有关完善警察临战法律保障体系的思考

有关完善警察临战法律保障体系的思考　　【摘要】高效率的警察临战，离不开强有力的保障体系。法律保障是警察临战的坚实后盾。现行的法律保障体系存在诸多立法缺陷和执法不力等问题，需逐步加以完善。　　【关键词】警察临战;法律保障;突发性公共事件　　警察临战是指公安机关及其人民警察为了维护国家安全和社会稳定，保护人民生命财产安全，依法对各种具有突发性、对抗性和危难性的案事)件进行紧急临场处置的特别警务活动。相对于人类生活中正常的社会秩序而言，警察临战所需处理的突发性公共事件由于中止了社会的和平进程，瓦解了正常的社会关系和社会秩序，导致社会呈现出一种偏离正常轨道的危急的非均衡状态，从而迫使公安机关必须在有限的时间内做出反应和抉择，采取更多的控制或调节行动，维持系统生存，预警并处置突发性公共事件以便恢复社会的均衡状态。高效利用有限的资源，提高应对突发性公共事件的快速反应能力和抗风险能力，为人民群众提供更加快捷的抢救生命、阻止伤害、保护财产和生存环境的紧急救助服务，无疑是警察临战的核心内容。高效率的警察临战，离不开强有力的保障体系。强有力的保障体系离不开法律的有力支撑。　　一、警察临战保障体系的层次结构警察临战保障体系是一个由技术保障、管理保障和法律保障共同构建的多层次复合体系。　　其中技术保障是基础，参战民警良好的身体素质和过硬的警务技能，优良的武器装备，全面的临战情报收集，以及先进的临战战术是完成临战任务的基本前提。管理保障是核心，科学的临战人员培训，及时的临战心理调适，高效的临战指挥，妥善的临战公共关系处理，以及充足的临战经费和后勤保障是完成临战任务的有力支撑。法律保障是后盾，警察临战是一项执法活动，离不开法律的规制，法律的任务“在于决定其中哪些(利益)被承认与保护和应在什么范围内加以承认与保护，以及在最小限度的磨擦和浪费条件下给予满足。”因此，警察临战法律体系旨在通过协调人们的利益关系来满足人们处突维稳、反恐制暴、抢险救灾、保安护民的要求和愿望，承认、确定、实现、保障其合法利益。警察临战法律为警察临战的开展提供了合法性依据，从严格意义上说，法律保障是警察临战得以存在的前提。　　二、警察临战法律保障体系的现状及其评述目前我国的法律体系为警察临战提供了使用警械和武器、维护警察执行公务、采取现场管制的强制措施、对人身的强制措施、对财产的强制措施等5个方面的法律依据，涉及《刑法》、《刑事诉讼法》、《集会游行示威法》、《人民警察法》、《道路交通安全法》、《行政许可法》、《人民警察使用警械和武器条例》、《公安机关办理行政案件程序规定》等法律法规。纵观我国目前的警察临战法律体系，基本上保证了警察临战工作的正常开展，但仍存在立法缺陷和执法不力等问题。　　一)立法缺陷.宪法和宪法性文件的规定存在缺陷。尽管在新中国的发展史上，事实上和法律上的紧急状态不时出现，但现行宪法却侧重于正常状态的宪政问题，对包括突发性公共事件在内的紧急状态下的宪法秩序关心不够。虽然新修订的宪法在第条和第89条用“紧急状态”替换了“戒严”一词，但何为“紧急状态”，应急程序如何设置、应急权力与义务的具体内容是什么，却没有明确规定。　　现行法律对警察权力的配置混乱。现行法律对警察权力的配置不明确，权力保障不充分，发生警察权力功能障碍，效益不能充分发挥。由此导致不良后果有：(1)权力错位。性质不同的警察权力被分配到同一公安部门，本不属于公安机关的权力配置给公安机关。(2)权力交叉。同一种或同一性质的警察权力被分配到不同公安部门。(3)权力倒置。中央与地方，上级与下级权力配置不合理。(4)权力“真空”。未将公安机关应有的权力配置给公安机关，或者所配置的权力不充分、手段不完善，没有形成相互补充、配套的权力系统。　　现行法律未明确规定公安机关在突发性公共事件的预备和预警阶段的职责。突发性公共事件根据其发生和发展演变过程，可分为2个阶段，即突发性公共事件的预备和预警阶段和处置阶段。由于现行法律未对公安机关在突发性公共事件的预备和预警阶段的职责做出明确规定，公安机关现有的警力配置主要侧重于突发性公共事件的处置阶段，较少顾及预备和预警阶段。这种失衡的警力配置方式，以被动适应、撞击式反应为特点，缺乏主动性和灵活性，其消极后果较为明显。　　这种应急处置模式无法将突发性公共事件的应对作为一个整体来考虑，不能将常态管理与应急管理进行有机结合，结果是临战的警察虽然疲于奔命，但最终的结果却是治标不治本，并会留下许多后遗症，以及一系列针对后遗症的政策和。　　现行法律对非政府机构突发性公共事件处置权的配置不当。由于规范层面对非政府机构在预防和处置突发性公共事件过程中的功能定位比较模糊，致使在实践中其本应积极参与，却往往缺场或失语。这种过度依靠公安行政机关对应对各类突发性公共事件进行预警、监控和处理，忽视甚至排斥非政府机构在应急过程中的作用的封闭式的权力配置方式，由于决策的科学化程度不高，提供公共物品主体单一，已被证实效率低下。　　现行法律赋予公安机关处置突发性公共事件过大的自由裁量权。自由裁量权虽然可以弥补现行法律规定的空白，填补现行法律之间的不连贯性，但“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”突发性公共事件处置权作为一种具有暴力属性的国家权力，带有明显的强制性、主动性和侵权性。它的行使，往往会带来对公民人身、财产、隐私等基本权利的限制与剥夺。“这种权力运用适当，这些手段大都是自由的守卫者。但是这种权力也可能被滥用，而假如它被人滥用，那么任何暴政都要甘拜下风。”因此，警察临战权力行使不当容易导致突发性公共事件处置权的失控和资源浪费，从而造成严重的社会后果。　　二)执法不力警察临战的执法问题主要体现在以下几个方面：一是临战措施的采取与否往往不是依照法律的规定，而是依靠地方甚至国家领导人的认识水平和判断能力，缺乏法定的科学评估机制和预警机制。二是在信息报告、通报和公布的过程中，隐瞒伤亡、损害甚至整个突发性公共事件的现象时有发生。三是突发性公共事件处置措施的采取缺乏相应的应急，往往过分依靠临场发挥，人力、物力、运力、技术力量和资金难以全部按要求及时到位，各方面的行动难以协调地调度。四是有些干警因为有生命、健康、财产和抚育、赡养方面的后顾之忧而缺乏必要的行动积极性。五是不能有效地消除社会谣言，安置或疏散居民，维护社会的稳定。六是一些领导干部责任心不强，滥用权力或消极履行职责，给国家和人民群众造成了重大的损失而得不到法律的制裁。　　三、警察临战法律保障体系的完善发达国家在应对突发公共安全事件方面采取立法规定应急预案，其中美国立法模式是世界公认的法律健全而完备的典型。上个世纪年代以来，美国先后制定颁布了《灾害救助和紧急援助法》、《国家地震灾害减轻法》、《全国紧急状态法》、《恐怖主义风险保险法》和《国土安全法》等一系列法律，将全国的突发性公共事件应急管理纳入了法制管理的体系。针对我国警察临战法律保障体系存在的诸多不足，在立足国情的前提下，应充分借鉴国外先进的立法经验，逐步完善临战法律保障体系。　　一)完善警察临战法律保障体系应遵循的原则.“公”“私”结合的原则。该原则主要解决公安机关与非政府机构的分工合作问题。20世纪50年代以来，西方许多组织、理论学家针对美国和苏联争霸而使世界稳定的不确定性增长的背景，提出了开放式系统理论。根据该理论，公共组织可分为有机运动型和机械运动型两类。机械运动型组织就是根据马克斯·韦伯的理性官僚制理论设计的、能够像机械一样精确运作的组织。公安机关就属于这类组织。这类组织在处理具有可预期性和可性的常规事件时，能够实现其高效、准确的目的。然而，当更具复杂性、不确定性和不可预期性的突发性公共事件发生时，由于管理人员理性思考有限，相关机构处理信急的能力也有限，使得这类组织的行动过于迟缓、缺乏灵活性，无法及时、有效地进行决策。相比之下，有机运动型组织不强调上下级之间的等级关系，而是注重与该组织系统以外的其他组织的沟通和联系，共享信息资源，因而能够在决策、反应等方面更为灵活和有效。l8根据此原则，我国法律应对共青团、妇联、工会、各类协会等非政府组织授予应急性职权。包括普及应急知识、实施应急演习、进行宣传动员、协助维护秩序、参加应急救助、配合公安机关采取应急处置措施等。由于公安机关在应对突发性公共事件时，相对于其他组织，在资源禀赋、人员结构、组织体制等方面具有优势，这就使得其在整个突发性公共事件的应对过程中起着主导作用。同时，非政府机构具有公益性和民间性等特点，通过人员派遣、物资援助、募集资金、心理救援和提供信息等手段，不仅在突发性公共事件发生后的灾害救助阶段，而且在前期的预警、监控阶段都能够发挥重大作用，能够与公安机关形成优势互补的局面。　　比例原则。比例原则是公法领域的一条重要原则，被称为公法中的“帝王条款”。该原则强调警察在临战状态下对于人权的限制必须在目的和手段之间符合一定的比例。比例原则的含义有三个：一是合目的原则。即采取的执法行动必须符合执法目的，而不能偏离、超出法定目的。二是必要性原则。即在可供选择的诸多执法手段中，必须选择最温和的、侵害最小的。三是法益相称性原则。即执法获取的公益必须大于对公民权利造成的损害。比例原则主要用于限制裁量权的滥用和扩张，它要求国家机关的行为不仅在形式上要合法，而且目的与手段之间要相称，从而最大限度地减少对公民的侵害。临战人员应强化比例观念，注意临战目的与手段之间的适当平衡，在能够实现法定目的的前提下，如果存在着数个可供选择的临战措施时，应选择对违法人员、犯罪嫌疑人和其他公民利益侵害程度最小的措施。与此同时，还要提升法治理念，把违反比例原则的裁量行为纳人“实质性违法”范畴，不能仅看成是“合法”前提下的“不合理”。　　法律保留原则。法律保留原则是指涉及到公民基本权利的行政行为都应当有明确的法律依据。非依法律，这些基本权利不得给子限制或剥夺。我国的《立法法》第8条明确规定：限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律来规范。　　这一规定就体现了法律保留。在《紧急状态法》中，应明确列举出公民的哪些权利不能够限制，哪些可以限制，以及如何限制。