旅游投融资平台方案研究

内部资料 注意保存 第11期（总第407期） 连云港市人民政府研究室编印 2007年11月11日 关于构建连云港市旅游投融资平台的思考 为了充分挖掘我市旅游文化内涵，更好发挥港城山海旅游优势品牌效应，顺应现代社会需求和旅游发展需求的新趋势，应通过构建我市旅游投融资平台，对全市的旅游资源加以科学整合，把资源优势转化为产业优势、品牌优势和经济优势，有效解决旅游开发资金瓶颈问。为此，市政府研究室与金海投资公司联合进行研究和探讨，初步形成了我市旅游投融资平台的构建模式及运作思路，供领导参阅。 一、我市旅游产业发展现状及旅游融资的特性 1.旅游业发展概况 近年来，我市把旅游业发展摆在重要位置，依托经济社会发展大环境，大力实施“政府主导、集约经营、社会齐上、共同发展”的大旅游战略，加强旅游资源开发和配套功能完善，旅游经济取得较快发展，已成为国内外具有一定影响力的中国优秀旅游城市。2006年，全市共接待国内游客809万人次，实现旅游收入85亿元，同比增长15%和24%；接待入境旅游者6.89万人次，创汇0.61亿美元，同比增长28.24%和32.5%。增幅高于全省平均水平10个百分点，居全省第三位。旅游总收入相当于全市GDP的16%，实现旅游增加值34亿元，占全市GDP的7%。今年前三季度，全市接待国内外游客681.4万人次，实现旅游总收入57.2亿元，同比增长16%和21%。全市旅行社增至101家，居全省第五位。全市拥有国家等级景区12家,其中AAAA级4家，居全省第六位。全市拥有全国工农业旅游示范点10家，近两年新增旅游住宿接待设施近千家，使旅游住宿接待设施总数超过2000家。 2.存在的主要问题 一是旅游总体规划与“国际性海滨城市、现代化港口工业城市、山海相拥知名旅游城市”的定位还不相适应。二是旅游行政管理体制不够完善，对“政府主导”存在认识误区，不能完全适应新形势、新任务的发展需要。三是旅游景区权属分散，多头管理、分散经营、体制不顺、机制不活，难以适应当今旅游业发展态势，旅游资源优势缺乏高端策划与有效整合。四是现有的旅游资源开发程度低，景区、景点规模小、档次低，全市旅游资源及项目知名度、美誉度低，景点项目建设都孤立进行，主题不鲜明，文化内涵不深，缺乏热卖点。五是全市景区、景点及各类资源开发、经营和市场化程度过低，缺乏健全有效的投融资机制，旅游建设资金瓶颈问题十分严重。六是旅游基础设施和旅游管理水平、服务水平有待提高与完善，游客接待量与整体效益不对称，客源结构、产品结构和消费结构均存在不同程度的问题，旅游经济整体效益没有充分体现。 3.把握旅游融资的特性 旅游产业的发展是以资源利用为前提、市场营销为支撑、资本投入为杠杆的。从开发旅游资源的历史过程来看，可分为原始资源利用期、资源开发起步期、资源全面开发期、资源深度挖掘期、后资源开发期的五个阶段。我国旅游产业起步于上世纪80年代初，90年代中期以后进入资源开发的起步期，目前处于起步晚期和全面开发初期。但开发资源的政策、法规很不配套，开发手段单一，特别是融资渠道少、融资安排比较困难，资源价值在融资中的杠杆作用完全没有得到发挥。因此，构建我市旅游投融资平台应切实把握旅游融资的内涵和特性。（1）正确认识旅游资源的资本属性。旅游资源，一般是指具有旅游吸引力的地理资源、文物建筑、历史文化、民俗风情等，作为一种具备产生收益的基础资源，是具有资本属性的资源。（2）正确认清旅游资源的资本形态。一是旅游资源区土地资本。旅游资源区域的土地为国有资产，具有资本的属性。土地的价值，因资源的吸引力及可开发性不同而不同，土地地质地貌与人文景观密切结为一体。目前，尚无对旅游区土地进行评估的规范，因此，对旅游资源区域内土地使用权价值的评估比较困难。二是旅游自然资源及建筑等物化的人文资本。这是旅游资源的主体，具有自然物理的特性和人文物化特性，属于国有资产。当转让土地使用权时，相应的资源也就随之转移。目前采用了旅游资源开发经营权的权属概念，即开发并享有开发后收益的权力。在土地使用权及旅游资源所有权不转移的前提条件下，出让旅游景区的旅游开发经营权已经成为现实。三是旅游历史文化资本。旅游资源积淀着深厚的文化内涵，如民俗风情、神话传说、历史事件等等。就旅游开发而言，这些资源价值很大。从开发角度看，这些资源具有资本性。（3）正确运用旅游资源开发的资本运作方式。旅游资源是由有形资产和无形资产构成的，土地及景观是有形资产，土地使用权、景观利用权是无形资产。从资本的角度看，旅游资源作为被开发利用的对象，同时就构成为资本的投入，其结构可区分为土地资本、景观资本、历史文化资本。其利用方式，则表现为土地使用权和旅游开发经营权。旅游资源的整合与开发，应以一个市场化的企业作为主体，拥有资源的开发经营权，或拥有土地使用权以及土地上除文物保护单位外的相关建筑物的所有权，以自有资金、银行信贷、资本融资、项目融资、政策支持、商业信用和上市融资等多种方式，形成开发主体的资本构成。 二、构建我市旅游投融资平台的必要性 通过搭建我市旅游投融资平台，建立现代投融资体制，拓展融资通道，引入市场机制和经营主体，创新旅游发展模式，尽快做大做强我市旅游产业，成为现代服务业的支柱产业和朝阳产业，使连云港真正成为区域旅游中心城市和旅游胜地。其必要性体现在以下几点： 1.整合发展思路，推进我市旅游加速升级发展。当前我国旅游产业已进入全面升级阶段，特别是在人均GDP超过2000美元的重要时点，旅游产品提升及产业结构升级正在进入一个关键时期。在区域旅游竞争发展中，连云港的旅游开发应该抓住这一巨大良机，把发展旅游经济提高到全市战略高度来重视，按照市场经济规律，结合长远发展目标，围绕综合效益最大化，创新旅游产业经营运作的思路和理念。坚持“市场为导向、资源为核心、效益为目标、创新为手段、文化为灵魂”的原则，以高水准城市规划为龙头，积极实施“以高取胜、以特取胜、以优取胜”三大旅游发展战略，高层次整合特色优质旅游资源，高水平进行资本化市场运作，加快山海相拥的知名旅游城市建设，着力提高旅游知名度、扩大旅游共享度，进一步提升连云港城市美誉度。同时，促进资本和项目的有效融合，大力扶持推进旅游产品开发，延长旅游产业链，推动连云港旅游经济扩量提质，为全市经济发展作贡献。通过构建旅游投融资平台达到整合战略思路效果是：一是促进我市旅游总体规划的实现，在“统一规划、规范管理、强化监督、有效保护、体现服务”的原则下，以资源为核心、项目为载体、资本为手段，可以使景区开发建设与规划有效的融合，有利于景区有序科学规范发展。二是通过资本为纽带，可以有效处理旅游资源所有权与经营权、管理权之间的相互关系，不断寻求结合点创新运作模式。三是创新地方政府管理投资项目方式和融资方式，建立和实行投资、建设和管理相分离的管理体制，营造旅游景区建设经营的良好投资环境。四是通过搭建投融资平台，以盘活存量资产为依托，多方融资扩大增量，严格按照“存量做精、增量做优”的原则，提高旅游资源开发价值。 2.整合管理体制，实现我市景区开发与保护双赢。长期以来，我市主要旅游景区受制于“政企不分、职责不清、多头管理、交叉管理”的管理体制，资源、投资和开发由政府控制政府主持，导致在认识上将对旅游资源的管理权等同于所有权，客观上形成了地方政府或主管部门既是所有者和管理者，又是经营者的局面，使旅游资源长期处于条块分割的状态，制约了旅游业市场化、多元化发展的内在要求。通过构建旅游投融资平台，运用现代企业规范的资本管理、严格的投资决策机制和责任追究机制，以市场化方式参与景区投资，在“政府主导、市场动作、企业主体、规范经营”的模式下，可以彻底摒弃原有投资体制的弊端，实现管理体制改革和旅游景区发展双赢。一是有利于突破旅游资源开发的观念束缚和体制障碍，为旅游企业发展创造良好的经营管理体制和政策环境。实施整体综合经营的理念，创新实行“景区经营企业化、景区运作市场化、景区管理属地化”的机制，使政府超然于具体的经营管理之外，以投融资平台为抓手，运用规划、政策、资本等宏观手段支持、引导、调控旅游业良性发展。二有利于所有权和经营权相分离，在地方政府享有对旅游资源所有权前提下，可以采取授权的形式，以转让经营、租赁经营、委托经营、买断经营等方式转让其经营权；也可以将其所拥有旅游资源的收益权或景区门票收益权折成股份，与投资企业组成股份公司。以经营旅游景区形式合作开发和经营旅游资源，实行真正意义上的所有权与经营权分离。三是有利于按照市场经济规划运作经营旅游景区，实行“产权明晰、政企分开、权责明确、科学管理”现代企业管理，创新自身发展的经营方式和管理机制，在政府、企业和社会之间寻求利益均衡点，建立合理的利益分享机制，实现开发与保护双赢和可持续发展的良性循环。 3.整合旅游资源，促进资源优势转化经济优势。我市旅游景区权属分散，多头管理，景区开发和经营、管理难以有效进行，缺乏容量空间大、荟萃人脉、地脉、文脉精华和叫得响有品牌的旅游景区项目，许多高品位、具有影响的旅游资源藏于深闺，不能开发为旅游精品，难以形成旅游经济发展的兴奋点，旅游企业“小、散、弱、差”，相关的旅游产业链连接不畅，反映出旅游管理体制不顺和投融资平台缺位等突出问题。通过构建投融资平台，策划和开发出具有特色的一流景区，吸引更多的海内外旅游者形成人流、物流、资金流、信息流，有效整合“吃、住、行、购、娱”相关产业链，根本上有效遏制优势旅游资源低端徘徊、真正改变旅游企业“小、散、弱、差”现状、扭转旅游行业长期效益不佳局面。一是有利于消除地方和部门对旅游资源的垄断，创新旅游景区市场化运作模式，与各景区在投资、经营、服务等方面开展合作，将分散的旅游资源有效整合在一起，形成大旅游发展格局；二是有利于有效整合我市旅游资源各要素，以连云港旅游发展规划为引导，结合旅游客源市场需求确定重点投资方向；三是有利于实施旅游精品战略，投资旅游景区项目以深度提炼自然生态和人文历史为主线，大力包装具有文化底蕴的旅游项目，为有效地完成旅游项目的资本运作奠定坚实基础；四是有利于旅游资源深度开发，以做大规模、做好品牌、提高档次为前提，特别是在创意上做出体现差异化的经营特色，策划包装出一批适应我市旅游业发展的精品项目；五是有利于引入品牌景区经营管理者及其先进管理理念和机制，强化旅游品牌特色化管理，建立多层次、全方位、重信用的投融资关系，运用各种投融资工具开发旅游资源。 4.整合融资渠道，有效破解旅游建设资金瓶颈。旅游项目建设资金不足一直是制约我市旅游业快速发展的瓶颈，构建投融资平台主要目的之一就是为了化解这一矛盾。投融资平台利用自身的资本和资产优势，筹集资金用于景区的投资建设，改变了过去单一依赖银行贷款搞景区建设的做法，极大地增强了对旅游项目的投资能力。当前国内外资本充裕，对旅游业的投资积极性普遍较高，而这些资本的落地，必然要依托一个在当地有影响、有实力的投融资平台。因此构建旅游投融资平台，可以招引这些国内外资本来我市投资旅游项目，实现投资主体多元化，使我市旅游业发展融入到国内外旅游发展大格局之中。通过构建旅游投融资平台，充分利用资本市场，开拓资金渠道，为我市旅游资源开发进行直接融资，破解资金瓶颈制约难题。一是有利于多方式拓展资金渠道，促使市及县区旅游专项资金、景区开发资金、社会资本资金形成合力，有效发挥聚合效应；二是有利于以项目为载体吸引融资，充分利用项目融资，推出适应旅游产业结构调整、产品升级换代的可持续发展旅游项目，大力推进生态旅游示、人文景观的开发经营等，来吸引国内大企业、大公司、大集团的投资；三是有利于以股份合作等多形式广泛筹资，采取合资合作、股权分置、经营权转让、承包租赁等办法，广泛吸纳多方资金参与我市旅游资源开发建设；四是有利于发行债券或股票上市，扩大我市旅游开发资金来源，通过规范有效运作平台，壮大我市旅游企业实力，推进现代企业制度改造，促进旅游业集团化、网络化、集约化发展。 三、旅游投融资平台的基本目标与定位 “十一五”期间是我国旅游行业的黄金发展期。在需求加速上涨，外部交通环境持续改善的背景下，国内旅游人次和旅游收入将继续呈现快速增长。按照市委市政府的要求，结合我市旅游产业发展趋势，通过金海投资公司构建旅游投融资平台，抢抓机遇，整合资源，资本运作，打造精品，突出特色，转型升级，尽快把旅游业打造成综合实力强、带动辐射能力强的优势产业，使我市旅游发展成为江苏乃至全国有较强影响力和竞争力的综合性旅游目的地。 1.总体思路 发挥金海投资公司较强的投融资能力、管理能力和服务能力，以旅游投融资平台为载体系统化整合旅游资源，以创造资源最大效益。一方面重组资源，改变资源产权分散和管理经营多头的状况，将产权和经营权相对集中，提高旅游资源开发利用的总体规模和经营水平。另一方面做大产业，通过股份重组、资本运作和招引合作伙伴、嫁接战略投资等多元化方式，快速拉长产业链，做强旅游产业，使其迅速形成新的经济增长点。 2.总体目标 一是立足连云港，面向国内外，使我市旅游成为华东地区旅游体系中不可或缺的有机体和以上海为龙头的长三角不可多得的后花园。 二是坚持保护与开发相协调，有效保护我市特有的山多水多仙多等独具魅力的山海旅游特征，开发具有发展前景的特色旅游产业，使自然、人文、经济特色复合于景区之中。 三是景区步入市场经济良性运行的轨道，以景区发展为契机，带动全市旅游经济协调发展，走旅、工、贸相结合的道路，带动服务业、贸易业、旅游地产业等第三产业发展。 3.投融资平台的定位 按照市领导对构建我市旅游投融资平台的总体要求，把政府该做的事做到位，把政府不该做的事让出来，提高市场化经营水平。要解决好体制、机制创新问题，充分发挥市及县（区）两级的积极性，根据我市旅游业发展总体目标和产业结构优化升级要求，切实打造一个提升我市旅游发展能力的有效载体，推动全市旅游业跨越式发展。 遵循这一要求，以金海旅游发展有限公司为基础组建的连云港旅游投融资平台的基本定位：以资源利用为前提、市场营销为支撑、资本投入为杠杆，通过产业发展、资本运作和资产经营，加大旅游资源和相关产业的开发力度，最大限度地开发旅游资源，最有效地占领市场份额，最终形成优良的旅游资产、稳定的现金流量和持续的发展能力。其主要职能是全市旅游规划的执行平台和全市旅游资源的整合平台。其主要任务是：（一）旅游及相关项目投资、开发；（二）所属旅游及相关资产的经营、管理；（三）旅游综合服务；（四）旅游项目投资咨询、培训等。该平台运作模式表现在三个层面：一是在行业层面该平台受市旅游发展委员会和旅游局领导，二是在资本层面投资主体是金海投资公司的全资子公司，三是在市场层面投资主体与景点、宾馆等旅游服务企业是投资和业务合作关系。 4.投融资平台的发展规划和经营目标 根据全市旅游工作总的思路和发展目标，增资重组后的金海旅游发展有限公司作为我市的旅游投融资平台，力争实现二年打基础，三年见成效，五年成规模，八年成为全市经济支柱产业的战略发展阶段目标。 （一）启动阶段(2008年至2009年)，旅游业要达到基础扎实，功能齐全，主要景区基础设施配套完善，吃、住、行、游、购、娱六大要素基本齐备的目标。 （二）成熟阶段(2010年至2012年)，建立起完善的旅游产业体系，包括旅游景区企业、旅游交通企业、旅游商业、旅游文化娱乐业等都得到全面充分的发展，旅游资源得到立体性的开发，并在地区获得相应的知名度和美誉度，旅游增加值在全市GDP中占10%左右。 （三）高速增长阶段(2013年至2015年)，形成完善的旅游交通体系，成为东部的旅游发达地区，并在全国形成较高的知名度，旅游业已显示出强劲的关联带动作用，旅游增加值占全市GDP的15%左右，成为连云港的支柱性产业。在此基础上，进一步加强旅游业的发展，不断扩大旅游投资，力争全市旅游增加值在2020年达到全市GDP的18%。 该平台近期的经营目标为： 1. 2008年完成重组和增资，资产规模达到5亿元。 2. 2009年，筹建“花果山旅游股份公司”和 “金海商务旅游资源整合网管理股份公司”，并做好发起、设立以及上市辅导期各项准备工作。 3. 2009—2010年，完成包括花果山景点完善等各项旅游服务设施和景点建设投资6亿元。 4. 2015年前，在政府的支持、旅游主管部门及市各有关部门的指导、帮助下，我公司举全力把金海旅游投融资平台打造成具有自成一体的融资和投资能力、拥有两家上市公司和20亿资产的国内知名旅游投资开发和经营管理企业。 四、思考与建议 旅游业是“无烟工业”和“朝阳产业”，是一个关联度大、带动性强的经济性产业，对于推进连云港山海相拥的知名旅游城市建设，提升连云港的知名度和美誉度，促进连云港第三产业的发展和扩大社会就业有着至关重要的作用和深远的社会意义。但作为构成旅游产业基础项目的建设与经营，无疑也将受到社会、经济、政治、文化、宗教等各个方面的影响和制约，项目投资的不可预见性和不确定性较多，投资风险较大，直接收益较低，回报期较长。为吸引资本流向旅游项目开发领域，需要营造良好的投资环境，并在政策、税务、资金流转等方面给投资者一定的优惠和激励，让参与旅游项目开发投资的中外客商降低投资风险，扩展利益空间，真正实现旅游项目与投资资本的有机结合，达到有效筹措旅游项目建设资金的目的。作为我市的旅游投融资平台，金海旅游将担负起我市旅游项目直接投资和融资的繁重任务，希望能够得到政府的大力支持，为此建议如下： 1.实施前瞻性战略，适度超前规划。要实现连云港旅游产业的发展战略目标，使之成为全市经济发展的先导产业，应重新调整我市旅游发展战略规划，景区开发要有超前意识。在全市经济发展中产业结构的布局上应突出旅游业，对于旅游业的投资规模增长适当高于整体性投资规模，结合我市东部城区大开发的进程，依据科学的旅游发展规划，尽快改善旅游基础设施，开辟旅游线路，扩大接待容量。建议：一是科学合理调整我市景区发展规划，妥善解决国家级风景区规划范围过大和景区管理、开发的主体实际管辖面积过小的弊端，结合规划调整应扩大景区的控制性详规和管理经营面积，以利于规避法规限制，促进投资主体深度开发。二是在对景区规划时预留旅游地产运作空间，并纳入平台运作范围。通过对景区周边区域地产的开发，有利于快速获取短期回报，收回投资成本，以此来反哺景区的投资开发。 2.坚持市场为导向，加强政府主导作用。旅游业是一种市场性非常强的行业，旅游开发应符合市场经济规律。但旅游业的产业群体性决定了它对宏观调控有比较强的依附性，它的迅速发展离不开政府强有力的支持和引导。科学的旅游发展规划，道路、电力、通讯等基础设施建设，旅游的各项法律法规的制定和执行都离不开政府的主导作用。单纯依靠市场的自发作用难以解决旅游开发盲目、无序和低效的问题。针对我市旅游景点分散的特点，必须加强地区间的联合协作，打破行政界线，扩大旅游范围，实现最佳的资源配置。建议：一是尽快成立市旅游发展委员会，全面制定全市旅游发展规划和宏观政策，研究规避国家现行法律障碍，协调解决条块分割、多头管理的机制问题，并指导旅游投融资平台开展工作。二是明确界定投融资平台的定位、职能和任务，赋予金海投资公司相应的投资经营的自主权，确保该平台推进增资和重组的进程。三是为了启动期的融资和投资的需要，尽可能化转和注入一些优质资产。 3.打破条块的局限，树立大旅游观念。旅游资源本身并不是以行政区划为单位的，应当打破旅游资源的行政区划空间观念，各地区、各部门和各景区应跳出各自有限的旅游资源本身，将本区域的旅游资源开发和产品销售融入更大区域的旅游产业发展中，以此推动全市旅游资源的开发和产业发展。建议市政府从以下几方面协调：一是为了确保现金流的充足，在各大景区规划中，充分预留可以形成短期收益的旅游地产，在用于旅游相关设施建设的同时，形成一定的现金流入。二是鼓励资质较好但经营效益一般的旅游企业，将其部分资产或股权招标转让金海公司，将不动资产转换为可用资金，用于投资开发更有潜力的其它项目或用于自身更新改造。三是选择重点景区将若干年的经营权或其它无形资产转让金海公司，回收资金开发其它景区景点。分期分块按规划转让景区周边土地，土地转让所得回收景区开发初期投资或滚动投资开发新项目。四是为了降低运营的成本，对该平台在旅游项目投资及景区建设、经营等业务中产生的各项税收、规费，给予最大优惠和减免。 4.把握旅游资源的特征，有效规避资本化法律制约。旅游资本最基本的是风景资源与文化资源。国家的《风景名胜区管理》和《文物保护法》等法规有严格的规定，旅游资源的资本化如土地资本化，林权、路权、形象权的资本化等有着法规制约障碍。建议市政府责成有关部门认真研究市场化旅游产业发展的政策与法律，提出合理的规避措施和办法。一是花果山景区等通过信贷投资建设的景区内主要道路，是不能确权的资产，景区自身没有能力偿还债务，使景区整体上成为“负资产”，这对资本重组、上市运作都将造成严重的障碍。为了保证投资的回收，市政府对在景区内投资后形成的不能确权的道路、建筑物等进行回购，并列入政府各年度的财政预算。二是针对现行国家法规的缺陷，通过经营权的转移，逐渐形成一个开发结构市场化的模式。针对土地、山林、水库等难以确权的资源，应对经营权放开搞活，可以采取租赁的方式，将山林、水面等纳入该平台，通过有序开发成为旅游资本，实现资本应有的效应。三是在土地使用权及旅游资源所有权不变的前提下，将旅游景区的开发经营权包括管理权、门票收益权、开发权与招商权出让或授权金海投资公司，形成资本化的载体。现阶段，可通过与景区管理单位约定门票分成比例，从景区门票分成中收回基础设施建设的投资成本，形成投入-产出（收回投资）-再投入的良性运行机制。 市政府研究室、金海投资有限公司联合调研组 组 长：刘兆吉 周文军 陆普桂 成 员：胡勇明 陆志伟 赵良兴 张洪进 姜 源 执 笔：胡勇明 陆志伟 分送：市委常委、人大主任、政协主席、副市长，各秘长、主任。 — 16 — — 15 —