我国廉租房建设发展路径探讨——基于香港公屋制度的启示

我国廉租房建设发展路径探讨——基于香港公屋的启示 我国廉租房建设发展路径探讨——基于香 港公屋制度的启示 霪鞴《 我国廉租房建设发展路径探讨 —— 基于香港公屋制度的启示 ' 章征涛,矫鸿博 (1.重庆大学建筑城规学院,重庆400045;2.广州市城市规划勘测设计研究院,广东广州510641) 【摘要】"-3前我国内地正面临着中低收入家庭住房保障的重大问题,香港较为成熟的公共住房制度 能够提供良好的经验借鉴:逐渐完善的住房建设计划,职能明确的公共住房机构,强有力的政府土地划拨和 资金支持,以及多层次住房模式等制度.廉租房建设发展路径应当从:近远期建设计划,规划管理机构,总体 规划的土地划拨和政府资金支持,以及完善的住房建设模式等方面进行保障,以建立完善的廉租房制度. 【关键词】香港;公屋制度;廉租房;发展 【中图分类号】TU984.111 从香港的发展历程上看,香港经历过人口的大量涌人, 高速城市化阶段,城市住房相当紧迫拥挤,住房供求矛盾严 重的问题.从20世纪50年代开始,香港政府就开始实施公 屋建设计划,到目前为止,已经基本解决居民的住房问题. 而我国内地当前正经历着中低收入家庭住房困难的问题,这 与香港的住房发展的历程具有一定的可类比性.其中提到 的香港公屋是由政府大量建造,再以低价租给住房困难的市 民,这与内地的廉租房具有一定的相同之处,其目的都是在 构建面向弱势群体城市住房的一种保障手段.本文旨在分 析香港公屋建设的经验,以此为健全我国内地廉租房建设提 供借鉴. 1香港公屋制度经验 香港公屋制度经过50年的发展取得了巨大的成功,在 香港的房地产市场中,私人住宅市场和公共住房市场两者相 互发展,成为支撑香港经济发展,社会稳定的主要力量.香 港公共住房每年提供的住宅数量保持在6万单位以上,成功 地解决了香港200多万人的住房问题J,因此,香港公共住 房制度被认为是解决城市住房矛盾的成功案例. 1.1逐渐完善的公共住房建设计划 上世纪50年代是香港公共住房发展的雏形阶段.战乱 致使许多人到香港定居以及使超过五万居民一夜间失去家 园的九龙石硖尾木屋区大火,导致当时香港的住房矛盾非常 突出.于是政府斥资兴建多层徙置大厦,以及成立半独立的 香港屋宇建设委员会,兴建廉租屋,提供设备齐全的居所给 中低收入家庭,以此系统地展开徙置计划.20世纪60年代 推出《管制宜居住所居民,徙置及政府廉租屋宇政策之检讨》 白皮书,推出临时房屋计划,以加快公屋的建设进度.2O世 纪7O年代香港政府全面推行公屋建设,1972年推行"十年建 屋计划",以及政府重组原有的公营房屋组织,成立新的香港 房屋委员会(房委会).徙置事务处和市政事务署属下的屋 宇建设处合并成为房屋署,作为房委会的执行机构.其后开 始实施"居者有其屋计划".20世纪80年代后,香港政府推 4 【文献标识码】A 出了长远的房屋政策,改变以往的公屋思想,强调房屋的供 应以私人楼宇为主导,以此来规划公屋政策.20世纪90年 代后香港政府开始"租者置其屋计划".最近,政府的房屋政 策又重新定位,已退出作为发展商的角色,停止兴建和停止 出售资助公营房屋,将干预市场的程度减至最低 1.2职能明确的公共住房机构——房委会 1.2.1房委会的地位和角色 香港公共住房制度能够成功的一个重要因素就是管理 机构的专业性.20世纪50年代,成立了半独立的香港屋宇 建设委员会,兴建廉租房,其后根据香港《房屋条例》成立了 香港房屋委员会(房委会),将屋宇委员会合并为房屋署.房 委会属于法定机构,负责推行香港的公共住房计划,策划和 兴建公共住房,把公共房屋出租或出售给低收入家庭,主要 负责提供公共住房,向私营机构采购服务,评核各类公共住 房资助计划的资格准则以及提供房屋贷款和津贴等. 1.2.2房委会的组织架构 房委会下设六个常务小组委员会及多个附属小组委员 负责制定及实施不同范畴的政策,以 会和专责小组委员会, 及监督推行情况(如图1).房委会主席由运输及房屋局局 长兼任,房屋署署长则为房委会副主席.房屋署是房委会的 执行机关.除主席及副主席外,房委会成员还包括2名官方 及26名非官方委员,全部由行政长官委任.所有非官方委 员都是以个人身份接受委任.房委会的成员属于社会各 个阶层,具有广泛的公众参与性,所制定的公共住房政策更 贴近大众. 1.3强有力的政府土地划拔和财政支持 在香港公屋建设的开始,强有力的政府土地划拨和财政 支持,成为香港公屋发展的关键.首先,在香港,由于土地的 [定稿日期]2010—02—03 [作者简介]章征涛(1985一),男,博士研究生,研究方 向:城市规划与设计;矫鸿博(1983一),女,硕士研究生,研究 方向:城市规划与设计. 四川建筑第31卷2期2011.04 眵鳓蛐 图1香港房委会组织构架 有偿使用,出让土地的收人占香港政府财政收入相当大的一 部分收入.但是对公屋建设用地,政府则对公共住房建设用 地放弃有偿出让的财政收入,以远低于市价的形式甚至免费 拨给房委会,由房委会建设公屋提供给低收入者,以降低住 房的建设成本. 其次,以优惠条件拨出资金对其提供支持.根据房委会 与香港政府在1988年达成的财政安排和1994年达成的补 充,政府对房委会在1988年之前投资的135亿港元转 成无息永久资本.政府于1988年至1993年期问注资的100 亿港元,转换为有息借贷资本,房委会分14年以5%年息逐 季向政府偿还上述的借贷资本_2J.除政府的资金支持,房委 会拥有对公房附属楼宇的出租权利,公屋的附属商业以及配 套停车等设施的租金,为房委会提供稳定的资金来源.再 者,香港的"居者有其屋"计划允许私人资金在满足房委会的 条件下进行投资.通过以上方式,使房委会拥有足够的经济 实力来应对廉租房建设的资金投资,从而更多的解决低收入 者住房问题. 1.4多层次住房供应模式 除了现行公共住房制度,香港政府还采取其他的不同的 住房模式.1978年香港政府实施"居者有其屋"计划,前期 由房委会承担兴建和出售,1979年后在房委会的领导下,引 入私人机构建设公屋,作为辅助性质,在政府制定的规格及 固定价格下以投标的方式决定,以加快"居者有其屋计划"的 发展.其目的是以较低的价格出售给租用公屋的住户,临时 房屋取得住户和平民区的住户."居屋"楼宇不是牟利,以成 本价出售,比私人商业楼宇市价便宜1/3….之后又于1997 年开始实施"租者置其屋计划",鼓励公屋的住户以较低的价 格购买所承租的住房,以缓解政府每年在公屋养护,维修和管 理所需的大量资金.香港政府还实施了其他的住房模式,"首 次置业贷款计划","夹心层"计划,"长者租金津贴"计划等 等.这些住房模式都是针对特定的人群所设定的,取得了非 常好的效果,在一定程度上保障了香港低收入者的住房问题. 2廉租房建设发展路径探讨 2.1近远期建设目标 从香港地区的公屋建设过程看,公屋建设在不同的阶段 确定不同计划和建设目标.我国内地当前的廉租房建设还 没有确定一个近远期具体的建设计划,廉租房建设也没有一 个总量上的控制.因此,首先需要确定远期建设规划,从规 划层面上加强对今后住宅需求量的科学预测,并据此制定住 宅建设的长期规划,争取廉租房建设能在国民生产总值中占 一 个适当的,稳定的比例.其次,编制近期规划上,首先需要 确定近期廉租房规划建设年度计划,明确近期廉租房的建设 总量,以及每年的廉租房的建设目标,以保证廉租房建设能 有稳定发展. 2.2完善的规划管理机构 完善的公共住房的管理职能部门以及其完善的组织管 理模式已成为香港公屋建设成功的主要经验.当前我国内 地关于廉租房的规划管理还没有形成一个体系,没有一个职 能明确的机构来解决低收入者的住房问题.因此,借鉴类似 香港的房委会的住房管理模式,建立健全专业的管理机构能 够保证廉租房的顺利进行.首先,通过在政府规建部门中设 立法定的廉租房规划管理委员会,推广廉租房的建设计划. 其次,规建管理部门还需对廉租房的选址,房屋建设,房屋租 契等相关方面进行专业性管理,并对租契廉租房申请者的身 份进行审核与监督等负责. 2.3城市总体规划上的土地划拨和政府资金保障 借鉴香港公屋建设的运作模式,廉租房建设需要我国政 府土地和财政上的保障.在土地利用上,政府规建部门制定 城市总体规划,对用地规模的研究中,也应预测中低收入者 的住宅用地规模,以及由此划拨出中低收入者的住宅用地, 拨给廉租房规建管理机构,用于廉租房建设.其次需要政府 划拨专项廉租房资金,由规建管理机构负责廉租房前期资金 的运作和廉租房的建设.再次,强调住房建设规划与城市规 划的协调,主要体现在与城市总体规划,近期建设规划的协 调.将住房建设规划中确定住房建设目标,廉租住房的建设 指标等内容作为城市总体规划中对应住房用地空间布局的 重要依据,作为城市总体规划编制过程中的要素条件,将其 中廉租住房用地在总体规划层面有明确的空间落实. 2.4完善的住房建设模式保障 图2为香港近10年的住房建设量.类似香港多层次的 住房建设体 系,我国内 地的住房矛 盾解决方式 不应只局限 在廉租房建 设方面,而 应建立起一 整套完善的 住房体系, 一 是在全社 口房屋/私人参建房屋单位 一公屋川转房屋单f 耋曩…改绘 制,从而满足人们的住房的总需求量.但还应明确,以廉租 房建设为解决的主要手段,允许私人开发商参与到廉租房建 设上,摒弃开发商垄断的住宅建设和(下转第8页) 四川建筑第31卷2期2011.045 誊_嘲建设l?_- 地采用自然式种植,绿地中不规则种植木棉,林下栽植扶桑, 形成色彩丰富的立体景观.接近隧道口,两边以黄槐,小叶 榕进行过渡栽植,隧道拱顶密植两排黄槐垂直绿化,遮挡后 面开挖的山体(图3).隧道口上边坡的菱形骨架格里满铺 黄素梅打底,株行距2m栽植一株三角梅点缀隧道口立面景 观,近拱处以品字形株行距0.2lIlX0.1m种植两排迎春. 其余填挖交接,隧道下边坡一级以上坡面栽植原山坡上长有 的经济作物马尾松苗进行植被恢复. 3.4小二隧道景观设计 小二隧道是百罗路云南方向通向百色的第一个隧道,充 分突出百色革命老区的特色,以红色为基调.沿途列植开红 花的火焰花,木棉为诱导树种,与小花紫薇,长春花一并构成 红色画面.其间小片栽植杂交竹,点缀在红色的海洋中,色 彩的跳动构成一幅跳跃的画面,象征着百色发展欣欣向荣的 景象.交叉口以形态奇特的佛肚竹作视线的焦点,竹下配置 景观石,创造与周边环境协调的自然景色.隧道人口的短穗 鱼尾葵和一品红搭配作为隧道与公路的过渡栽植.隧道拱 顶密植一排短穗鱼尾葵垂直绿化,遮挡后面开挖的山体(图 4).隧道口上一级边坡的菱形骨架格里满铺黄素梅打底,株 行距2m,栽植一株三角梅点缀隧道口立面景观,近拱处以品 字形株行距0.2mx0.1m种植两排迎春.其余填挖交接, 隧道下边坡一级以上坡面栽植原山坡上长有的经济作物马 尾松苗进行植被恢复. 3.5月亮湾景观设计 "月亮湾"是本项目中自然天成的美丽风景点,她在充分 体现道路线形曲线美的同时,给司乘人员呈现一湾江水的秀 丽.本设计立意是充分展现江水美景,以开满鲜花的地被来 衬托山水的秀美,自然式点植的孤赏树给司乘人员在不同角 度形成天然的框景效果,创造了步移景异的行车空间.大面 积的缀花草地,提供开阔的视线,完美体现"车在路中行,人 在画中游"的境界.植物配置选用当地树种凤凰木,木棉等, 部分喜水湿的植物如刺桐等,通过树型的婀娜,更映衬出江 水的多姿(图5). 图5月亮湾效果图 4结束语 公路景观设计现在存在的最大争议既是投资与设计的 协调.共同的思想是希望在有限的投资中,展现该区域的特 色景观,通过特色景观的展示能带给司乘人员地域文化,历 史,文脉等等信息,这样的景观设计是值得借鉴的. 参考文献 [1]刘少宗.园林植物造景(下)习见园林植物[M].天津大学出版 社,2008 [2]交通部公路司.新理念公路设计指南[M].人民交通出版 社,2009 ''';矫乖爷秘J,: (上接第5页)消费体制;二是探索建立各种形式的建房机 构,鼓励居民集资建房的适当组织形式;三是允许廉租房的 住户以较低的价格购买所承租的住房,能有效缓解政府对廉 租房后期的维护和修缮费用,以此节约资金,为更多的中低 收入者解决住房问题. 3结束语 廉租房制度是解决住房矛盾的一种重要的保障措施. 将这种政策落实到实处,为社会的中低收入者的利益考虑, 需要各职能部门的积极参与和配合,全面地,整体地考虑和 把握.香港地区经过了几十年的发展才形成较为完善的公 共住房制度,并且香港的特殊的历史和地理条件,致使其发 展模式又有别于我国内地的发展.因此,我国内地的廉租 房制度需在吸取其公共住房制度的先进经验上,因地制宜 地发展自己的廉租房模式,更好地保障中低收入者的住房 问题. 8 参考文献 [1]米国钧.香港的公屋建设[J].城市规划,1987(6) [2]李园.上海廉租房制度研究[D].上海:华东师范大学,2006 [3]赵燕菁.廉租房的"借富济贫"路径[J].撩望新闻周刊,2005 (8) [4]王军.居者有其屋:新加坡住宅建设奇迹[J].中华建设,2005 (6) [5]王坤,王泽森.香港公共房屋制度的成功经验及其启示[J].城 市发展研究,2006(1) [6]彭信芳,张琼.完善我国城镇廉租房制度的模式构造[J].时代 经贸,2007(6) [7]王淑娟.香港的住房发展之最新房屋策略[J].中国房地产, 2004(1) [8]翟宇岚.香港廉租房制度的启示[J].哈尔滨商业大学, 2008(4) [9]香港房屋委员会及房屋署.housingauthority.gov.hk/b5/ welcome『N/OL] 1.O4 四川建筑第31卷2期201