长安大学公共管理学

null公共管理学专题公共管理学专题 政治与行政学院 吕宏强 1305501012@qq.com Mobil：13991301270 公共管理学公共管理学 “在管理方面，没有什么死板和绝对的东西，这里全部是尺度问题… … 原则是灵活的，是可以适应一切需要的，问题在于懂得使用它，这是一门很难掌握的艺术，它要求智慧、经验、判断和对尺度的注意。由机智和经验合成的掌握尺度的能力是管理者的主要才能之一。” ——亨利·法约尔 “没有原则，人们就处于黑暗和混乱之中；没有经验与尺度，即使有最好的原则，人们仍然处于困惑不安之中。原则是灯塔，它能使人辨明方向；它只能为那些知道通往自己目的地道路的人所利用。” ——亨利·法约尔 案例1.专家缘何成“砖家”？ 案例1.专家缘何成“砖家”？ 清人张祖翼著《清代野史》，里面转抄吴翌风《逊志堂杂钞》里辑录的一则故事。故事说，某县有一个县尉，大半夜里急敲县令家门求见县令。县令一开始传话说等到天亮再说，但县尉认为此事甚急，非见不可。县令不得已从被窝里出来，把县尉请进屋子，问他：“有什么样的急事偏要半夜把我叫起来？难道是急着捕捉盗贼恐失去时机？”县尉回答说：“不是！”县令非常恼火地追问：“难道是有急病快不行了等着交代后事？”县尉回答说：“也不是。”县令更火了：“哪能有什么急事？”县尉回答说：“这事关系到百姓民生，所以深夜求见。我看到每年的春夏之交，农民一方面忙着田里的庄稼，另一方面又忙着养家蚕，非常忙碌，有时人手根本顾不过来。这一问题关系到百姓民生，必须解决。而我又恰巧想出了解决的办法。这难道不比捕捉盗贼和生病更急吗？”县令此刻不得不压下怒火耐着性子笑着问道：“那你到底想出了什么样的妙计？”县尉从容回答：“我看到每到冬天农民们闲着没事，所以应该建议农民们把养蚕这件事放在冬天来做，正（60）好与种庄稼这样的农忙时间错开。”县令也赶紧敛起笑容，非常严肃地说：“你的主意真是古今无人能及。但是有一件事你能解决吗？冬天到哪里去采桑叶啊？”县尉听后瞠目结舌，好半天才回过神来，鞠躬对县令说：“夜已很深了，请您安心休息吧。” 做天难做二月天 做天难做二月天 纪东讲述了一件周恩来生前轶事。那是1970年8月的一天上午，周恩来还在休息（周为了适应毛泽东的习惯，也是夜间办公），作为秘书的纪东整理周恩来办公桌上的文件，无意之中发现了一张周恩来在一张32开白纸上，用铅笔写下了这样的字句（图）： 不公与不干（西厢记）不公与不干（西厢记） 做天难做二月天， 蚕要暖和参要寒。 种菜哥哥要落雨， 采桑娘子要晴干。 周恩来手书的这四句话，我没有在《西厢记》中找到，但在《醒世恒言》（明·冯梦龙）有记载。在《醒世恒言》第十八卷“施润泽滩阙遇友” ：“江南有谣云：做天莫做四月天，蚕要温和麦要寒。秧要日时麻要雨，采桑娘子要晴干。” 案例2.绝对黄金法则案例2.绝对黄金法则以一位老学者为例。要说私德，这位老学者几乎找不出什么瑕疵，为国为民之心也与上文中该县尉堪比。但他提出的不少建议却令人不敢恭维。兹举一例：由于运力不足导致买票难，每年春运期间，几乎是中国农民工的“受难日”。于是，经济学家帮忙出各种高招。这位老先生也不例外。他提出的建议是：大幅度提高春运期间火车票价水平即可。理由是，票价一提高，一些低收入农民工就会放弃回家过年。如此一来春运难题自然就解决了。 美国著名公共政策专家德博拉·斯通曾指出，一个科学的决策之所以困难重重，主要是因为决策者所面临的复杂无比、甚至相互构成“悖论”的约束条件，无法用经济学家所谓的“理性的算计”来处理，更不存在能解决所有问题的“绝对黄金法则”。 黄金法则 黄金法则 黄金法则出自基督教《圣经·新约》中的一段话：“你想人家怎样待你，你也要怎样待人。”这是一条做人的法则，又称为“为人法则”，几乎成了人类普遍遵循的处世原则。 白金法则是美国最有影响的演说人之一和最受欢迎的商业广播讲座撰稿人托尼·亚历山德拉博士与人力资源顾问、训导专家迈克尔·奥康纳博士研究的成果。白金法则的精髓就在于“别人希望你怎样对待他们，你就怎样对待他们”，从研究别人的需要出发，然后调整自己行为，运用我们的智慧和才能使别人过得轻松、舒畅。 凤凰卫视中文台的一则广告语凤凰卫视中文台的一则广告语管理众人之事，就要有超乎众人的智慧。第一讲 何谓公共管理第一讲 何谓公共管理重点问题 公共管理的性质 公共管理的学科特征 公共管理的研究途径与公共管理学的性质 公共管理与私部门管理的区别与联系 新公共管理 公共管理的时代挑战 公共管理学的理论基础 null 公共管理（ Public Management ）作为一门理论和科学研究领域，严格来说，发展于20世纪70年代以后。20世纪60年代以后，人类社会发展的形态出现了巨大的变化，人们有不同的描述，如第三次浪潮、后工业社会、知识社会、信息社会等等。 在政府治理研究领域，公共管理的出现，是伴随着对传统行政学典范的挑战而来的。学者波林斯（Borins,1994）曾经为新的公共管理典范提出如下框架： (1）管理者必须从旧有的集权式官僚组织中挣脱出来，并增加其自主性； (2）组织及其成员的作为结果必须能够被测量，并与原订的绩效目标相符合； (3）人力和技术资源必须发挥到最大作用，以促使产出极大化，成本极小化（配置效率、技术效率）； (4）在竞争和顾客导向的双重压力下，促进整体效率； (5）确保公共服务的品质。问题1 公共管理的性质问题1 公共管理的性质一、公共部门、私人部门及其组成 二、管理、行政、公共管理 三、公共管理、公共管理学一、公共部门、私人部门及其组成一、公共部门、私人部门及其组成要理解“公共管理”，离不开对“公共”与“管理”的诠释 所谓“公共”，一种理解就是管理的主体是“公共部门”。如果将整个社会划分为两大部门，那么一类是“私人部门”，另一类就是与之对立的“公共部门”。公共管理就是除私人部门以外的公共部门的管理活动。 毫无疑问，政府是公共部门的核心和重要组成部分，公共企业也是重要的公共部门。除此之外，越来越多的非政府组织的力量也不断壮大，成为公共部门不可或缺的组成部分；总之它们是独立于政府和公共企业之外的一类公共部门。 ——因此，公共部门管理绝不是单纯地研究政府机构内部的管理，而是将研究的视野拓展到了整个公共管理，这是公共管理与传统公共行政的一个非常大的区别。null私人部门：个人家庭部门、私人企业部门 公共部门：政府部门、公共企业、非政府组织 政府部门是核心 政府部门是指以财政拨款作为经费来源，免费或部分免费地向社会提供公共品和服务的单位的总称。政府既然依靠税收获得收入，即可看出它是凭借强制力的行政权力作为管理后盾的，“行政权力是国家权力的核心，公共管理主体的权力中，最明显的就是行政权力。”行政权力是不同于个体的权利（私权利）的公权力，它的行使是为了实现社会公共利益而非权力主体自身的利益。 (小布什关于“笼子里的狮子”—北大演讲) 公共企业从事产品和服务的生产和销售，依靠销售取得收入，是政府部门实现其提供公共品和公共服务目的的必要途径，是公共利益实现的必要保障。公共企业既要从整体上服从公共利益的目标，又要在一定程度上追求盈利（或减少亏损），这就使它在管理上不可避免地带有工商管理的特点。 非政府组织是指具有社会公共管理职能的社会公共组织，它们有非政府性、非盈利性和公益性等特点，介乎政府与市场之间，担当起两者的沟通和桥梁作用。非政府组织往往基于政府的授权、委托或组织内部的契约形成的权力来行使公共管理的职能，如社区自治组织、环境保护协会、行业协会、某些国家委托授权的质量认证中心、消费者协会、妇联等二、管理、行政、公共管理二、管理、行政、公共管理“管理”首先区别于行政 Adiminstration可定义为：“与保留记录和信息处理有关的活动；日常文书工作”或“与执行他人制定的规定、程序和政策有关的活动。”即服从上一级的指令并遵照执行。 Management可理解为：“执行某种任务的过程、活动或研究，这种任务是以实现既定目标的方式保证完成许多不同活动，特别是创造并维持实现目标的种种条件。”即认为执行某种任务并要取得结果，而且管理者个人对取得的结果负个人责任。 公共管理与公共行政 1 两者的主体不同——公共管理主体是公共部门，包括政府部门、公共企业和非政府组织，而公共行政是政府部门，特别是政府的行政机关。 2 公共行政与公共管理追求的目标不尽相同。 3 公共管理的逐渐兴起并对公共行政有取而代之之势? 4 管理方式的区别？（我认为是很重要的。）三、公共管理、公共管理学三、公共管理、公共管理学公共管理的基本含义 公共管理是以政府为核心的公共部门为了实现社会公共利益，提升公共部门绩效和公共品质量以应对不断高涨的公众需求和期望，而加强治理结构的一系列决策制定、执行、监督、控制、评价、协调和沟通等活动。它注重结果及管理者的个人责任。 公共管理学的基本含义 公共管理学就是综合运用经济学、管理学、政治学、行政学、伦理学、法学等学科知识来研究公共部门管理目标、过程、方式及其规律的科学，它试图为公共部门提供更有效的方法。简言之，公共管理学是研究公共部门（核心是政府部门）如何更有效地提供公共品以满足社会公共利益的学问。null 据此，可以认为，公共管理的性质在于： ( 1 ）公共管理承认政府部门治理的正当性； ( 2 ）公共管理强调政府对社会治理的主要责任； ( 3 ）公共管理强调政府、企业、公民社会的互动以及在 处理社会及经济问题中的责任共负； ( 4 ）公共管理强调多元价值； ( 5 ）公共管理强调政府绩效的重要性； ( 6 ）公共管理既重视法律、制度，更关注管理战略、管 理方法； ( 7 ) 公共管理以公共的福祉和公共利益为目标；(汪洋的话) ( 8 ）公共管理将公共行政视为一种职业，而将公共管理 者视为这一职业的实践者。问题2 公共管理的学科特征问题2 公共管理的学科特征一、公共管理学的研究主题 二、公共管理学的学科特征一、公共管理学的研究主题一、公共管理学的研究主题行政学简而言之，是研究国家行政机构如何对社会事务进行有效管理的规律的科学。而公共管理学的研究对象显然要宽广得多，由于研究主体的多元化，使得研究的主题变得更为丰富。这些主题包括： 1 如何评价公共部门管理的“好”与“坏”？之所以要在事前确立评价标准，因为并不是任何事务都需要公共部门来管理。即首先要界定那些事务应由公共部门来管理。 2 公共部门各子部门有何特色、职能以及如何处理相互关系。 3 公共管理与私人管理有何共同点和差异？ 4 公共管理学作为一个独立的学科与其它学科的关系。 5 公共管理学应研究公共部门内部三个主要问题的管理，即财政管理、人力资源管理和绩效管理。二、公共管理学的学科特征二、公共管理学的学科特征1 公共管理学是一门整合的学科。 2 研究对象扩大化。 3 取向的转变——从“内部取向”的研究转向“外部取向”，重视战略、绩效、责任机制和外部整合。 4 公共管理学是实践性很强的开放性学科。 5 公共管理学提倡案例方法。 公共管理学作为指导政府部门活动的理论规范，强调个人责任和对结果负责。问题3 公共管理学的发展与研究途径问题3 公共管理学的发展与研究途径一、公共管理之发展 二、公共管理的研究途径 三、公共管理学之特质 （略） 一、公共管理之发展一、公共管理之发展有学者认为，公共管理最早可追溯到威尔逊1887年所发的《行政之研究》（The study of Administration）。他在《行政之研究》 一书中提出的四个基本命题，俨然已成为今日公共管理的特征： 一是政府是最基本的组织环境； 二是主管的功能将是研究的焦点； 三是研究更有效管理的原则和技术是发展行政能力的关键； 四是比较法是研究和促进行政领域进展的方法。 严格来讲，公共管理作为一个研究领域，其正式产生于 20 世纪 70 一 80 年代，导致公共管理产生的主要原因，有学科发展方面的因素，也有现实的背景。 1.公共管理发展的学科背景1.公共管理发展的学科背景 从1887年威尔逊的《行政之研究》发表之后，公共行政学便成为一门独立的学科。公共行政学的发展，依行政学家亨利（N.Henry）的观点，经历了不同时期的典范变迁。 第一阶段：政治与行政二分法（1900一1926）。行政学者古德诺于 1900 年提出政治与行政二分法（the politics / administration dichotomy）之观点，主张政治是国家意志的表现，而行政是国家意志的执行。行政学者怀特 White）于1926年亦主张政治不要干扰行政，行政管理系科学的问题，应维持价值中立，而以追求经济与效率为目标。公共行政在20世纪50年代之前，关注的是研究如何有效运用资源以执行政策。 第二阶段：行政原则（1927一1937）。在这个阶段，许多行政学者关注建构“行政原则”。魏劳毕于1929年出版《公共行政的原则》 （Principle of Public. Administration) ，特别强调有一些科学的行政原则存在，这些原则可以被发现，行政人员一旦学会如何应用这些原则就可以成为专家。这些原则可不考虑环境之因素而适用于任何地方，POSDCORB 就是行政原则的最佳体现。 null显然，这一阶段（20世纪40年代之前），公共行政乃立足于两个基本假设之上，即政治与行政二分法、行政原则。这样的立足点，使公共行政学科的发展产生了严重的缺憾与不足。最大的不足在于忽略了政治环境对公共行政之影响，缺乏对政治环境的研究与了解，更没有对政治管理相关知能的探讨。而所谓的行政原则，往往彼此矛盾，事实上亦不可能适用于所有行政情境。赫伯特·西蒙（Simon）认为这些原则充其量是行政格言。 第三阶段：公共行政即政治学（public administration as political science）。二战之后，由于“政治与行政二分法”和“行政原则”受到人们的普遍质疑，公共行政开始向政治学回归。政治学作为公共行政的母学科，的确对公共行政的性格发展发生了巨大影响，政治学的基本箴言，如民主价值、多元政体、公民参与、社会正义、法治、正当程序等一直支配着公共行政学者的心灵。这时期的公共行政具有强烈的规范取向（normative orientation）。然而这时期的公共行政以建立规范理论为目的，为知识而追求知识，对改进公共行政实务助益不多。正如亨利所言，“有公共而无行政”，对公共管理者知能的研究与培养，可以说没有多大的建树。 null第四阶段：公共行政即管理学（public administration as management）。从1960年至70年代起，一部分行政学者不满政治取向的公共行政研究，从而转向管理领域寻求发展。 这一时期公共行政建立的基本假设基础有：一是公共行政与私部门的行政没有本质的区别；二是强调一般管理或类同管理（generic management) ；三是企业绩效优于政府绩效，而主张师法企业，提高政府绩效。这一阶段将公共行政转向管理，为日后公共管理途径的发展创造了基础。 然而，将公共行政类同于一般管理，受到学者的质疑： 质疑之一便是公共管理与私人管理是否相同。许多学者认为，公共行政与私人的企业管理有相当不同的意识形态，强调不同的价值。如奥特、海德、沙夫里茨认为，企业管理是资本主义的产物，强调资金、成本、利润，而公共行政则以民主宪政为基础，强调人民主权、分权、制衡、人权、多元主义、公共利益、公平、正义、法治等理念或价值。学者艾力森则认为公共管理与私人管理在所有重要的层面上都不相同，而在所有不重要的层面上又都相似。null质疑之二是企业是否比政府有更高的绩效。雷尼（H.G.Rainey）认为，从产品开发或整体经营的失败率来看，民营企业并不是那么有效率，而政府机关亦不乏创新和有卓越绩效的例子。顾塞尔(Goodsell）认为，对政府绩效不彰的批判，都是演绎式推理，缺乏系统的实证。 总之，公共行政即管理学的发展，形成了有管理无公共的窘境，完全忽略了公共管理所处的政治环境和公私管理之差异，由于大环境之差异，私部门管理的知识、技能、概念与工具，在引入政府部门运用后，产生格格不入甚至失灵的情形。 在这样的背景下，有相当一批的公共行政学者试图将传统公共行政的规范取向（normative orientation）与一般管理的工具取向（instrumental oriehtation) 结合起来，发展不同于传统公共行政研究的新途径：公共管理途径。 2.公共管理发展的时代背景2.公共管理发展的时代背景 公共管理之发展，除了学科发展的因素之外，还具有重要的历史背景和现实原因。米诺古（Minogue）曾认为三项压力促进了公共管理的兴起：一是财政压力，政府支出庞大，预算赤字无法遏制；二是服务品质的压力，公民对政府服务的品质提出更高的要求；三是意识形态的压力，新右派意识形态占上风。 具体分析，导致公共管理兴起的时代因素主要有以下几个方面： ( l ）政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府之不满。二战以后，在福利国家观念的推动下，政府的权力不断扩张，政府的职能范围扩大，政府的角色多样化，尤其是为保障公民之福利，政府大量通过立法管制干预人民的生活，包括经济性的管制和保护性的管制。其结果：一方面政府必须投入大量的资源以提供公共服务；另一方面为支付大量公共开支所采取的重税政策也导致经济竞争力的下降和民众的不满。 政府由此遭受到的抨击，胡斯为三个方面：一是认为政府的规模太大，消耗了过多的稀有资源；二是政府的范围，政府陷入了过多的活动，而且许多活动的提供皆有替代方法可以运用；三是政府行事的方法，认为通过官僚体制提供服务必然导致平庸和无效率。 null( 2 ）经济因素与财政压力。工业化国家朝着福利国家的方向发展，造成政府每年必须负担庞大的转移性财政支出，拖垮了政府的预算和经济，而经济衰退、失业率的上升则形成了政治、经济的不稳定。另一方面，国际经济的自由化趋势所造成的竞争压力逐渐加剧，对各国政府均造成巨大的改革压力，如何促进国内经济的发展，节省政府的施政成本，提升国际竞争力，自然成为各国执政者面临的核心课题。 ( 3 ）社会问题与政府不可治理性的增加。随着工业化和科技发展，在社会进步的同时，也引发了诸多的社会问题，如人口膨胀问题、都市化问题、社会治安问题、环境恶化问题、消费者保护问题、失业问题、教育问题、健康问题、种族歧视问题、交通问题、犯罪问题 … … 层出不穷。政府所面临的公共问题的复杂性、动荡性和多元性环境，导致政府不可治理性的增加。另一方面，面对日益复杂的社会问题，传统的政府功能确有力不从心之感，加之官僚体系本身的保守、消极、被动，以及官僚制度的墨守成规、不负责任、衙门作风、繁文褥节、官样文章、腐败，正如凯顿所言：不管东西方国家，均可发现许多相似的行政问题，如行政傲慢 无效能、无效率、行政帝国主义，均引发了民众对政府的信任危机，使政府的存在充满了合法性危机。在此情况下，政府改革的呼声日盛，特别是让公共服务回归社会、市场的呼声响起，缩小政府职能成为一股潮流和趋势。 null( 4 ）新右派学说与保守主义政治意识形态的巨大影响。从某种程度上来讲，“管理主义”是一种意识形态的运动，正如波利特所言，管理主义乃是新右派在思考国家时，一种可接受的门面。从20世纪70—80年代起，具有保守主义政治倾向的政党在西方执政，新右派的政治主张抨击60年代盛行的社会福利国家和政治有许多重要缺点， 例如多元主义盛行使公共支出大幅增加； 官僚体系偏好扩大自己所能享有的资源以致发生“预算最大化”； 公共服务系垄断形态的运作模式； 政府过度扩张的结果威胁个人自由，同时不利于企业及企业精神之伸张； 政府寻求均等的社会正义措施缺乏正当性； 公共支出大幅增加会因举债而排斥私部门之成长。 在他们看来，政府之失灵比市场更为严重。对于新右派的信仰者而言，更佳管理提供了一种标签，其中私部门领域可引进公部门之中，政治控制可获得强化、预算削减、专业自主性降低、公务员的工会弱化，以及半竞争性的架构将奋起赶走官僚体制天生的无效率。正是在这种意识形态下，亲市场、反国家的信念大行其道，公共行政求助于市场或者类似市场的解决之道，几乎成为一种不可置疑的选择。二、公共管理的研究途径（略）二、公共管理的研究途径（略）公共管理作为一个相对独立之研究领域兴起于 20 世纪 70一80 年代。在其发展过程中，因学者研究取向上的差异而显现不同的风貌与内涵。依公共管理学家波兹曼的观点，尽管研究途径及理念有差异，但就概念的演进而言，大致可分为两种研究途径，即公共政策的途径（ public policy approach ，简称 P 途径）以及企业管理的途径（ business approach ，简称 B 途径）。1.P途径下的公共管理1.P途径下的公共管理P 途径下的公共理论研究认为，公共管理必须与公共政策的形成与制定密切相关。学者列恩界定公共管理为政策管理，认为必须从管理观点探讨公共政策，才能落实政策目标与理想。他认为，政策管理是指具有行政责任的公共官员在某种限制下，对于政府行动进行政治上有利的诠释。 P途径下的公共管理导源于20世纪70年代，由于对传统公共行政学发展不满，有许多公共政策学院或课程产生。公共政策学院，特别是“政策分析”课程，强调计量分析与经济学的应用，然而公共部门对此取向与分析的需求却不高，而对管理问题较有兴趣。因此，这些学院在考虑到市场需求又不愿落入传统公共行政的窠臼的情况下，便提出公共管理。 P 途径研究的公共管理一般将公共管理者界定为高层次的政策管理职位，而非日常行政事务的管理者，同时他们特别强调具有政策制定权的高级行政主管的管理策略。依此，自然相当重视公共管理的政治面向。以研究取向而言， P 途径十分重视非理论性的、非量化的，以实务为基础的规范取向；在研究方法上，大多是采用个案研究法，因此， P 途径代表公共事务管理的“柔性面”，政策分析则代表公共事务管理的“硬性面”。 null 公共管理学者波兹曼曾总结认为，公共政策取向的公共管理有三个基本共识： ( 1 ）视公共管理为政策分析互补之物，成为这些学院教学课程的方向； ( 2 ）在教学研究上十分重视个案研究，以从事实务工作者的经验为素材； ( 3 ）以高层管理者，特别是政治性任命官员为教学研究对象，致力于促进此类人员与学界之间的沟通对话。 在美国，此途径的主要机构包括哈佛大学肯尼迪学院、密歇根大学公共政策研究所、柏克莱公共政策学院，代表组织为公共政策分析与管理学会（Association For Public Policy Analysis and Management) ，著名的期刊如《政策分析与管理期刊 》 （Journal of Policy Analysis and management）。 2.B途径下的公共管理2.B途径下的公共管理 在20世纪70年代，企业行政管理学院（School of Business Administration）受管理思潮的影响，开始重视工商政策与管理战略，不再着重于内部行政管理的机制与过程，于是纷纷改名为管理学院（School of Management）。受此影响，一些公共管理学者发展起B途径的公共管理。 B 途径的公共管理与 P 途径的公共管理相比，有如下不同之处： ( 1 ）前者之课程设计依循商业学院的传统，后者则依循公共政策学院的传统； ( 2 ）前者并不强调公共与私人组织的差异性，后者则特别凸显公共组织的特殊性； ( 3 ）前者企图与公共行政合流，后者则企图摆脱公共行政，而形成一个独立的管理领域； ( 4 ）前者重视策略与组织间的管理，是过程取向的，因而非常强调组织设计、人事与预算等问题；但后者则强调政策与政治问题。 ( 5 ）前者主张采用量化分析（如集群资料分析、实验设计），后者则采用个案研究法。 学者波兹曼对二者提出更深入的看法 学者波兹曼对二者提出更深入的看法 ( l ）不同于公共政策途径的公共管理学者，一心一意想划清与传统公共行政的关系，企业途径的公共管理学者与行政学者特别是认同“公共行政即管理学”的学者，有较密切的关系与相似理念。 ( 2 ）不同于公共政策途径的公共管理学者认为公私部门管理有别，企业途径的公共管理不认为公私部门的管理有什么质的差异，在此前提下，他们偏好、认同并接受企业管理的概念与工具，并将之引入运用于公共部门的管理上。 ( 3 ）不同于公共政策途径的公共管理学者几乎完全依赖案例研究为获取知识的工具，企业管理途径的公共管理学者兼采案例研究与量化研究作为教学研究的方法。 ( 4 ）不同于公共政策途径的公共管理学者长于个案的处理与分析，企业管理途径的公共管理学者比较重视学术的研究与理论的建构，长于从不同的学术领域中吸取有用的理论、技术与方法。 ( 5 ）不同于公共政策途径的公共管理学者以高层管理者——特别是政治性任命人员——为主要教学研究对象，企业管理途径的公共管理学者以具备文官资格的公共管理者为主要教学研究对象。 三、公共管理学之特质三、公共管理学之特质 公共管理作为一门学科或研究途径，显示了如下特点： ( l ）公共管理基本上是一个整合性的概念（integrative concept）。从现在来看，正如格恩（A.Gunn）所认为的，基本上是一种介于企业管理与公共行政之间的“第三条道路” (third way）。公共管理在“什么” （What）与“为何”(Why）层面上是沿袭公共行政或公共政策，而在“如何” (How）层面上沿袭企业管理。 ( 2 ）公共管理是将私部门的管理手段运用于公共部门，但并未改变公共部门的主体性。公共管理并不否定公共部门的特性，主张在维持“公共”性格的基础上，运用私部门的管理手段或管理精神以解决公共问题，满足民众的需求。null( 3 ）公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为焦点。任何公共事务的管理必须解决两大问题，内部／技术问题、外部／整合问题。 ( 4 ）公共管理不完全等于“政府管理”，而意味着一种新治理。 ( 5 ）公共管理强调价值调和与责任。公共管理强调价值的调和，不仅重视三E ，即经济、效率、效能，同时也重视公平、正义和民主。 ( 6 ）公共管理关注和重视政府改革与再造。 ( 7 ）公共管理是一个科际整合的研究领域。社会事务和社会问题多 种多样，政府及公共事务亦是复杂万千，因此公共问题的解决，有赖于多学科共同努力方能找到路途和答案。问题4 公共管理与私部门管理的区别问题4 公共管理与私部门管理的区别从现实来看，公共部门与私部门的界限尽管不是那么明晰，但皆为社会不可或缺的有机组成部分，公域或私域是相连和互动的，不是分离的。现在多倡导政府治理中的公私伙伴关系和责任共担便是典型。但以政府为核心的公共部门与企业管理毕竟是不同类型的组织和实体，其组织性质决定了二者存在着本质的差别，反映在管理和运作中，差异不可避免。 1.政治权威与经济权威 公共管理在本质上是国家的活动，即不可避免地包括政治权威的作用（也存在非权威的作用）。公共管理的主体为政府，政府与企业和其他组织的区别：政府虽是公共服务的提供者，但也是政治权威的执行者，所以公共管理活动本身即有强制性，当有违反法令的事情发生，便在职权范围内依法予以处理，而其他组织则不具有这种公权力。 私部门的管理，是非政治权威，可称之为市场的权威或经济的权威。这种权威非制度与法律所授予，而是来自经济性的市场力量。私人组织的控制力主要来自市场，其管理行为受制于市场力量。私组织的权威在很大程度上取决于其在市场上的竞争力，这种权威往往不能以国家的强制力为后盾。 null 2.多元制衡与自主性 公共管理 是在国家民主宪政的框架下进行的，在民主宪政国家，公共管理的权威是割裂的。一般来讲，政治越民主的国家越注意政治权威的分立与制衡，政府部门虽然较重视层级节制的权威，但大多数情况下，它仍然处在各种政治力量（如立法、司法、政党、利益集团等）相互作用的场之中。因此，公共管理过程，充满了政治的气氛，充著着政治的考虑。在集权国家，公共管理更是受到少数专权者的摆布。在此情况下，公共管理的自主性自然受到影响。 私部门的管理 固然也受到外在各种权威的影响，受政治环境的影响，但这种影响与公共管理不可比拟。公共管理只有有限的管理自主权但却有复杂的政治界面，而工商企业或私部门管理则有相对充分的管理自主权。 null 3.公共利益与私人利益 公共管理 从本质上是国家作用和活动，而所谓的国家目的，就是指公共利益，政府具有促进和实现公共利益的义务和责任，这是公共管理区别于私管理的一个重要特征。尽管人们很难精确地界定公共利益是什么，但毋庸置疑的是，公共管理应当将公共利益作为自己行动的出发点，否则，公共管理者便成为私利的谋取者，而不是公益的信托者。事实上，当代公共管理的一个核心议题便在于保证政府及其管理者能够代表并回应公共的利益。 私人企业和组织往往是个人利益最大化的追求者，经济利润不仅仅是其管理的底线，而且往往被视为积极的经济和社会的善，当然企业对于经济利益的追求，不能损害社会中其他人的权益和利益。 当然，公共利益与私人利益有时可以相得益彰，互蒙其利，所谓“大私至公”便包含其理；公益和私益有时是对立的，因而无法兼顾，如河流流域的企业为追求利益，大肆污染环境的情形，公共管理部门就应代表国家，经利害权衡后，对私益进行限制，以维护公共利益。当然，政府为追求公共利益而限制人民的自由权利时，不能逾越必要的限度。 null 4.法的支配与意思自治 从管理与法的角度来看，由于法律系人民意志的表现，具体执行法律的内容，无异于实现公共利益，因此为实现政府任务，达成政府的目的，政府部门可依不同的具体情况，采取不同的行政作用，但是应在法律允许的范围内，受到法的支配，这是法治国家的基本要求和原则。事实上，在近现代民主宪政发展过程中，确立了法律优位和法律保留的原则，对于政府而言，“凡是法律未允许的便是非法的”。尽管这一消极法治原则被后世的积极法治主义所替代，在现实管理中政府拥有广大的自由裁量权，并发展为拥有“行政保留权”，但法治政府的基本内核并没有发生根本性的改变。 在法治国家，一切组织的运作需在国家法律框架下进行，这是一个基本规则，其目的是更大地保障私领域的权益，从而减少暴政的侵害。对于私领域的管理，相比较于公共管理的严格受法的支配而言，其更多的遵循的是契约自由和意思自治，拥有高度的管理裁量权，其内部管理和外部的交易活动完全可以自己的意思而为之。 null 5.政府与市场 公共管理与私部门的管理最重要的一个差别在于政府与市场的区别和差异。政府与市场是现代社会的两大控制体系，如果不考虑政治制度，国与国之间的差异可能便是政府替代市场或市场替代政府的不同。具体而言，这种差异表现在： ( 1 ）垄断与市场。私部门所提供的产品和服务，多有竞争者。反之，公部门所提供的服务，往往是只有一家，别无分号，因为我们只能有一个行使治权的治理部门，公共部门往往缺乏竞争的压力。 ( 2 ）公共产品与私人产品。政府部门提供的是公共产品或准公共产品，这些产品和服务具有不可分割性、非排他性；私部门提供的产品和服务为私人产品，是可以分割的、排他的，价格是可以衡量的。 ( 3 ）自由与依赖。消费者在购买私人产品时，可以自由选择；而公共部门所提供的产品或服务，公民没有自主决定的权利。 ( 4 ）利润与支持。私部门大都以利润为导向，而利润的多少取决于顾客的满意度，顾客导向很容易成为其经营的目标；而政府往往缺乏服务的动机：远离市场的压力，这的确是公共部门绩效不佳的一个重要原因，近年来，学者主张通过市场化等办法来提高政府的绩效，也许是一个新的途径。 null6.多元理性与经济理性 公共部门处在社会各种力量作用的中心，公共管理事实上承担着社会价值权威性分配的职责。在这变革的、多元发展的社会中，社会利益是多元的，社会的价值也是多元的，而且利益和价值之间往往是冲突的，政府需要在多元的甚至冲突的利益和价值之间作出平衡和抉择。因此，政府治理中的理性往往是多元理性，应考虑各种利益和价值的平衡，而非单一向度的考虑，如效率与平等、改革与稳定、个人利益与公共利益的平衡等等。 私部门的管理，因其组织属性所定，加之职能有限，管理问题涉及的标的人口较少，影响面小，不易形成整体社会作用，其管理大多为工具的经济理性的考虑，而往往不顾及或少顾及其他理性的考虑。 上述几个方面并不完全概括了公共管理与私部门管理的区别，但无疑是几个重要的方面。但是，作为管理活动，无论是公共管理，还是私部门的管理，的确有许多共同之处或相似的地方。 共同点： 1.公共管理和私部门管理都需要政策管理，包括制定目标规划、实施、执行与评估问题； 2.都要涉及内部资源的整合与管理问题，如人力资源、财政资源、信息资源、组织资源等； 3.都要处理和管理外部关系等等。同时，许多科学的管理方法、技术都可加以改进，运用在各自的管理情境之中。 问题5 新公共管理 （略）问题5 新公共管理 （略） 从总体上来看，新公共管理以自利人为假设，基于公共选择代理人理论及其交易成本理论，以传统的管理主义和新泰罗主义为基点而发展起来的，其核心点在于：强调经济价值的优先性、强调市场机能、强调大规模使用企业管理的哲学与技术、强调顾客导向的行政风格。 新公共管理毕竟代表着现实世界中人们持续不断改进政府、实现理想政府治理的一个努力方向。它是否意味着政府治理的一个新典范时代的到来，现在下结论还为时过早。正如学者凯特 ( Kett , 1997 ）所讲的那样，历史或许将记载公共管理是信息时代的第一次真正的革命，但有三个议题必须小心处理： 公共管理的许多理念应予以重新思考； 公共管理是否与一些核心程序相互连接，例如人事、预算等； 公共管理的过程是否与治理的结构相互连接，例如宪政体制和民主体制。 问题6 公共管理：现时代的挑战问题6 公共管理：现时代的挑战关于回应维持宪政秩序和政府稳定问题 关于如何在公共管理领域维系并发展民主法治社会的基本价值问题 关于平衡政府与市场的作用，以促进政府治理的有效性问题 关于回应全球化的挑战 关于如何平衡目前及最近未来与较长远未来的需要问题 关于如何应对科学技术革命带来的挑战问题 如何应对越来越多的官僚腐败，重振公民对政府的信任问题 关于重振政府的治理能力问题 关于如何发展有效的组织体制问题 如何构建国家与社会的共同治理模式问题 公共管理如何应付复杂、不确定与变革的管理问题 重建公共管理的道德秩序问题null1.关于回应维持宪政秩序和政府稳定问题 安全与秩序是人类社会发展的一个基本前提。凡是人类存在的地方，人们莫不试图建立良好的秩序。对于当代政府治理而言，良好的宪政秩序（constitutional order）是基本的基础和前提。良好的宪政秩序意味着法治权威的确立、政府合法性的建立、政府治理体系的稳定、政府过程的有序等等。良好的宪政秩序对经济发展、社会繁荣、国家竟争力的发展都是不可或缺的。 2.关于如何在公共管理领域维系并发展民主法治社会的基本价值问题 政府治理绝非是一个工具—理性价值的追求问题。公共管理的一个重要使命在于扮演执行与捍卫民主宪政的角色，它要致力于发展、弘扬民主治理过程的合法性。既然民主、法治、自由、人权、公共利益、社会公正、正当程序等价值如此的重要，人们经过无数的流血与努力争取并将它写入宪法，构成民主法治社会的基本职能，那么，公共管理便有责任维护并发展这些基本价值，尽管这些价值之间可能是冲突的。 特别是当我们看到，总是有人在挑战这些基本价值时， 公共管理的责任便不言自明了。撤资令有走空的危险 官煤分离难在制度安排上 撤资令有走空的危险 官煤分离难在制度安排上 （2005年）最近数十天，中纪委、监察部、国资委、安监总局清理国家工作人员或国，有企业负责人投资入股煤矿“电闪雷鸣”：规定9月22日为官员主动撤资的最后大限；9月25日为各单位向当地清理纠正工作小组上报情况的最后期限；各地清理纠正工作要在10月15日结束；省级清理纠正工作小组要于10月20日前把清理纠正工作情况上报上述四部门，还有其他要求若干。 然而，当9月22日大限到来的时候，从掌握的情况来看，广东、内蒙古、河北等地官员主动撤资的几乎没有，贵州也只是有零星的正面报道。舆论称：照此下去，“撤资令”将有走空的危险。 从投资入股官员的角度看，在时限内不主动交代，后面的动作很可能便是“负隅顽抗”了。对此，一位观察人士的分析一针见血：“对应‘官员撤资’这一规定，可能的对策是‘更名换姓’；对应‘关闭非法煤矿’，可能‘明关暗产’；对应‘事故重罚’，可能‘谎报瞒报’。” null有研究人士分析，官煤勾结的某些特点是导致“撤资令”风大雨小的重要原因。一是私密性。在官煤勾结中，干部直接投资入股的少，有的是家属子女投资入股，有的是相关权力部门的干部以职务身份入”干股”参与分红的。登记实名实姓的少，登记化名的多，有的甚至不登记，拿钱的时候与煤老板”你知我知”。二是查处难。因其隐秘性，要抓住真凭实据相当困难。有报道说，湖南娄底市查处32名参股分红的官员时，当地纪检、公安部门组成专案组，花了整整半年时间。三是处罚轻。 国家安监总局局长李毅中承认：现行法律不足以震慑犯罪，“《矿山安全法》、《煤炭法》、《安全生产法》和《煤矿安全监察条例》的相关规定，包括《刑法》的一些内容，有的已经不能适应形势的发展变化；有的则显得失之于宽，失之于软，不足以震慑违法犯罪”。 null 撤资难的问题出在哪儿？出在惊人的暴利上。有人估算过，设备简陋的煤矿生产100万吨煤，毛利润可达1亿元。一位煤老板透露：“每年投入20万元收益至少是20万元。”在此暴利诱惑下，煤老板不惜以身试法拉官员下水为其开绿灯，一点也不奇怪。官员们的从中受益，被比喻为“比抢银行都来得快，并且不承担任何风险”。在清理过程中，就有官员叫嚣：“宁不当官决不撤股！” （日本黑帮经济！） 此刻，有必要重温诺贝尔经济学奖获得者米尔顿·弗里德曼的话，或许可从中悟出制度安排的深意来—— 政府官员“也旨在追求自身的利益，在政府里如同在商场里一样”，“我们必须试图建立起一种制度，在此制度之下，那些追求自身利益的个体受一只看不见的手引导，而服务于公众利益”。 〔转自于《工人日报》2005年9月26日第二版，《新闻分析：官煤分离难在制度安排上》，记者刘津农） “我是纪委书记，我怕谁” “我是纪委书记，我怕谁” 2011年10月2日，安徽桐城一男子在暴打桐城市人民医院医生后，如此高调叫嚣。视频被发到网络上后引起网友热议。 10月2日下午，一位白衣男子在安徽桐城市人民医院询问主班护士住院事宜，可能是护士的大嗓门激怒了男子，男子便向护士发火。一名男医生上前处理，不料被白衣男子掐住脖子，白衣男子和身边朋友将该名医生打倒在地，拳脚相加。 据了解，整个打人过程持续一个多小时，围观近百人。 被打者家属在接受电视媒体采访时介绍，打人的白衣男子狂妄声称自己是纪委书记，“他说，‘我上面有人，我是纪委书记，我怕谁’。” 记者致电范岗镇政府办公电话，无人接听。随后，桐城市人民政府信息化办公室一位工作人员在电话中向记者证实，网上流传视频中的打人主角确系范岗镇纪委书记李成富。 南方日报讯 (记者/张迪 实习生/高金花) null3.如何应付越来越多的官僚腐败，重振公民对政府的信任问题 人民对政府的信任是政府合法性的真正来源，也是经济发展和社会繁荣的社会资本。一个良好的政府治理需要政府、公民、企业、社会之间的信任关系的存在，这种信任关系的重要基础在于政府及其官员将国家权力用于公民的目的而不是用于自己的目的。对于任何一个国家来说，限制政府权力，使政府能够控制其自身是一个永恒的挑战。政府治理者必须抛弃那种“一定程度的腐败有助于经济发展”的错误观念，采取各种战略和有效措施，如政治的、立法的、司法的、制度的、教育的、伦理的策略和方法等。 4.关于重振政府的治理能力问题 如果政府要进一步促进经济的发展和社会的繁荣，就必须提高自己的能力，依据世界银行的观点，政府的能力是指政府以最小的社会价格采取集体行动的能力。政府能力涉及多个面向，如： ( 1 ）预测及掌握变化的能力； ( 2 ）制定周延而明智的公共政策的能力； ( 3 ）发展不同方案以执行政策的能力； ( 4 ）吸引及有效运用资源达成政府目标的能力； ( 5 ）持续学习、成长以适应未来挑战的能力。 重振政府的治理能力，取决于政治环境的改善，取决于重塑政府体制，取决于公民与社会的参与，取决于政府管理技术和方法的创新，取决于公共管理者的知识和技能。关于信任关于信任 信任的形式主要有：人性的、制度的、计算的、情感的四种。 基于人性的信任——是人类最为原始也是最为本能的信任行为。 理克森（E.H.Erikson）等认为，人性的信任起始于婴幼儿。 罗特指出，人性的信任主要根据一个人过去的经验而形成的一种价值理念。 赖茨曼（L.S.Wrightsman）认为，如果一个人没有任何可参考的信息使用，那么他往往会根据自己的直觉或者自己的信念来做决定是否信任某事。 基于制度的信任——制度信任存在于稳定的社会架构中、受到社会特定文化、法律规章制定的影响。 祖克尔（L.G.Zucker,1986）认为，制度信任能够提供给人们一种心理安全保障及稳定的社会环境，从而减轻人们交往的负担。null基于计算的信任——威廉姆森等经济学家指出，信任主要涉及到成本收益核算的理性分析。如果某一个人做某一件事的成本高于他做这件事的收益，则可以认为这个人将不会做这件事。 巴伯尔认为，计算信任不仅要考虑到震慑的程度，而且也要考虑对方的能力和意图。 罗素等学者认为，计算信任一般只存在于单次交换的过程中，交换双方在理性的计算分析之后，做出是否信任的选择。 基于情感的信任——麦科埃利斯特（D.J.M.C Allister,1995）指出，人与人通过持续而有好的交往之后，互动双方产生感情回应，从而他们愿意互相帮助并关心对方，长此以往，在他们之间便形成了一种良好的关系，并且愿意信任这种情感。 罗素等人指出，对在基于情感的信任上建立的交换一般都比较有弹性，即使他们的交换偶尔因为某些因素没有达成，但他们仍然会对未来保持乐观的态度，并愿意互相信任对方。null基于知识与特定身份的信任——学者霍姆斯（J.G.Holmes）与赖卫凯（R.J.Lewicki）提出的基于知识的信任主要是在双方长期的知识交流与相互认识中逐渐形成的。 齐美尔曾指出信任是促进社会交换和有效整合社会资源的重要力量，也是社会后续发展的基础。 德国的卢曼则认为，信任可以将复杂的社会进行简化。在简化的社会中，人类才可以得到更好的发展和延续。 拜尔（Baier@Anzette）认为信任“就是相信其他人对自己是善良的，并不会损害我们的利益。” 福山（Fukuyama，1995）认为“在组织设置中，信任发挥着社会资本的作用，主要表现在以下几方面：首先信任可以有效地降低组织快速运行的交易成本；其次，信任可以促进社会成员积极的参加公益活动或政治活动，提高政治民主水平；第三，信任可以有效促进组织体系内的权力交接。” null5.如何构建国家与社会的共同治理模式问题 当代政府所面临的复杂性、动态性及多元性的环境，以及公共问题的复杂性，使得政府的不可治理性增大。事实上政府部门已经无法成为唯一的政府治理者，它必须依靠与民众、企业、非营利部门共同治理（co-governance）与共同管理（co-management）。好的政府并非是人民需求什么都予以满足，而是提供足够的机会和工具使人们能够解决自己的问题，国家竞争力也取决于公民社会中的人民、组织、社会自发性解决问题的责任感及行动力。问题在于政府是否有能力激发、培养这种责任感；政府是否能够给社会提供这样的机会；政府是否能够改变自己传统的优势感、自我中心意识。 6.重建公共管理的道德秩序问题 毫无疑问，一个高尚的国家和社会是由良民与良官所共同建构的，诚如行政学家哈特所言，公共管理，不仅关乎专业技术，也重视公共服务的道德追求。可惜的是，在当今的政府管理领域，充满了暖昧的伦理环境，道德的言论越来越少，道德如果不是完全无意义的，就变成了相对性的，并视伦理的研究为荒唐的、不相干的，我们既缺乏一致认同的道德，也缺乏对道德追求的关注。社会学家涂尔干曾言：“假如没有目标的话，即使我们大步迈向前去，亦将无所寸进。”面对21世纪，我们的确面临着道德秩序重建的挑战。问题7 公共管理学的理论基础 问题7 公共管理学的理论基础 一、经济学理论 二、工商管理学理论 三、政治学和行政学理论 一、经济学理论一、经济学理论在公共管理学诞生之前，作为指导政府行政部门管理的理论——公共行政学和经济学可说是泾渭分明，是独立的两个领域。公共行政学(或称行政管理学)是研究国家行政管理的科学，研究焦点在于当政府行政部门行使国家权力对社会事务进行管理时，如何有效地组织和协调各种管理要素。对于“什么样的社会事务是需要管理的”这一问题，公共行政学不作讨论，也许认为这一问题根本不需要研究——存在的就是合理的。相应地，公共行政学对政府部门行使权力不当而带来负面效应的可能性也不作探讨,实际上就假定了“凡是由政府管理的社会事务就是正当的、合理的”前提。 在1776年亚当·斯密的《国民财富的性质和原因的研究》及美国独立宣言发表至19世纪70年代以前，政府的职能范围是较小的，政府几乎不介入到经济的运行中去，绝大多数国家奉行着"小政府"的古典经济学理论，认为市场的失灵会被自动修复，因此对经济不加干预。当社会事务缺少了"经济"这一大块，政府部门所要处理的事情就简单明了得多，政府在相当长的时间里沿袭着过去几百年政府面临的一些基本事务，主要是国防、社会治安、基础教育等。 null而在19世纪70年代以后，自由资本主义浪潮已经开始改变。有人把这归因于英国经济学家、思想家约翰·斯图加特·穆勒在其著作中宣扬社会主义，提倡国家应制定再分配政策以及其他的社会改革的立法。由于理论的影响和经济形势不景气造成的压力，到了 19世纪末，国家的干预范围扩大了，主要包括以下一些方面：对基础设施和自然资源的国有化,管理通讯、金融、信贷和公共卫生，对农业提供补贴和支持，减少环境污染，提供养老金和保险等，以及教育科研。但是这样的干预和20世纪30年代相比，还是微不足道的。 1929—1932年的经济大危机，席卷了整个资本主义世界，对人们的思想也产生了极大的震动，市场缺陷不再能够自动修复的观念开始流行。此时凯恩斯理论应运而生。在凯恩斯主义的直接指导下，西方各国政府干预经济以矫正市场失灵的热情空前高涨，从第二次世界大战后到20世纪70 年代，西方国家政府干预的范围和程度大大地加强了，直至达到政府干预的顶峰。对此，经济学家卡尔斯·弗里曼在《两个世纪争论的结果：变革总比不变要好》一文中谈道："到了19世纪70和90