照城镇企业社会保险办法为农民工缴纳社会保险费，单位负担过重，担心会因此影响本企业的市场竞争力和经济效益。所以用人单位不愿意承担农民工的参保费用。这些原因的存在就导致了农民工失业保险制度的顺利实施存在诸多困难。 三、社会对农民工的失业及其权益保障缺乏关注和支持 在市场经济的改革浪潮中，大部分农民离开土地，从农村涌向城市之中，我国各地掀起“民工潮”。在市场经济的时代，土地带给农民的收入已不能维持一家人的需要，甚至连最基本的物质需要都无法保障。外出务工成为农民最直接、最有效的方式之一。亿万农民进入城市就业,不仅缓解了农村就业压力,也为城市发展和方便城市居民生活做出了重要贡献。进城农民工回乡后既为农村带回了先进的生产生活方式、文化理念、科学技术和管理经验,又为家乡脱贫致富和实现农村城镇化起到了积极的推动作用。农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军，对我国城乡发展产生了巨大而深远的影响。但是,我 们也必须看到,伴随超大规模的农村劳动力流动,由于认识、自身素质及相关政策措施严重滞后,农民工领域出现了许多不容忽视的问题，这是必须给予高度重视 和关注的社会群体。但农民工社会保障权益的维护仍存在一定问题。社会保障权益的缺失主要是由以下几个原因造成的 (1)城乡二元社会结构和城乡隔离的户籍制度是农民工社会保障缺失的主要原 因。 我国计划经济体制下城乡分割的户籍制度是传统的就业制度模式和二元社会保 障制度构建的基础。户籍制度存在着三大弊端:一是城市和农村户口的二元化管理;二是迁徙不自由;三是户籍与政治、经济、文化教育等权利挂钩，被人为赋予了太多的“附加值”。1998年以来，我国全面推进社会保障制度改革，但迄今 为止的各种社会保障制度改革的思路基本还是以户籍为基础，且重心明显倾向于城镇。而自从原有的集体保障和合作医疗制度随着以社队为基础的集体经济的瓦解而丧失之后，农村基本上陷入了不得不依靠单一的传统家庭保障的境地。走出农村的农民工虽然从事非农产业，但由于他们还是农村户口，身份依然是农民，所以仍被屏蔽在城市的社会保障外。 (2)社会保障立法不健全是农民工社会保障缺失的根本原因。 农民工参保率之所以一直在低位徘徊，与参保后其利益得不到有效保障具有直接关系。而深层次的技术问题，是由于农民工频繁流动，单位和农民工参保缴费后，社会保险关系难以转移和接续。农民工的工作流动性大，工作场所不固定，而现在我国社会保障的社会化管理和服务进程较慢导致统筹层次低和服务水平差，特别是缺少一个确保社会保障关系能够在城乡之间、地区之间转移的管理机制。农民工社会身份和职业上的矛盾直接导致他们沦为社会边缘性群体。这决定了关于他们的社会保障政策议程的设立途径较少、设立过程缓慢且无法有效表达他们的利益诉求。 (3)社会保障资金不足。 财力支持不够是农民工社会保障缺失的重要原因。近年来，国家和政府虽已集中力量加强城镇社会保障制度的改革与建设，以确保经济体制改革的顺利进行，但城镇职工养老保险、失业保险、医疗保险以及工伤保险等仍旧陷在资金困境之中。当城镇社会保障制度运行受到资金限制时，若再将庞大的农民工群体考虑在制度 范围内，必然要面临更为严重的资金困难。而且，要保障农民工子女正常入学，这对城镇现有的教育资源又是一大挑战，教育经费需求的扩大也是个现实问题。资金问题是农民工社会保障迟迟没有提上日程的重要客观原因之一。 四、农民工失业的社会保障法律体系有待进一步完善 (1)我国农民工失业保障权益至今无法得到有效的法律保障 失业保障法律制度作为一项重要的社会制度，它必然以法律为依托，表现为一部健全的社会法律制度。就具体的农民工的失业保障而言，现行的失业保障法规政策在解决实际问题上还存在很大的缺陷，而全国性的立法只是形式上笼统地将农民工纳入其中，还不具有操作性。而地方上关于农民工失业保障的专门规定的相关法律效力层次低，也不能有效解决现实中存在的各种问题，因此，由于法律制度的缺失，导致如保障对象不清、保障资金来源不确定、保障标准不统一、保障管理的随意性和盲目性等问题的出现。致使农民工失业保障权益至今无法得到有效的法律保障。 (2)失业保障制度的法律法规不健全 我国目前为止，还没有关于农民工失业保障的专门性法律，与失业保障有关的部门法主要是行政法规。根据行政法规的立法特点，对于失业保障问题来说缺乏稳定性和权威性。并且，已有的有关失业保障法律法规主要适用于城市企事业单位及其职工，但是，农民(包括农民工)占中国总人口的80%，却不在保障范围内。从社会经济的角度来分析，不利于我国社会经济稳定发展。近几年，中央及部分地方政府出台的法规中开始有些涉及农民工失业保障问题的简单规定，但难以起到实质的保障功能，均属原则性的规定，并且其合理性、科学性和可操作性还有待进一步改进。总之，缺少切实有效可行的失业保障法律制度的保障和支持，是导致我国目前农民工权益缺失的重要因素之一。 (3)农民工失业保障制度存在制度性歧视。 我国现有的失业保障制度对农民工的排斥是造成部分农民工就业目前处于不公正、不平等状态的根源。在我国二元户籍制度不但使农民与城镇居民在经济、政治、文化、心理方面的差异加深了，而且在身份制度、就业制度、教育制度、医疗制度、保障制度、公共服务制度等方面造成了农民工和城市职工之间的不同。造成进城的农民工成为被城镇的市民社会所排斥的群体，以及成为被城镇劳动就 业制度和社会保障制度所排斥的群体。 (4)农民工失业保险制度的缺失 就失业保障而言，农民工在城市就业，面临着和城市居民同样的失业风险，基于 农民工群体专业性技能与知识文化程度的局限性，使其失业风险较高，流动性较 大，相对于城镇一般就业者来说失业风险更高。但是就是这样弱势的一个集合， 始终无法获得国家给予的与城镇一般就业者相同的失业保障保护。农民工在城镇 失业后，无基本生活来源，处于没有生活保障状态。农民工由于工作更换比较频 繁。不仅往返流动于城乡之间，而且要在单位之间、城镇之间频繁的变动工作岗 位，他们经常处于失业状态是不可避免的，并且失业风险大大高于城镇一般就业 者。 作为弱势群体的农民工，由于其群体的特殊性，只有将其纳入失业保障制度范围 内，才能使其合法的权益得到公平保护。虽然我国《失业保险条例》在形式上已 经将其纳入失业保障体系之中，但这种实质上被动消极而且设置了多项限制性条 件的失业预防措施己经在实践中暴露出弊端。对于绝大部分农民工来说，他们完 全是处于失业保障网络之外的。农民工在失业后，只能靠自己过去的积蓄生活， 或者借钱和得到亲朋好友的资助，而靠社会保险和社会救助的很少，失业后基本 上处于无保障的状态。 总之，农民工失业保障制度既有失业保障制度方面缺失的原因，也有政府在操作 层面的行为缺失的原因;既有客观财力不足的现实困境，也有主观思想认识方面 的原因。同时农民工自身也存在一定问题。如果能够正确处理和解决好这些问题， 将会极大促进我国“三农问题”的根本解决，进而推动和谐社会的发展。因此， 建立健全农民工失业保障制度其意义非常重大。 要想缓解甚至解决农民工失业问题有一定困难，但我们必须一步步来，摸索经验， 进一步改进。 4 完善农民工失业保障的建议 4.1 建立农民工工资支付保障制度及失业保险制度 建立和完善农民工的社会保障体系应该优先解决基本保障问题，当务之急是 建立农民工工资支付保障制度、建立必要的工伤保险及大病医疗等救助、补贴制 度。建立农民工工资支付保障制度 积极推进《劳动保障监察条例》立法工作，依法加大对拖欠和克扣农民工工资行为的处罚力度。抓紧修订《工资支付暂行规定》，对各种工资支付行为加以规范，研究建立工资支付监控制度、预警制度、欠薪保障制度等。 2011年5月1日起实施的《云南省农民工工资支付保障规定》属全国首创，该规定开创性地提出了从源头上预防用人单位拖欠农民工工资的工资准备金制度，有望从根本上预防和解决建设领域用工方不按月支付工资、在建设工程结束前拖欠工资数额较大等问题，这被认为是《规定》中最大的亮点。 此外，和该制度相匹配的还有农民工工资保证金制度和应急周转金制度。农民工工资保证金制度要求，由人力资源和社会保障部门在银行开设农民工工资保证金账户并负责监督管理，建设领域由建设单位在办理施工许可前，按照施工合同约定工程款预算的3%向建设工程所在地农民工工资保证金账户存入工资保证金，并由住房城乡建设、发展改革、交通运输、铁路、水利、电力等主管部门在批准项目开工许可证时审查把关;非建设领域由发生过拖欠农民工工资的用人单位按本单位农民工1至2个月工资总额存入工资保证金账户;而应急周转金制度则要求州(市)和县(市、区)人民政府利用财政资金建立应急周转金，发生因用人单位确实无能力支付或者逃避支付农民工工资等情况后，在必要时动用应急周转金先行垫付农民工部分工资或者基本生活费用。 为了配合农民工工资准备金、工资保证金和应急周转金制度的实施，《规定》还明确提出了农民工用人单位实名管理、连带责任、支付信用、部门联动、行政问责5大保障制度。5大保障制度可以有效保障劳动监察机构在查处拖欠农民工工资时迅速查明情况并进行快速处理，建设工程总承包企业将对建设工程各环节的农民工工资支付情况履行监控义务，对所承包建设工程的农民工工资支付负总责。如果工程总承包公司的发包、分包单位在农民工工资支付时出现了问题，工 程总承包企业将负连带责任。农民工用人单位如果违反了《规定》相关内容，还将会被监管部门处以不良信用单位而记入企业诚信档案，并对其市场准入、招投标资格和新项目施工许可证实施限制。 而农民工失业保险模式主要分两方面 我国失业保险条例对农民工失业保险制度的第一种是一次性生活补助模式, 规定不同于城镇职工,该条例第21条规定:单位招用的农民合同制工人连续工作满1年,本单位已缴纳失业保险费,劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的,由社会保险经办机构根据其工作时间长短,对其支付一次性生活补助,补助的办法和标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。根据该条规定,目前全国大部分地区对农民工采取的是由单位单方缴纳失业保险费,在农民工失业时给予一次性生活补助费的形式。如北京市《农民合同制职工参加北京市养老、失业暂行办法》规定,用人单位应自招用农民合同制职工之月起,为其缴纳失业保险费。用人单位按上一年本单位全部职工(含农民合同制职工)年平均工资的1%,缴纳失业保险费,当农民合同制职工与用人单位终止、解除劳动关系后,符合规定的可以享受一次性生活补助费。厦门市《外来员工社会保险暂行办法》规定:外来员工的失业保险费以厦门市政府公布的当年最低工资为缴费工资基数,由用人单位按2%的比例缴纳,外来员工本人不缴纳。外来员工劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同,由社会保险经办机构根据累计缴费时间长短,对其支付一次性生活补助。 第二种是城乡一体式模式。目前全国少部分地区规定农民工失业后与本市城镇失业人员享受同等失业保险待遇,从而真正实现了城乡失业保险的并轨。就缴费标准而言,如烟台市规定农民工参加失业保险的缴费标准为:单位按全部职工工资总额的2%、农民工个人按本人工资总额的1%缴纳失业保险费。无锡市规定所有用人单位按聘用的城乡劳动者工资总额的2%、劳动者按本人工资总额的1% 缴纳失业保险费。 上述两种模式比较,第一种模式下,农民工享受失业保险的待遇要低。之所以大部分地区如此规定,主要是考虑到与城市劳动者相比,城市劳动者失业是真正的完全失业,无任何退路可言,而农民工失业,毕竟还有农村承包地这一退路。但 一方面如上所述,务工收入已成为农民工收入主要来源,另一方面那事实情况是: 种认为农民工在城市失业后还可以回家种地的想法,不是很符合实际情况的。首先,在我国很多地区有的农民人均土地不足一亩,有的农民工还失去了承包的土地,土地产生的收入有限。其次,很多学者的调查表明,农民工中的大多数,尤其是青壮年都不愿再回到农村,即使处于失业状态,也只有14.6%的农民工愿意回去。最后,农民工即使返乡的话,还会产生严重的土地承包和流转纠纷问题。相比第一种模式而言,第二种模式保障水平高,从城市化进程总的发展趋势来看,应当将农民工的失业保险问题纳入到城镇失业保险中考虑。但第二种模式对农民工实行与城镇职工的无差别待遇,还不符合目前中国经济发展状况,也未考虑到农民工自身特点,目前只适合在经济发达地区实行,还不适宜在全国推广。 对于农民工参加失业保险，孙立认为，在考虑失业保险制度是否覆盖城市务工农民、农村剩余劳动力等人员时，不能盲目地追求“扩大范围”，应该结合国家的产业政策、经济发展阶段等综合因素。并非范围越大，实施效果越好，必须考虑范围扩大的合理性问题。扩大是总体趋势，适当是基本原则。杨方方则认为伴随着就业方式多样化产生的将是不规则的失业，是针对传统就业方式的传统的就业保险制度不能解决的。由于从事短期临时性工作没有达到最低缴费期限，没有资格享受社会保障权益的人会逐渐增多，因此，这是失业保险制度面临的一个挑战。 在我国由于农民工是非正规就业的重要组成部分，因此关于农民工的失业风险研究多作为非正规就业者失业问题研究的一部分，专门针对农民工自身特点研 究他们的失业保险问题尚属空白。此外虽然学者们普遍认为我国目前的失业保险不适应农民工的需求，也提出了改进或新建失业保险制度的建议，但仅仅停留在提出原则性建议的阶段，并未给出具体的制度设计，这就需要进一步改善针对其具体特色的保险措施。 , 要符合中国经济发展的实情。农民工失业保险制度的建立不是可以脱第一 离现实经济基础的?纸上谈兵?, 在构建我国农民工失业保险法律体系时, 应从我国经济暂时落后于发达国家的国情及地区之间发展不平衡的实际情况出发, 量力而行。应兼顾农民工、企业、国家三方利益及承受水平, 坚持当前低标准进入、渐进式过渡的原则, 即实行相对较低的缴费基数、缴费比例及待遇标准, 充分调动用人单位和农民工参保的积极性, 提高参保率, 待我国经济水平不断提高, 农民工自身实力加强, 再最终建立起覆盖城乡、面向全体劳动者的统一的失业保障体系。 第二、要符合农民工自身特点。失业保险制度要根据农民工所从事的职业特点、收入状况、流动程度及定居城镇的意愿等标准对农民工进行分层分类的保障。以农民工与城市的联系程度不同作为标准可将农民工划分为三类, 第一类是固定在一个城市就业, 己经城市化的农民工。第二类是不固定在一个城市就业,流动性较强的农民工。第三类是季节性的农民工, 即以农业收入为主要生活来源, 只在农闲季节出来打工的农民工。对这三类农民工应根据其不同特点采取不同的失业保险制度。 第三, 强化政府责任, 农民工社会保险具有很强的正外部效应, 是公共性较强的准公共产品。公共产品理论告诉我们, 市场提供公共产品会形成低效率或零效率, 因此该产品只有在公共财政的支持和推动下才能得以实现。 作为发展中国家, 我国政府财力不足是客观事实, 但不能以此为由, 对农民工的社会保险不作任何投入。作为地方政府, 要建立固定的财政拨款机制, 以 立法的形式明确地方政府对农民工失业保障的财政责任及投入比重, 并建立相应的增长机制, 确保对农民工失业保险的财政投入到位。 4.2 建立完善就业促进制度，规范城乡劳动力市场 要大力发展和规范劳动力市场，改革劳动就业制度，促进城乡平等就业，建立和完善统一开放、竞争有序、城乡一体化的劳动力市场，为农民工建立针对农民工的就业优惠政策(从企业和农民工两方面)。建立以劳动力市场需求为导向的教育和培训体制，增加职业介绍和信息服务的质量和数量。加强对农民工就业的指导和服务,提高职业介绍机构的数量和质量, 相关组织和机构的就业服务是对农民工失业救济最根本、最有效的措施。 (一)完善就业促进制度方面 2012年初公布的《中华人民共和国2011年国民经济和社会发展统计公报》显示，2011年全年农民工总量为25278万人，比上年增长4.4,。庞大的农民工群体在提高农民收入水平、缩小城乡收入差距等方面发挥了积极的作用，政府应充分重视并积极促进农民工的就业，将其作为调整收入分配格局、构建和谐社会的重要举措。以2007年《就业促进法》为主体的就业促进制度，对如何实现城乡平等就业以及促进农民工就业等问题作了较为具体的规定，几年来，各级政府积极落实相关法律法规和政策，有力地促进了农村富余劳动力转移和农民工平等就业。但也存在一些亟待解决的问题。 (1)农民工定位:理论认识的模糊之处 所谓农民工，顾名思义，既是农民，又是工人;既不是纯粹的农民，也不是纯粹的工人。这一词语深刻地反映了人们思想认识中的模糊之处。其实，农民工说到底就是产业工人，它是当代中国现代化转型过程中农民向工人身份转化的产物。正如2004年的中央1号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》所指出的，农民工已经成为产业工人的重要组成部分。 如果不承认农民工作为产业工人的一部分，或仅仅部分承认农民工作为产业工人的地位，那么，就可能认为农民工和其他工人是不一样的，在就业问题上所 处的地位、所得到的待遇应当是不同的。农民工与工人的区别对待，进一步强化了那些所谓农民工加剧了城市劳动力市场竞争程度的观点，容易导致对农民工的政策歧视。虽然这些错误的观点一直以来就被经济学界、法学界反复批评，但对农民工根深蒂固的偏见仍然没有得到彻底清除，各种各样的制度藩篱以看得见的和看不见的方式存在着。《就业促进法》等法律法规扫除了农民工平等就业道路上的一些绊脚石，但即便这些法律法规，在承认农民工的产业工人身份问题上，也仍有进一步改善的必要。 只有承认农民工的工人身份，所有围绕促进就业而构建的制度、出台的具体措施才可能平等地适用于农民工，而针对农民工就业问题所制定的特殊规定才能有更为坚实的基础。 (2)权利弱化:就业促进制度的软肋 近年来，相关就业促进制度在改善平等就业方面有所作为，并取得了显著的成绩。例如，《就业促进法》第20条规定，国家实行城乡统筹的就业政策，建立健全城乡劳动者平等就业的制度，引导农业富余劳动力有序转移就业;第31条规定，农村劳动者进城就业享有与城镇劳动者平等的劳动权利，不得对农村劳动者就业设置歧视性限制;第50条还规定了政府组织农民工培训的职责。各级政府改进了就业服务，废除了一些歧视性的地方法规，近年来还先后开展了“阳光工程”、“星火计划”和“雨露计划”等农民务工培训活动，成效是明显的。 但是，也必须清醒地认识到，当前的就业促进制度和具体措施仍有进一步改进的必要，尤其是在保障农民工就业权利方面大有潜力可挖。 首先，就业促进制度的导向仍然体现出浓厚的重管理、轻权利的色彩。与上个世纪90年代相比，对农民进城务工的管理呈现出明显的放松态势，但态度还不够坚决、力度还不够大、限制还比较多。例如，近十年来农民进城务工的基本政策导向大体都保持在“引导农民有序就业”上，“引导”的重点是“就近就地就业”。但是，事实上，农民工的就业去向有其自身的规律，大部分农民工总是从中西部流向东部和南部沿海城市，“孔雀东南飞”的规律不因为“引导”而发生实质性变化。如果说“引导”的方向与劳动力流动规律不相符合倒也罢了，严重的问题是，一些地方政府借“引导”之名，行管控、歧视之实，侵犯农民工的平等就业权，这方面的危害尤甚。 其次，就业促进制度的若干内容止步于宣言式的粗线条规定，规则不明确，政府裁量权过大，往往导致劳动者的主体地位被忽略，政府采取的某些就业促进措施未能产生预期的实际效果。例如，在农村富余劳动力就业培训方面，不少地方政府仅凭主观想象就确定了培训内容和方式，很少主动与农民沟通协调，导致就业培训与农民的培训愿望以及产业实际需求之间存在较大的差距。在不少地方，培训方式仍然以理论讲授为主，导致培训效果不理想。这样的就业培训，缺乏针对性和有效性，难以实现提升农民就业能力和就业素质的目的，难怪农民不理解、不喜欢、不接受。 (3)以权利为基点完善农民工就业促进制度 可以说，农民工权利在就业促进制度中的弱化现象，不仅不利于农村富余劳动力的转移，也不利于城乡收入分配格局的改善和地区经济发展的平衡，亟待从两个方面着手加以解决。 第一，应大力彰显农民工的就业权利。在相关立法中，应进一步明确农民工的就业竞争权、自由择业权、平等就业权、职业安定权、公共就业保障权以及就业知情权，并细化相关规则，夯实权利保障的制度基础。同时，必须明确程序性权利，完善农民工就业权的救济制度，例如，完善公益诉讼制度、降低农民工的维权成本都是大有裨益的。当然，在强调农民个体权利的基础上，还应当注重农民集体权利的作用，尤其是注重通过农民的团结权来促进就业权的实现。事实上，近年来，在政府的大力推动下，农民工会会员已经超过8000万，应在此基础上继续提高农民的组织化程度，强化就业权的保障。只有农民工的权利得到彰显和保障，他们的意愿才可能更加得到重视，他们的利益才能被维护得更好。 第二，应明确具体规则，规范政府行为。规则的完善，必须遵循目的原则和比例原则。目的原则要求政府的举措必须符合维护农民工就业权利、保障平等就业、促进充分就业的目的。比例原则进一步要求，政府所采取的措施应该是所有可能的选择中最佳的，该种措施的消极影响最小、不利后果最少。例如，《就业促进法》规定政府有权引导农村富余劳动力转移就业，政府所采取的措施就必须符合上述原则，不能以牺牲农民工的就业权利来实现那些一时一地的短期、局部利益;即便有必要引导农村富余劳动力有序转移就业，也必须尊重农民工的意愿，符合劳动力要素流动规律，并以对农民工就业权损害最小的方式进行引导。在遵 循目的原则和比例原则的前提下，必须尽快细化那些模糊的、粗略的规定。只有明确原则、细化规则，才能规范政府行为，减少决策失误。 (二)规范城乡劳动力市场方面 在规范城乡劳动力市场方面，实质就是消除现存的城乡市场分割的局面, 使城乡劳动力能够自由地流动，能够平等地享有各项权利，从而最大限度地缩小现存的城乡差别，促进经济社会和谐发展展。大力推进城乡劳动力市场一体化的政策建议城乡劳动力市场一体化的实质就是消除现存的城乡市场分割的局面,使城乡劳动力能够自由地流动，能够平等地享有各项权利，从而最大限度地缩小现存的城乡差别，促进经济社会和谐发展。 1进一步消除形成城乡劳动力市场分割的制度性壁垒 第一，要逐步剥离依附在户籍上的各种利益关系。主要是和户籍挂钩的城市公立学校义务教育阶段免费教育、社会保障、政府住房补贴等，使城乡劳动者在享受社会公共资源方面是平等的。一是要加快统筹全省范围内的义务教育; 二是进一步完善社会保障制度，提高农民的社会保障水平。要逐步完善农村医疗保险制度，提高农村医保水平;要扩大城乡各类企业参加社会保险的覆盖面，逐步使在城市工作的农民工获得和城市居民一样的社会保障权益 ;要分批、分阶段地统筹各地城乡居民的最低生活保障标准，缩小城乡居民间的差异。三是要加大、加快廉租房的建设，进一步放宽获得廉租房的条件，逐步把长期在城市务工的、符合条件的农民工也列入其中。 第二，要继续逐步改革户籍。户籍管理制度是造成城乡劳动力市场分割的一项基本制度。在改革户籍管理制度时要注意改革的力度，应在逐步剥离了依附在户籍上的各种利益关系的条件下进行，否则，很容易对城市带来破坏性的冲击。 2统筹城乡劳动力市场建设 第一，要打破城乡分割的市场管理体制，建立和健全城乡统筹的工作机制 要突破城乡市场建设和管理上的分割局面, 将目前城乡分割的体制转为城乡市场协调发展的体制。一是协调城乡各级市场管理组织的职能及不同部门之间相互抵触的政策规定。二是实行城乡统一的就业、失业登记制度，促进城乡劳动力资源的合理配置、开发和利用。三是加快法规体系建设，从法律上规范市场交 易行为。要进一步清理和取消不利于农村劳动力进城就业的政策和法规,从根本上打破城乡分割状态。四是统筹城乡市场管理。整顿市场交易活动，维护市场秩序，依法保障进城农民的各项合法权益。 第二，统筹城乡劳动力市场建设 一是加快农村信息传播基础设施建设。农村信息传播基础设施比较落后，影响了信息传播面和传播速度，因此，政府应加大对农村信息传播基础设施建设的投入。 二是建立全省统一的就业供需信息发布系统，为劳动力供求双方提供免费平台。整合现存于各级政府的就业供需信息，使之成为统一的系统，做到信息共享，使就业信息利用率最大化。 三是加强市场服务建设，特别是针对农民工的就业服务和就业服务组织建设。这方面包括:(1)设立驻外省就业信息监测站，收集、分析就业信息，加强与外省就业服务机构的沟通和联系，为农民工提供广泛的市场供求信息。(2)设立农民工就业指导机构。(3)加强劳工组织建设，切实维护和保障劳动者利益等。 四是加强市场建设，注重发挥公共职业介绍机构的作用。各地政府应加大财政投入，加强市场建设，为劳动力供求双方提供场所;要注重发挥公共职业介绍机构的作用，尽可能地降低交易费用，减轻就业成本。同时，要对市场的监督管理，特别是要加强对社会职业中介的监管，以维护交易的正常秩序和公正。 3.进一步重视和加强农民的教育和培训 农民自身的人力资本存量较低，是影响其流动的很重要的一个因素。因此，要使农民工能够获得同等的就业机会，必须加大对农民工的教育和培训。 第一，应重视农村义务教育，以提高农村居民的整体素质。加大对农村义务教育的投入力度，确保农村孩子能够完成义务教育，提升未来农村劳动力的整体水平。 第二，建立健全农民工职业培训制度。一是各级政府应将愿意转移的农民工纳入到统一的就业培训计划中。二是各级政府应加大对农民工职业技能培训和技能鉴定的补贴力度，鼓励农民工进行职业技能培训;三是支持和鼓励社会各类教育培训机构承担农村技术培训任务,开展多领域、多渠道、多形式的职业教育和技术培训活动。 4.3 提供政策支持，并且为农民工返乡提供创业机会 为农民工返乡提供创业机会要制定优惠政策，营造良好创业环境。搭建农民工回乡创业服务平台，提供办理工商、税务登记、土地使用等手续的“绿色通道”，提供各种信息服务和政策咨询，组织科技人员开展技术指导，组织政府部门与农民工创业者进行结对帮扶，帮助农民工解决创业中的困难，帮助农民工把创业做大做强。其次还要拓宽融资渠道。政府可在扶贫、新农村建设资金中切块安排一部分资金专门扶持农民工创业。为下岗职工提供小额担保贷款一样，建立农民工创业担保基金，为其贷款提供担保。 中央制定的农民工返乡创业政策主要包括免费的创业技术培训及工商行政部门的信息支持等各个部门的相关服务，各省市自治区根据各自地区特点部门具体方法和措施不尽相同。 在此以甘肃省鼓励农民工返乡创业政策为例进行解析 根据甘肃省出台的《甘肃省引导鼓励农民工回乡创业的意见》，甘肃省农民工回乡创业从事个体经营的，自其在工商部门注册登记之日起3年内免收属于省内权限的管理类、登记类和证照类等有关行政事业性收费，并对农民工回乡创业给予最高5万元的小额担保贷款。为创业者开通“绿色通道” 对于农民工返乡创业的门槛，意见明确放宽准入条件:凡是国家法律法规没有明令禁止和限制的行业和领域，都应鼓励回乡创业者进入，各级政府和有关部门不得自行设置限制条件;对农民工回乡创办公司且属于当地重点发展的产业或行业的，应适当降低注册资本最低限额，允许注册资本分期到位;对在农村合法经营的小商小贩，可免于工商登记;在符合城乡规划、市容、安全等要求的前提下，回乡创业者的家庭住所、租借房、临时商业用房，可视为创业经营场所。 从事个体经营3年内免收多项行政收费 意见还规范了农民工返乡创业的收费行为:各级政府要清理和规范涉及创业的行政审批事项和收费项目，对不合理的坚决予以取消取缔;地方收取的各类综合性规费和服务性收费，原则上按最低限额收取;农民工回乡创业从事个体经营的，自其在工商部门注册登记之日起3年内免收属于省内权限的管理类、登记类和证照类等有关行政事业性收费。 为返乡农民工提供廉租厂房 为妥善解决创业的用地问题，意见有了相关的规定:各级政府及其国土、规划、建设等有关部门要把农民工回乡创业用地纳入城乡发展、新农村建设总体规划和 村镇建设规划，搞好基础设施及配套建设，改善创业环境;可在现有的各类开发区和农业园区中安排必要的场地，建设定比例的廉租厂房，开辟创业孵化基地，支持农民工回乡创业。在各类开发区和农业园区内创办企业用地，享受当地招商引资优惠政策;在坚持符合土地利用总体规划、村镇建设总体规划和建设规划、节约用地的前提下，允许通过迁村腾地、用地置换、利用宅基地房等方式盘活农村存量非农建设用地，将腾出来的集体土地优先用于外出务工农民回乡创业。 可享受3年期5万元小额贷款 根据意见，甘肃省将为回乡创业企业“量身定做”特色金融服务，通过开办固定资产抵押贷款、动产质押贷款、个人委托贷款等，满足创业者多样化的需求;开展权属清晰、风险可控的大型农用生产设备、林权、四荒地使用权等抵押贷款和应收账款、仓单、可转让股权、专利权、商标专用权等权利质押贷款;农业银行、农村信用社、村镇银行等金融机构可在农村地区开辟回乡创业人员专柜，专门为回乡创业者提供信贷服务。 同时，农民工回乡创业可给予小额担保贷款支持，贷款额度般不超过5万元，期限为3年。对于符合申请小额担保贷款的劳动密集型企业，吸纳持有《就业失业登记证》的失业人员超过当年职工总数30%以上的，贷款额度最高不超过200万元，贷款额度由企业、担保机构、承办金融机构商定。 甘肃省政策主要包括降低低准入门槛、提供贷款、减免税费等对返乡创业农民工进行实际行动上的支持，针对农民工自身特色进行创业指导，有针对性，对农民工返乡创业提供了巨大便利。 鉴于回乡创业者一般受教育程度不高，对他们进行继续教育、培训就显得越来越重要。地方县(市)政府应整合现有的教育培训资源，设立农民工回乡创业培训专项基金，无偿进行技能培训，有针对性地对回乡农民工开展实用技术、经营管理和市场营销等方面的培训，提高他们的创业能力，让更多回乡创业的农民工成为善于管理、善于经营的现代企业人才。 一是大力创办职业学校，发展职业教育，对回乡创业者可以委托地方一些职业技术学院有计划地进行定点培训、函授与全日制学生一起上课旁听的形式，提高回乡创业者综合素质。二是到重点大型企业学习实践等形式，学习企业现代化经营管理知识，提高创业者创业综合能力，为创业打下良好的基础。三是政府有针对性地从高校或其他各类科研机构聘请一些专业技术专家和技术人员对创业 农民工开设专题讲座，邀请创业之星、企业家向回乡创业者传授创业经验和创业技能、现代经营管理理念和政府扶持回乡创业的优惠政策，现场指导解惑答疑，帮助回乡创业的农民工同有关专家和技术人员建立经常性联系，以便遇到问题可以及时请教。四是鼓励各类服务和培训机构为回乡创业者提供培训、管理咨询、企业诊断等服务，使回乡创业的农民工提高创业能力和经营管理水平，有计划地组织交流活动和科技讲座，使回乡创业的农民工获得必要的技术支持。 除此之外，还要加强创业市场信息引导。各级政府和有关部门特别是县乡(镇)政府要整合各职能部门涉及创业的相关信息，多渠道收集市场信息，为农民工回乡创业者提供信息服务。建立创业信息发布平台，向回乡创业者公布各项行政审批、核准、备案事项和办事指南，及时传送法律法规、政策和各类市场信息。要根据国家产业政策，结合本地实际，制定发展产业指导目录，对农民工回乡创业进行积极引导。积极为创业者提供项目信息、开业指导、小额贷款、政策咨询等服务。要通过设立热线等方式，及时接受创业者的咨询和投诉。 建立农民工创业协会也可以借鉴。在日本、韩国的行业协会发展早、体系健全、服务周全，值得学习和借鉴。我国农民工回乡创业是一个新现象，专业协会建设不健全，对政府依赖性太强，要进一步加强行业专业协会的规范化建设，按照“先发展、后规范”的思路，帮助他们扩大经营规模，为创业者提供产前、产中、产后服务，帮助经营困难的创业者调整结构，找到适合自己发展的生产门路，使之成为联结政府与创业者合作的中介组织，充当农民工回乡创业者的代言人，保护农民工回乡创业者的利益。农民工回乡创业是个人、社会和国家宏观经济政策共同作用的结果，它给个人、国家社会带来的影响是积极而深远的，积极支持鼓励农民工回乡创业，加强回乡创业配套制度建设，提供更多的贷款资金支持，营造良好的创业环境，保护农民工回乡创业者的积极性，事关当地经济社会发展，地方政府理应给予重视和安排，为他们创业提供政策支持和实际帮助。 下面以2008年10月17日，重庆市政府下发的《关于引导和鼓励农民工返乡创业的意见》为例具体阐述农民工返乡创业政策。 一、《意见》出台的背景 近年来，重庆市不少外出务工经商的农民工陆续带着信息、技术、资金、项目等返回家乡创业，吸纳了大量农业富余劳动力就近就地转移就业，带动了城镇 经济的繁荣，加快了城镇化进程，成为改善乡村面貌、提升县域经济发展的重要力量。到2007年底，重庆市返乡创业农民工达到12.2万人，创办企业或个体工商户达到10.7万户，吸纳劳动力带动就业65.4万人。但是，农民工返乡创业做大做强的数量不多，创业者普遍处于起步阶段，尤其在创业用地、金融信贷、税收优惠等方面还需要政策支持和政府扶持。为此，市政府认真贯彻落实市委三届三次全委会议精神，紧紧围绕畅通农民工返乡创业渠道、改善农民工返乡创业环境的目标，在充分调研，广泛征求意见的基础上，出台了《意见》。《意见》在引导和鼓励重庆市农民工返乡创业相关政策方面有所创新和突破。 二、《意见》的指导思想和目标任务 指导思想:引导和鼓励农民工返乡创业，理清思路、多方配合、落实措施，广泛调动农民工返乡创业及各方支持创业的积极性，使重庆市农民工返乡创业工作的整体水平得到较大提升，农民工返乡创业的发展迈上一个新台阶，为重庆市打造“创业之都”作出贡献。目标任务:到2012年，返乡创业农民工达到18万人，返乡创业企业吸纳就业总量达到90万人，培训返乡创业农民工5000人。 三、引导和鼓励农民工返乡创业的相关政策 《意见》的出台，将为农民工返乡创业带来实惠，主要体现为组织保障、行政服务、政策扶持三大体系。 (一)组织保障体系 《意见》指出:“各区县(自治县)应明确相应工作机构，加强工作力量，积极开展农民工返乡创业的指导和协调工作。各区县(自治县)人民政府要将引导和鼓励农民工返乡创业作为一项重要任务，纳入当地经济社会发展总体规划，摆上政府的重要议事日程，列入各级政府政绩考核的内容。要安排必要的工作经费，确保农村富余劳动力转移就业及农民工返乡创业各项服务工作的顺利开展。” (二)行政服务体系 《意见》指出:简化审批程序。“大力推行联合审批、一站式服务，严格执行限时办结和承诺服务等制度，提高办事效率。” 加强信息引导。“建立创业信息发布平台，向返乡创业者公布各项行政审批、核准、备案事项和办事指南，及时提供法律、法规、政策和各类市场信息。” 强化创业指导。“依托现有机构成立返乡创业者指导(服务)中心，为创业 者提供项目信息、开业指导、小额贷款、政策咨询等服务。” 抓紧落实政策。“各区县(自治县)和市级有关部门要结合本地区、本部门实际，抓紧研究制定贯彻本意见的具体办法或实施细则。” (三)政策服务体系 1(创业场地政策 《意见》明确:“引导和鼓励返乡创业农民工通过租赁、承包等合法方式利用闲置土地、闲置厂房、镇村边角地、农村撤并的中小学校舍、荒山、荒滩等场地进行创业。允许通过村庄整治等方式盘活集体建设用地存量，将置换出来的集体建设用地优先用于农民工返乡创业，减半收取集体非农用地规费。” 2(税收优惠政策 《意见》明确:“对农民工返乡创办的企业，在登记注册后，3年内按规定缴纳的企业所得税地方留成部分，由财政部门安排给企业。对返乡创业农民工从事个体经营的，相关部门适当提高营业税的起征点。” 3(金融扶持政策 《意见》明确:“返乡创业农民工证照齐全的房屋产权、机器设备、大件耐用消费品和有价证券以及注册商标、发明专利等无形资产均可作为抵(质)押品，向金融机构申请贷款。并探索用土地流转经营权、商品林权、农房、农业生产用房等作为抵押担保方式为农民工返乡创业提供贷款。” 4(就业再就业政策 根据国务院关于就业再就业政策的相关规定，结合重庆市城乡统筹就业的实际，逐步将现行部分就业再就业政策扩大到农村富余劳动力和农民工。《意见》明确: (1)税收减免、社会保险补贴和岗位补贴政策试点。开展返乡创业企业吸纳城乡就业困难群体的税收减免、社会保险补贴和岗位补贴政策试点工作，鼓励农民工返乡创办的企业招用农村就业困难对象(农村建卡贫困户、农村低保人员、农村残疾人、农村零转移就业家庭人员等)或城镇就业困难对象。”具体办法将于近期制定出台。 (2)重点企业贷款贴息。市和区县(自治县)每年将规划安排一批返乡创业重点企业，对获得商业贷款并按期支付银行利息，招用农村富余劳动力或城镇 下岗失业人员达到一定规模或比例，并签订1年以上期限劳动合同的重点企业，可接收申请返乡创业重点企业贷款贴息。具体办法将于近期制定出台。 (3)小额担保贷款贴息。将农民工返乡创办的企业或个体工商户纳入就业专项资金小额担保贷款支持范围，并参照市再就业办等部门《关于印发〈关于在部分区县用小额担保贷款政策支持农民工创业就业的试行办法〉的通知》(渝就业办〔2008〕1号)有关规定，享受小额担保贷款及贴息政策。 (4)享受培训补贴。将参加创业培训的返乡创业农民工纳入就业再就业培训补贴范围，并参照市财政局、市劳动保障局、市再就业办《关于就业再就业培训有关问题的补充通知》(渝财社〔2006〕43号)有关规定，享受免费创业培训;对农民工返乡创业招用的农村富余劳动力，纳入农村劳动力转移“阳光工程”培训计划，按“阳光工程”培训标准补助。 重庆市出台三举措支持农民工返乡创业 在全球金融危机影响下，国内一大批以出口加工为主的劳动密集企业生存和发展面临前所未有的困难，重庆市外出务工农民返乡回流增多，就业压力加大。针对这一现象，重庆市工商局坚持以支持创业促进就业的工作思路，立足职能，采取三项政策措施，引导和鼓励更多农民工返乡创业。 一是放宽准入条件，降低创业门槛。坚持“非禁即准、非限即可”原则，支持返乡农民工自主选择其经营范围，自行选择主体类型进行登记。拓宽使用经营场所范围，在符合相关规定的前提下，允许返乡农民工以租借商业用房和临时商业用房作为创业生产经营场所;允许其通过租赁、承包等合法方式利用闲置土地、镇村边角地、荒山等场地进行创业。 二是切实减免规费，减轻创业负担。对离开本人户籍所在农村前往城镇务工的农民回乡后从事个体经营的，减半收取个体工商户登记费;针对投资人或股东均为符合条件的外出务工农民兴办企业的，减收20%工商登记费。 三是加强创业指导，提供优质服务。各级工商部门充分利用登记信息资源，结合各地特色产业，强化对返乡农民工就业指导，帮助其选择前景良好的创业项目;全面开辟返乡农民工创业“绿色通道”，安排专人进行咨询服务，当场进行核准登记、颁发执照;积极协助当地政府建立农民工返乡创业基地，对进入创业园区兴办企业的农民工提供集中上门办照服务，切实解决农民工返乡创业的困 难。 5 总结 总的来说，作为失业保障的职责部门，政府政策及服务存在缺失。政府职能错位、缺少长效的综合统筹协调机制以及财力紧缺导致农民工失业保障制度缺失。作为政府来说，建设服务型政府是其必然选择，而加强对失业农民工的保障正是其服务职能的体现。国务院下发的多项保障农民工的措施为各级政府部门职能实现指明了大体方向，都是十分有益于解决农民工失业保障问题的。然而我国是一个拥有将近14亿人口，34个省市自治区直辖市的大国，各项保障措施落实到地方后情况就不容乐观，各地经济政治发展水平的不同直接影响到措施的具体落实，再加上农民工的流动性，又是难上加难，这就需要中央政府加强统筹监督，通过中央政府把各地政府的相应措施连接起来，保证政策不出现断层，加强各地政府政策的相关性。各地政府部门之间更需要主动加强交流，相互借鉴经验，加以创新，从而制定改革本地相关措施。政府资金短缺问题是摆在各地方政府面前的一大难题，财政资金不足，无法对农民工保障加大财政支持，农民工无法获取保障利益，对此，政府部门不如放开思路，进行其他合法渠道的筹资，加深同地方企业合作，创造一种新的保障路子，这就需要发挥各政府部门的聪明才智。 针对农民工缺乏参与社会保障的积极性和主动性这一说法，其实普遍存在广大工友身上。而影响他们积极性的很重要一个因素就是信任危机。政府对农民工社会保障长期忽视的结果就是他们不相信自己无保障的状态会得到改变，这一信任危机在短时期内不可能完全消除，需要政府相关部门的切实行动，把保障措施落实到实处，在农民工真正收益后信任危机自然而然就会消失。对于农民工来说，他们始终认为自己是农民，其实这个观念是错误的，他们作为农民工为城市做出的贡献是很大的，他们失业后理应受到保障措施的服务，因此必须纠正他们的这种观念。农民工文化程度低，掌握的各种知识有限，对自我保护意识薄弱，维权能力不高是农民工失业保障制度缺失一项不可忽视的因素。农民工所在单位多为民营企业、外资企业、乡镇企业以及个体工商户，主要集中在建筑、餐饮、服装等技术含量较低的劳动密集型行业，而这些单位为了利益最大化往往会千方百计地降低成本，阻挠民工参加失业保险等各项保障项目。 社会近几年对农民工的关注程度较以前而言有所增加，但是其绝对关注度还 是不够。城乡二元社会结构和城乡隔离的户籍制度是农民工社会保障缺失的主要原因，而社会保障立法不健全是农民工社会保障缺失的根本原因。社会关注度起着监督督促作用，一旦社会关注度达到一定程度，就会促使相关职能部门加紧对其关注，从而采取有效措施，加强力度解决民工失业问题。 其实解决农民工失业保障问题最主要的还是要有相关法律制度的出台，有了法律制度的保障，农民工维权及保障就有了依托，其弱势群体的地位也会得到改善。 参考文献: [1]陈媛.浅谈国外失业保险制度的特点及对我国的启示,J,.劳动保障世界:理论版，2011(10). 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