给付拒绝纳入我国行政强制执行方式之再思考

给付拒绝纳入我国行政强制执行方式之再思考 给付拒绝纳入我国行政强制执行方式之再 思考 国家行政学院学报2011.6 法治政府腱设 给付拒绝纳入我国行政 强制执行方式之再思考 魏成优 (中国政法大学,北京100088) [摘要]我国《行政强制法》规定行政机关不得对居民生活采取给付拒绝的强制执行方式,然而 对居民生活之外可否适用给付拒绝则存在争议.根据行政给付的法理探讨,我国行政强制执行模式的低 效及给付拒绝的滥用以及对日本,韩国,我国台湾地区立法例的参考,体现了将对居民生活之外的给付 拒绝纳入我国行政强制执行方式的合理性与必要性.《行政强制法》应明确规定给付拒绝的内容,并采 用"人民法院审查+行政机关执行"的模式,同时严格限制给付拒绝的适用条件并细化程序. [关键词]给付拒绝;行政强制;行政强制法;断水,断电 【中图分类号]DF31[文献标识码]A【文章编号]1008—9314(2011)06—0081—04 一 ,给付拒绝在我国立法与实践中的现状 《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政 强制法》)历经多次酝酿与讨论后,于2011年6月30 日公布.其中第43条规定了"行政机关不得对居民生 活采取停止供水,供电,供热,供燃气等方式迫使当 事人履行相关行政决定",但对于在"居民生活之外" 能否采取停止供水,供电,供热,供燃气等作为行政 强制执行手段却没有规定,理论上还存在较大争议. 实践中,行政强制执行手段也存在一定程度的混乱, 亟待规范.因此探讨在居民生活之外能否采取停止供 水,供电,供热,供燃气等作为行政强制手段以及如 何完善立法规定,成为必要而紧迫的课题. 从立法技术来看,《行政强制法》这一规定确有 匪夷所思之处.首先,法律没有明确规定或者授权的, 公权力机关无权实施该行为,因此《行政强制法》的 这条规定似成多余.其次,既然立法机关规定了对 "居民生活"不得采取上述措施,对"居民生活之外" 却没有任何规范性述,不能不说是立法的疏漏. 我国没有明确的"给付拒绝"的概念,连"行政 给付"的概念也很模糊.理论上有学者认为应当采用 "行政物质帮助","行政救助","行政服务"等概 念,所谓"行政给付"来源于日本,其含义可以表 述为"以保障生活,增进公共福利为目的,是典型的 福利国家或积极国家的行政模式".而"给付拒 绝",是指"从行政方面来看,当私人的相应行为有 欠缺适当性时,拒绝自来水,电等生活必需的服务供 给,以谋求私人纠正其相应行为,或者通过保留该手 段,试图事先规制私人的行为的."在韩国也称 为"拒绝供给",即指"对违反行政法义务的人,拒 绝行政服务或财物供给的行为."我国《行政强制 [收稿日期]2011—08—20 (作者简介】魏成优,男,中国政法大学刑事司法学院硕士研究生 ? 81? 国家行政学院学报2011.6 法治政府雎设 法》第43条的规定,也即日本行政法理论所说的给付 拒绝.因此,本文直接援引了"给付拒绝"这一 概念. 由于行政供给所供给的各种服务对于国民来说都 是不可或缺的基本生活需求,具有高度的公益性.因 此,拒绝给付作为一种严厉的侵益性行为,应当绝 对排除在居民生活领域的适用,这在我国已达成共识. 如2011年1月颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条 例》第27条第3款明确指出:"任何单位和个人不得 采取暴力,威胁或者违反规定中断供水,供热,供气, 供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁."在 这一问题上,行政法规,地方性法规,部门规章,地 方政府规章等一直是明令禁止的.而对居民生活之外 能否采取停止供水,供电,供热,供燃气等方式却没 有规定,目前公布的《行政强制法》即采用了这一 表述. 在实践中,给付拒绝主要是针对环境污染防治中 排污单位拒不履行行政机关作出的责令停产,停业, 关闭或者停产整顿决定,继续违法生产的情况.甚至 有些地方发布条例明确规定这一措施,如2008年浙江 省人大常委会发布的《浙江省水污染防治条例》第51 条规定,对于这种情况,"县级以上人民政府可以作 出停止或者限制向排污单位供水,供电的决定".可 见对于在居民生活之外能否使用给付拒绝这一行政强 制手段,在理论与实践上都存在一定程度的混乱. 二,给付拒绝纳入我国行政 强制执行方式的合理性探讨 (一)对居民生活之外采取给付拒绝的理论依据 法律赋予行政机关向国民征税的权力,相对地行 政机关应当向国民提供行政服务或物品供给.行政机 关提供的服务或物品对于当今国民生活来说都是不可 缺少的,例如自来水,暖气,煤气,电力和道路通行 等.因此,给付拒绝一方面将导致单位的经营,办公 活动受到重大影响,甚至会影响单位职工的健康权, 生命权等基本人权;另一方面,行政机关代表人民行 使执法权,如果行政决定受到阻碍将使社会公共利益 受到损害,尤其是严重污染的企业拒不执行责令停产, 停业,关闭或者停产整顿决定,将会使公共环境,周 边居民的生命健康安全受到严重威胁. 因此给付拒绝实际上体现了权利保护价值的冲突. 但在法律体系中总是不可避免地伴随着价值间的冲突, 并不能因为存在冲突而否定给付拒绝,关键在于如何 平衡双方的利益.本文认为,由于社会公共利益在权 利的价值位阶中高于被执行人的权利,在社会公共利 益遭到被执行人的破坏时,行政机关应当进行调整; 而当被执行人为了私利拒不履行时,其实际上是对社 会公共利益的侵害与藐视,如果对公共利害的侵犯达 到一定程度,行政机关可以使用包括给付拒绝在内的 强制执行方式强制其执行.而且,由于给付拒绝能够 对行政义务人在心理上施加压力,行政义务人往往会 在给付拒绝施行之前主动履行义务,这样既可以减少 强制执行的成本,又可以提高行政效率. (二)《行政强制法》规范居民生活之外给付拒绝 的合理性与必要性 目前我国行政强制执行在实践中出现很多问题, 比如种类与方式繁多,行政强制执行被乱用,滥用; 程序繁琐,时间耗费长,影响行政效率;法院的随意 性太大,既不能保证行政决定及时执行,还要向行政 机关收取费用,造成行政机关往往不向法院申请 执行. 在这一模式存在比较大的弊端的情况下,又缺少 相应的规范和调整,导致了行政效率受到严重影响, 与行政行为的效率及其规则严重脱节,浪费了有限的 司法资源,并且加大了强制执行制度的运行成本,难 以实现执行效益的提高.因而实践中,行政机关为 了使行政决定得到执行,完成上级的任务,就会使用 停止供水,供电,供热,供燃气等给付拒绝的方式来 迫使被执行人执行.由于针对居民生活的给付拒绝已 被明令禁止,而居民生活之外的给付拒绝法律既没有 赋予合法性,也没有加以规范或明令禁止,于是便有 上文所述浙江省人大常委会发布的《浙江省水污染防 治条例》,规定了对于排污单位拒不履行行政机关作 出的责令停产,停业,关闭或者停产整顿决定,继续 违法生产的情况可以使用给付拒绝的手段. 鉴于实际中给付拒绝被行政机关宁愿冒着无法可 依,有法不依的风险而乱用,滥用的频繁程度来看, 行政决定的顺利执行确实存在很大的障碍.因此在法 律上明确规定居民生活之外的给付拒绝,将其规范化, ? 82? 严格限制其适用条件和并细化程序是非常有必要的. (三)日本,韩国及我国台湾地区的立法例 目前日本的行政强制执行中,不仅有委托第三人 代为履行(代执行),直接对义务人的身体或财产施 加物理上实力(直接强制),通过施加心理强制(执 行罚)等传统强制执行手段,还有其他确保义务履 行的制度,如给付拒绝,公布违反事实,课征金,加 算税等新的强制执行制度.但是给付拒绝在日本还是 处于理论讨论的范围,"并没有明确地在制定法上获 得其地位". 韩国的行政强制执行的法律依据一般在作为一般 法的法律(如行政代执行法和国税征收法)以及作为 单行法的法律(如土地取得补偿法等).?其中明确 规定给付拒绝的有《建筑法》第69条第2,3款规定 对于违反该法或依据该法的命令,处分而撤销许可或 批准的建筑物,市长,区长等可以要求电力,电话, 自来水供应者,城市煤气企业等停止对该设施的安装 或供给,如果没有特殊理由,被要求方必须按要求执 行.在《大气环境保护法》第21条,《水质环境保护 法》第21条也有类似的规定.… 我国台湾地区的给付拒绝在制定法上也有明确规 定.在2010年颁布的新《行政执行法》的第3章 "行为或不行为义务之执行"中第28条,对间接强制 与直接强制之方法作了详细列举.其中第2款直接强 制之方法第4项规定:"断绝营业所必须之自来水,电 力或其他能源."但将范围限定在营业所,而排除 了居民生活范围的适用.同时在第32条规定了直接强 制之要件:"经间接强制不能达成执行目的,或因情 况急迫,如不及时执行,显难达成执行目的时,执行 机关得依直接强制方法执行之."? 三,给付拒绝纳入行政强制执行方式的建议 (一)《行政强制法》明确规定给付拒绝的具体 内容 《行政强制法》第13条明确规定"行政强制执行 由法律设定",而且从给付拒绝将导致的严重后果来 看,这种强制执行方式也应该由法律规定.因此,如 果承认停止供水,供电等强制执行方式的合法性,则 必须在《行政强制法》中明确规定,以代替实践中由 国家行政学院学报2011.6 法治政府瞳设 法规,规章以及规章以下的规范性文件规定的局面, 这样行政机关在强制执行过程中才能有法可依. (二)采用"人民法院审查+行政机关执行"的 模式 我国现行的行政强制执行遵循以申请法院强制执 行为主,行政机关强制执行为辅的模式.这是由我国 行政机关传统上的强势地位,目前"我国行政机关执 法还不够规范,加之公民自我保护意识不强"?的国 情,以及停止供水,供电等将导致的严重后果而做出 的比较妥善的选择.从实际反馈来看,这一模式运行 的效果并不是很令人满意,主要是交给法院强制执行 的成本太高.由于司法操作手续之繁琐,以及耗费时 间之长久,导致申请法院强制执行这一手段降低了行 政机关的工作效率,影响了行政机关执法工作的 权威. 但是,申请法院强制执行在制度的价值上更有其 正当性.因为在司法判决时,法院处于第三人地位, 超脱于双方当事人;而行政机关作出行政决定时,其 本身就是一方当事人.因此,如果承认行政机关可以 自行强制执行,实际上就是允许行政机关对于自己的 案件作出执行的裁决.? 因此,如何在行政效率与人权保障上进行协调, 维持合理的关系,成了这个问题的关键.本文主张将 审查与执行职能在法院和行政机关之间进行分配,法 院对行政执行决定进行审查.而在审查之后,如果法 院根据实际情况认为可以交由行政机关执行的,则交 由行政机关执行;如果认为不适合行政机关执行的, 则由法院执行或交由第三方执行,以保持执行上的公 正.这样,既保持了程序在价值上的中立性,又避免 法院受其当时受理的案件多,能抽出的人力少等不利 条件制约行政效率. (三)严格限制给付拒绝的适用条件并细化程序 在适用条件上,必须严格限制以下几个方面: ?严格限制给付拒绝使用的范围.包括:给付拒绝不 得使用在可能将影响居民生活的领域;不得对医院, 学校,敬老院等事业单位使用给付拒绝的手段.?在 单位有工作区和职工住宿区的情况下,不得对职工住 宿区使用此手段;对于经营场所的营业与居民生活无 法分开的,例如个体户等规模较小的单位,也不得适 用.?将给付拒绝限制在最后手段.由于给付拒绝将 ? 83? 国家行政学院学报2011.6 法治政府监设 会对被执行者产生巨大的破坏性影响,因此必须在行 政机关用尽其他手段的情况下,作为最后手段而使用. ?坚持最小损害原则.在中断供水,供电,供热,供 燃气等方式其中一种能够起到效果的情况下,不得将 多种方式并用;当事人履行义务的,行政机关应当立 即恢复给付. 在程序上,行政机关决定使用给付拒绝这一强制 执行手段而申请法院审查之前,必须符合法律关于行政 机关强制执行程序的规定.《行政强制法》第4章第1 节对此作了比较详细的规定:行政机关作出强制执行决 定前,应当事先催告当事人履行义务.催告应当以书面 形式作出,并载明下列事项:当事人履行义务的期限; 强制执行方式;涉及金钱给付的,应当有明确的金额和 给付方式;当事人依法享有的权利.当事人收到催告书 后有权进行陈述和申辩,行政机关应当充分听取当事人 的意见.经催告,当事人逾期仍不履行行政决定,且无 正当理由的,行政机关才可以作出给付拒绝的强制执行 决定,并将决定书交给法院审查. 法院收到行政机关给付拒绝的强制执行决定后, 首先应当审查行政决定本身的合法性,然后审查该决 定在适用条件和程序上的形式合法性,如果法院认为 有必要或者经利害关系人申请,法院可以进行实质合 法性审查,并听取被执行人的意见.对于不符合规定 的给予否决;对于符合规定的,还必须决定是否有必 要由法院或第三方执行.如果决定可以由行政机关执 行的,还必须对执行的内容和范围进行限定,并告知 被执行人.如果行政机关实际执行的内容和范围超过 了法院认定的内容和范围,被执行人还可以通过行政 复议或行政诉讼来救济. 四,结论 《行政强制法》第43条"行政机关不得对居民生 活采取停止供水,供电,供热,供燃气等方式迫使当 事人履行相关行政决定"的规定是相当粗糙的.一方 面对于居民生活,应当采用"不得采取中断供水,供 电,供热,供燃气等方式"的表述,才能更有效地保 护居民的权益;另一方面,对于居民生活之外的给付 拒绝也应当明确规定,赋予其合法性同时对其作出严 格规范,采用"人民法院审查+行政机关执行"的模 式,同时应严格限制给付拒绝的适用条件并细化程序, 这样才能达到《行政强制法》的初衷.行政法既是立 法机关赋予行政机关行政行为合法性的法律,更是规 范行政机关行政行为,限制行政机关权力的法律,因 此《行政强制法》在给付拒绝这一问题上的规定有待 进一步具体明确,以更好地规范给付拒绝的行政行为, 发挥更良好的法治效果. [参考文献] [1]柳砚涛.行政给付研究[M].山东:山东人民出版社,2006,5—9. [2]柳砚涛.行政给付研究[M].山东:山东人民出版社,2006,10. [3][日]盐野宏一.行政法I(第四版)(行政法总论)[M].杨建 顺译.北京:北京大学出版社,2008,158. [4][韩]金东熙.行政法I(第九版)[M].赵峰译.北京:中国人 民大学出版社,2008,335. [5][韩]金东熙.行政法I(第九版)[M].赵峰译.北京:中国人 民大学出版社,2008,335. [6]李援.中国行政强制法律制度的构想[A].全国人大常委会法制 工作委员会,德国技术合作公司.行政强制的理论与实践[C].北 京:法律出版社.2001. [7]杨海坤,章志远.中国行政法基本理论研究[M].北京:北京大 学出版社,2004,353—356. [8]皮纯协主编.行政程序法比较研究[M].北京:中国人民公安大 学出版社,2000,380. [9][日]盐野宏一.行政法I(第四版)(行政法总论)[M].杨建 顺译.北京:北京大学出版社,2008,158. [10][韩]金东熙.行政法I(第九版)[M].赵峰译.北京:中国人 民大学出版社,2008,320. [11][韩]金东熙.行政法l(第九版)[M].赵峰译.北京:中国人 民大学出版社,2008,335. [12][13]月旦法学知识库."行政执行法"[EB/OL].[2011—05一 O5].玎glekmc/lawkm?@201255635371 …107^51@@1442788181. [14]李昕,石新中.我国行政法治的进一步深化——应松年教授谈 《行政许可法》与《行政强制法》的规定[A].应松年.应松年文集 [c].北京:中国法制出版社,2006,1295. [15]皮纯协主编.行政程序法比较研究[M].北京:中国人民公安 大学出版社,2000,378—379.杨海坤,章志远.中国行政法基本理 论研究[M].北京大学出版社,2004,353—356. [16]皮纯协主编.行政程序法比较研究[M].北京:中国人民公安 大学出版社,2000,377. ? 84? 责任编辑谢庆