1949-1963

1 「「「「社會部所從事的工作社會部所從事的工作社會部所從事的工作社會部所從事的工作」」」」與與與與「「「「美式專業社會工作美式專業社會工作美式專業社會工作美式專業社會工作」」」」 雙元化的社會工作認識雙元化的社會工作認識雙元化的社會工作認識雙元化的社會工作認識：：：：1949194919491949----1963196319631963 年台灣社會年台灣社會年台灣社會年台灣社會 工作發展的歷史分析工作發展的歷史分析工作發展的歷史分析工作發展的歷史分析**** 鄭怡世** * 本文為研究者博士論文之部份研究成果。初稿曾發表於 2006 年 3 月 18 日由台灣社會工作專 業人員協會、台灣師範大學社會工作研究所共同主辦之「社工專業的風采與躍昇：專業形象、 工作模式、績效展現研討會」。感謝張英陣老師在研究者博士論文寫作期間的悉心指導，賴兩 陽老師在研討會中對本文初稿的指正，以及古允文老師的審閱與鼓勵，謹此特致謝忱。 ** 東海大學社會工作學系助理教授；國立暨南國際大學社會政策與社會工作博士。聯絡方式： yishih@mail2000.com.tw；yishih@thu.edu.tw。 2 中文摘要 本文採歷史研究法，將台灣戰後 1949-1963 年間的社會工作發展放置在這段期 間的歷史脈絡裡，透過蒐集口述歷史、圖書、研究報告、期刊論文、博碩士論 文、政府出版品、統計資料以及報紙報導等資料，來觀察與討論這段期間台灣 社會工作所呈現的樣貌。本研究認為，台灣在戰後 1949-1963 年這十餘年間， 對社會工作明顯存在著二種不同的認識與論述，一是執政的中國國民黨延續在 大陸時期的經驗與思維，將社會工作視為是「社會部所從事的工作」，並將社會 工作視為其行使統治權與進行整體「社會控制」機制的一環；二是早年出生於 中國大陸，在大陸就讀大學，之後留學海外，部份回國後在國民政府內擔任要 職或於大學內任教，而後隨國民政府來台的社會行政官員、學術工作者或實務 工作者，他們以擁有一套完整的知識體系、服務、以及教育的「美式 專業社會工作」來定義社會工作，而使得這個階段呈現出對社會工作具有「雙 元化」的認識這樣的發展樣態。然而，「美式專業社會工作」的觀念與方法在這 個階段逐漸為黨、政部門所注意，並且逐漸與政府部門中的社會行政工作相滲 合。到了 1964 年，中國國民黨通過「民生主義現階段社會政策：加強社會福利 措施增進人民生活實施方針」這項重大政策文件，「美式專業社會工作」的部份 論述與方法正式被政府行政部門吸納成為福利體制的一環，也因而開啟了台灣 社會工作另一個發展階段。 關鍵字：台灣、社會工作歷史、社會工作專業發展、國家與社會工作 3 壹壹壹壹、、、、前言前言前言前言 1949 年國民政府自中國大陸撤退來台，開始在台灣行使統治權。黃彥宜 （1988: 37）認為，國民政府遷台後的社會工作，在泛政治主義的影響下，具 有濃厚的政治色彩，且呈現「青黃不接」的現象；陶蕃瀛、簡春安（1997: 2） 則認為，國民政府來台後，透過社會工作來發展福利服務是為其穩定社會秩序 與取得政權正當性的手段之一；林萬億（2002a: 113-4、2002b: 11）亦指出，戰 後的台灣社會工作是屬於「黨國社會工作」的階段，國民政府將社會工作視為 一種剷除日人遺毒，宣揚三民主義的工作，並將在大陸時期慣用的人民組訓與 社會運動滲合社會事業的社會行政策略帶進台灣。簡言之，既有探討台灣戰後 至 1960 年代初期社會工作發展的文獻，大體認為這個階段的社會工作是國民政 府鞏固政權、行使統治權的一部份，是一種「為政治服務的社會工作」。而這就 產生了幾個值得探索的問題，包括是什麼樣的社會條件、脈絡造就了這種「為 政治服務的社會工作」？而其所認識與理解的社會工作是什麼、其實質的內容 又是什麼？ 此外，Woodroofe（1966）與 Payne（2005）在追溯社會工作的歷史根源時 曾指出，社會工作是發源於 18 世紀的西歐與北美社會，是由民間社會的慈善組 織所發展出來的集體行動，來作為一種表達與試圖解決當時社會不安與焦慮的 方法，之後也在具強大民間力量的社會中逐漸發展而形成一門專業；而黃彥宜 （1988）與林萬億（1994）亦曾以「擴散論」1來解釋與說明現在台灣所認識與 從事的社會工作，自日據時代起受這種「根源於歐美的社會工作」的深遠影響。 而這也產生了另外幾個頗值得思索的問題，包括前述那種「為政治服務的社會 工作」與這個「根源於歐美的社會工作」在本質上有何不同？他們並存於當時 的台灣社會嗎？若答案是肯定的，那麼在戰後階段受嚴密思想與言論控制的台 灣，對於新興的思想、學術、言論及行動必定有著嚴格的篩檢，為什麼這種根 源於歐美民間社會的社會工作可以獲得統治階級的「信任」，而得以存在於戰後 1 擴散是指「知識、技術與觀念從一個或多個創新中心被傳散到其他單位的過程」（林萬億，1994: 204）。而擴散論較早是應用於探討社會福利、社會安全制度/體系的互相模仿與學習這樣的研 究裡（Taria & Kilby, 1969；Collier & Messick, 1975；林萬億，1990），之後被用來討論 那些社會工作專業發展相對較早、較高度的美國/核心國家，對社會工作發展相對較遲、較慢、 較「落後」的國家（例如日本、台灣、中國、香港、及第三世界國家---等）的影響這樣的現 象。 4 這個與其發源地有著完全不同的社會、政治、經濟結構，以及文化脈絡的台灣？ 再者， 1964 年是台灣從農業為主的經濟型態轉變為以工業為主的經濟型 態的關鍵性一年（行政院主計處，1983），而也就在這個時間點上，中國國民黨 通過「民生主義現階段社會政策：加強社會福利措施增進人民生活實施方針」（以 下簡稱「民生主義現階段社會政策」）這份政策文件，之後交由內政部令頒實施。 在這份政策文件中，明確宣誓以國家力量來推動社會福利，同時也首度提出聘 任「社會工作人員」來從事社區發展以及推動社會福利這樣的理念，而這 樣的政策宣誓意謂著國家體制將社會工作視為是在基層社區中輸送政府福利服 務的一種工作方法。也就是說，1964 年之後，當時掌控台灣政治、經濟與社會 發展的黨政部門，對「社會工作」的認識似乎有了轉變，開始以國家資源將社 會工作納入成為政府福利體制的一環，也因而開啟了台灣社會工作發展的另一 個階段。但為什麼會有這樣的轉變？是否因為在 1949-1963 年間，前述「為政 治服務的社會工作」與「根源於歐美的社會工作」產生了交互作用，而使得這 樣的轉變得以產生？或是有其他的結構性因素促成這樣的轉變？ 以上這許多的問題，既有文獻並沒有提出較具體的解答與討論，這是因為 過去探討台灣社會工作發展的文獻，大多是以編年史的觀點與視角來進行分析 與討論，而其結論往往只讓我們了解到在什麼時間點上「發生了什麼事」。依歷 史社會學的觀點，歷史是一個連續的過程，任何事件並非單獨存在，歷史社會 學者可以透過提出提問與假設所引導的歷史研究，來找到歷史事件因果關係的 解釋，而這樣的解釋除了告訴我們「發生了什麼事」之外，往往還可以告訴我 們「為什麼會發生這樣的事」，以及趨動這些事件發生其背後的結構性力量 （Skocopol, 1984）。也因此，本文乃採歷史研究法，透過蒐集口述歷史、圖書、 研究報告、期刊論文、博碩士論文、政府出版品及統計資料、報紙報導---等不 同類型的資料，嚐試回答上述所觀察與思考到的幾個問題。在充份蒐集這些資 料後，本文採詮釋學方法來進行資料的分析2，亦即將這些蒐集而來的資料視為 2 Palmer（1969）認為，詮釋學的字根本身就孕涵著「帶入理解」的過程，這個過程是將某種 外來的、陌生的、在時空和經驗中是遙遠的、模糊的東西，轉變成熟悉的、現刻的、可理解的 東西。事實上，詮釋學最初是以一種「方法」在文學與神學領域出現，因為光從文學作品與聖 經上的文字（即所謂的「文本」）往往無法理解其意義，必須運用詮釋學的方法才能從文本找 出其「隱藏的」意義。而後哲學家 Martin Heidegger（1889-1976）與 Hans-Georg Gadamer （1900-2002）將詮釋學從「方法論」的層次轉向「本體論」的層次來進行理解，進而使詮釋學 成為一門哲學理論（黃光國，2001：312）。在此，本文是將詮釋學視為是一種「方法」來進行資 料的分析。 5 文本（text），並觀察自這些文本中所自然浮現的主題內容，之後再透過對這些 文本的詮釋來回答本文的提問（Miles & Huberman, 1994）。簡言之，本文捨棄 「功能論」（Durkheim, 1992）、「特質論」（Flexner, 1915；Greenwood, 1957； Millseson, 1964）、「過程論」（Caplow, 1954；Wilensky, 1964）與「系統論」（Abbott, 1988）這些深受實證典範影響，以及以「去脈絡化」為主要論述策略的理論觀 點來作為本研究的研究取向，而是將台灣戰後的社會工作發展置於歷史的脈絡 下來進行觀察，期盼以歷史視野的高點來補充既有文獻的不足。以下便將資料 分析的結果分別以「歷史脈絡」、「黨/政部門所認識的社會工作」，以及「美式 專業社會工作教育與實務的引進」三節呈現之，最後則歸結本文的研究結果。 貳貳貳貳、、、、歷史脈絡歷史脈絡歷史脈絡歷史脈絡 1949 年國民政府軍隊在與中國共產黨的內戰中陷入劣勢，並於 12 月 8 日 由時任行政院長閻錫山宣佈遷都台北。在國民政府遷台前，即於 1948 年 5 月 9 日由時任台灣省主席兼警備總司令的陳誠宣佈台灣戒嚴，凍結了憲法所賦予的 言論、出版、講學、集會、結社等自由；到了 1950 年代，國民政府分別訂頒「懲 治叛亂條例」、「檢肅匪諜條例」等特別法，並設立國家安全局，不僅無限擴張 警備總部、調查局、情報局等機關的職權，以有效「肅清」左派與異議人士的 行動，同時也集軍事、警察、情報體系之決策權於國家領導人一身，以方便國 家機關充份掌控社會與經濟結構，而形成所謂的「威權體制」（倪炎元，1995； 彭懷恩，1997；李筱峰、林呈蓉，2003；陳佳宏，2004；Winckler & Greenhalgh, 1988；Roy, 2003）。Perlmutter（1981: 5）認為，現代威權體制最大的特色就是 以國家公權力為基礎的國家機關對於民間社會普遍性與全面性的控制與支配。 這樣的威權體制再加上 1947 年的二二事件，形成了 1950、60 年代的「白色恐 怖」，使得一般民眾視政治為畏途，民眾的社會參與幾乎降到了冰點，台灣民間 社會的力量幾乎無從凝聚與增長，因而形成了「強國家、弱社會」這樣的國家 －社會關係。 在經濟發展方面，國民政府來台後所面對的是殘破不堪的台灣：物質極度 缺乏、物價暴漲、人民生活困苦、大量失業、巨大的財政赤字、外匯嚴重不足， 6 國民政府乃於 1949 年起展開大規模的經濟改革措施。首先進行的是「土地改 革」，這是國民政府來台後所進行的第一項也是最徹底的一項經濟改革行動，也 大大地改變了台灣的社會、經濟結構（彭懷恩，1997；劉進慶，2001；黃秀政、 張勝彥、吳文星，2002）。此外，台灣 1950 至 1960 年代因韓戰爆發而獲得的「美 援」，對台灣的經濟發展也具有舉足輕重的影響3；美援除了明顯地在軍事上給 予台灣協防、穩定台海局勢，在經濟上維持台灣經濟的安定並促進經濟發展外， 對台灣也有許多潛在的影響。由於美援的支持，台灣自 1951 年至 1958 年，每 年均選派人員至海外受訓，其中 1951-1958 年選派至國外受訓者共計 1,411 人， 赴美受訓者有 1,039 人，佔所有赴海外受訓者的 73.6%（周琇環編，1998: 299-300）。同時，1953-1963 年間，赴美留學的人數佔留學生總人數的比例，也 一直都維持在 95%-75% 之間（詳如附錄二）。也就是說，隨著美援對台灣的援 助，使得台、美交流更趨頻繁，也更加深了台灣在學術上及技術上對美國的依 賴，美國學術界所發展出來的知識體系也逐漸透過留學與各種交流活動擴散/ 移植至台灣，許多社會上的新興事務、價值、思考、文化亦自美國輸入台灣， 使得台灣的學術文化深具殖民性格，社會工作自無例外。 參參參參、、、、黨黨黨黨////政部門所認識的社會工作政部門所認識的社會工作政部門所認識的社會工作政部門所認識的社會工作 戰後國民政府來台後，仍視對岸的共產黨政權為叛亂團體，並將整個國家、 社會的狀態定位為「動員勘亂」這種內戰狀態的延長（倪炎元，1995: 63），所 以「以三民主義統一中國」、「建設台灣為三民主義的模範省」便成為政府整體 施政的目標，例如時任總統蔣介石在 1952 年的「元旦文告」中如此宣告： 3 美援對台灣的援助，最早可溯自 1948 年美國國會通過的「援外法案」（Foreign Assistance Act）。1948 年 7 月 3 日，中、美政府在南京簽訂「中美經濟援助協定」，開始對華進行軍事及 經濟援助。但在國共內戰的變局中，美國原本擬放棄對國民黨的支持及對華的軍事、經濟援助， 轉而承認中國共產黨。之後，因 1950 年 6月 25 日韓戰爆發（北韓總理金日成在蘇聯及中國共 產黨的支持下，下令其軍隊越過北緯 38 度線向南韓進攻），美國開始重新評估台灣的戰略地位， 杜魯門總統也因而下令於該年 6月 27 日派遣第七艦隊協防台灣。同時，美國也自 1950 年下半 年起恢後對台灣的國民政府在軍事及經濟方面的援助。美國自 1950 年下半年起一直到 1965 年 6 月 30 日止，持續且大量地對台灣提供巨額的經濟及軍事援助，在這 15 年間，台灣每年平均 接受 1 億美元的援助，佔此一期間台灣國民生產毛額（GNP）總量的 6.4%。美援對於維持台灣 經濟的安定、平抑物價起了一定的作用，特別是對當時台灣許多基礎建設（例如鐵公路交通、 通信設備、電力等）的支援具有重大的貢獻，而國民政府也藉此開啟了一波以「進口替代」為 主的經濟發展。這個階段（1952-1960）的經濟成長率平均為 8.07%；國民所得的平均年增率為 20%，可見進口替代政策的成功（詳如附錄一）（邊際人譯，1978: 8；中國國民黨中央委員會 文化工作會，1984: 25；吳聰敏，1988: 145、153；文馨瑩，1990: 85； Roy, 2003: 112）。 7 在（民國）四十一年度之中我們必須以全力來推行反共抗俄總動員運 動，使台灣省確實成為三民主義政治設施的模範，和雪恥圖強反攻復 國的基業，---，自由中國全體人民尤其是各級民意代表，各級人民團 體，亦必須站在國家民族的立場上，衷心樂意好好的來培養起動員觀 念，配合動員需要，接受動員措施，進行全面性的改造運動，把所有的 意志，所有的力量，都團結凝聚在一起，鍛鍊出一個鞏固堅強，不可克 服的整體來！（聯合報，1952 年 1 月 1 日，第 1 版） 而在這樣的政治氛圍底下，在《社會工作（月刊）》這本以「社會工作」為 名的期刊中，便有人為文主張社會工作的重點應該是協助政府完成這些神聖的 使命。例如許君武（1952：3）便認為： 首先，我們從事社會工作的同仁要有一個共同的認識，即是要把「積 極建設台灣準備反攻大陸」的政策徹底圓滿執行。---社會工作者--- 必須上而堅持三民主義的社會政策，下而求貫徹這些政策的實施。--- 還有最重要的，即總統於今年元旦號召總動員，---其中關於社會改 造運動一項，正是我們從事社工的同仁努力之標的。 又例如杜章甫（1952：7）也認為： 社會工作之目的，在改造社會與促進社會之進步。---消弭社會紛 爭，鞏固世界和平。---目前人類陷于空前浩刼，---，尤其是我國大 陸---人民正遭受著朱毛匪幫的奴役，---，我們從事社會工作者，應 該及時奮起，以劍及履及的精神來響應 總統今年元旦文告中所提 出的反共抗俄總動員之號召，在此時此地的台灣，努力進行社會改 造運動，以為他日重返大陸的工作示範。 之所以對社會工作有如此的期待，事實上與中國國民黨以及其所領導的政 府來台後，仍延續在大陸階段的思維與經驗，將「社會工作」視為是「社會部 所從事的工作」這樣的認識有關。中國國民黨在北伐成功後，為貫徹以黨領政 的理念，即在黨內設置「民眾訓練部」，以組織民眾推動「地方自治」、「經濟建 設」、「主義化教育」這三項工作。1938 年 4 月，中國國民黨第五屆中央第 74 次常會依據第五屆四中全會之決議，修正中央執行委員會組織大綱，將「民眾 8 訓練部」改組為「社會部」，並規定「社會部掌理各種民眾團體中黨員工作之指 導，協助民眾團體之組織，並策進其事業」。1939 年，谷正綱自中國國民黨浙 江省黨部主任委員兼第三戰區政治部主任調任黨中央社會部部長；1940 年 11 月經中國國民黨中央常務委員會決議，為因應時代需要，貫徹「以黨透政」政 策，將黨中央的社會部改隸於行政院，由谷正綱擔任第一任部長；當時社會部 的職掌大致有：社會救濟、社會福利、社會組織（人民團體組訓）、社會運動、 社會服務（包括職業介紹）、勞工行政以及合作行政等（蔡漢賢，1985: 1916； 張維，1996: 5）。社會部成立後曾發行《社會工作通訊月刊》，以作為部內人員 溝通、聯繫的平台；該刊曾對所謂的「社會工作人員」做這樣的定義： 社會部為增進所屬社會工作人員的工作知能，提高工作效率，（特） 舉辦社工通訊指導，並分期發行社會工作通訊月刊，以補助公文 書之不及，並於卅二年十二月廿七日公布社會工作通訊指導辦 法。其所指之社會工作人員為：一、各級社會行政機關工作人員； 二、辦理各種社會事業人員；三、人民團體負責人及書記。（引自 劉崇齡，1996: 2） 此外，考試院亦曾於 1945 年 1 月 8 日，以秘文字第 1 號令頒「特種考試社 會工作人員考試規則」（國民政府公報，1945 年，渝 7445，頁 12-13），來台後 並分別於 1965、1968、1975、1979 各舉辦一次「特種考試社會工作人員考試」 （簡稱社工特考）（考選部，1996: 157）。而從當時考試院所訂頒的考試規則來 看，具備社工特考應考資格者，其應考資格要件之一是曾任職於政府的社會行 政部門，而其考試科目亦與公務人員高等與普通考試的「社會行政類科」相似 （詳如表 1）。曾任社會司長、同時也是 1975 年社工特考及格的邱汝娜便表示， 社工特考與社會行政類科高等考試的考試科目其實是一樣的，只是社工特考考 後並不一定進行分發，而是讓考試及格者擁有公務人員的任用資格（邱汝娜口 述歷史訪談記錄，2005）。 9 表 1 「特種考試社會工作人員考試」之相關規定 應考資格限制 考試科目 甲級社會工作人員 1. 公立或經立案或承認之國 內外專科以上學校畢業得 有證書者 2. 經甲類高等檢定考試及格 者 3. 有社會學門專門著作經審 查合格者 4. 曾任社會行政機關委任官 或與委任官相當職務三年 以上有證明文件者 1. 國父遺教 2. 國文（論文及公文） 3. 本國歷史及地理 4. 憲法 5. 社會學 6. 經濟學 7. 社會心理學 8. 社會調查 9. 社會政策 10.勞動問題 11.合作原理及合作事業 12.會計學 13.外國文（英、法、德、 俄、日文任選一種） 14.人民團體法規 15.勞動法規 16.民法 17.行政法 18.社會行政 以上 18 科 1~6 科為必試 科目，7~18 科於公告時 指定其中二科考試之 乙級社會工作人員 1. 公立或經立案之私立高級 中學或其他同等校畢業得 有證書者 2. 經甲類普通檢定考試及格 者 3. 曾在社會行政機關服務三 年以上有證明文件者 4. 有甲級社會工作人員考試 應考資格者 1. 國父遺教 2. 國文（論文及公文） 3. 本國歷史及地理 4. 社會學概要 5. 法學通論 6. 經濟學概要 資料來源：國民政府公報（1945 年，渝 7445，頁 12-13） 簡言之，在大陸階段的中國國民黨是將「社會部所從事的工作」視為是「社 會工作」，主要的工作包括人民團體的管理、推動社會運動、規劃社會政策，以 及透過「社會行政」來落實這些相關工作，而從事「與社會部工作有關的人」 就是所謂的「社會工作人員」。這樣的觀念隨著國民政府來台而帶進台灣，但為 因應當時的時勢而有些改變，最主要是將人民組訓與社會運動這種具有社會控 10 制意涵的工作劃歸至中國國民黨的「中央社會工作會」，社會政策與社會行政則 歸屬於政府部門的內政部社會司以及省政府社會處。 中國國民黨來台後，時任總理蔣介石為徹底改造被視為腐化貪污無能的中 國國民黨，乃於 1950 年 8 月 5 日成立「中國國民黨中央改造委員會」，積極從 事黨務改造工作（許福明，1986；彭懷恩，1994），在黨務改造過程中，有鑒於 在大陸時期因無法有效掌握群眾運動，特別是星火燎原式的農民與勞工運動， 所以在黨中央特別設置了一個「中央社會工作會」，目的是要充份掌控各人民團 體以及各種社會運動，所以雖然其職掌是為「掌理農民、勞工、工商、社會等 運動，與有關人民團體黨團活動之指導，與社會青年之聯繫輔導及都市工作之 研究，策進社會調查、黨內保防與為民服務工作」（彭懷恩，1994: 95-6），但實 際上乃承續中國國民黨在大陸時期「以黨領政」、「以黨治國」的思維，將其定 位為一個與社會司相平行的機關，透過黨、政兩個管道聯合來從事控制人民團 體與民眾結社的集體行動4，同時，也透過「中央社會工作會」來宣導黨、政部 門的意識型態與政令，並協助進行異議份子及其言行的監控。依曾服務於「中 央社會工作會」之後投身於學術工作的白秀雄所述：「早期黨部裡面所指的社會 工作，就是情報工作，很多社會工作會裡面的工作同仁是情報人員退休後到會 裡工作的」（白秀雄口述歷史訪談記錄，2005），可見當時中國國民黨的「社會 工作會」乃是貫徹黨中央對台灣社會進行整體「社會控制」的一個重要機制。 在政府部門方面，國民政府來台後，於 1949 年 4 月 31 日裁併社會部，其 職掌劃歸內政部社會司，而實際執行相關業務者則是台灣省政府社會處。台灣 省政府社會處第一任主任秘書古善愚（1948: 5）曾如此表示：「至去年六月省 社會處成立，本省才有獨立的社會行政機構，專門負責推動社會工作」；而台灣 4 最明顯的事例就是國民政府來台後，沿用「非常時期人民團體組織法」（1942-1989 年）來規 範人民團體，此法第十條便規定：「各職業團體置書記一人，---必要時得由主管官署指派」（立 法院秘書處，1989: 17）；同時也以頒佈行政命令的方式「嚴格規定各級人民團體召開會議時， 必須於七日前，將會議時間及召開地點，連同議事日程，報告該管縣市民政局核准，始得開會， 如為舉行會員大會或其他規模較大之公共集會，由主管官署核准開會之證件，應加副本一件， 併交各該團體，於開會前送往當地警察派出所，如擅行召開會議，治安機關將依戒嚴法予以懲 處」（聯合報，1952 年 7月 17 日，第 2版）。此外，也積極安排具黨藉的人士積極參與人民團 體的運作並擔任理監事，例如張其昀（曾任國民黨中央改造委員會祕書長，教育部部長）便曾 公開表示：「現在省縣市主要人民團體之理監事，多數均為本黨同志---」（聯合報，1951 年 11 月 7日，第 3版）；而在中國國民黨於 1971 年所召開的「中央社會工作會議」中，時任中央委員 會第五組主任梁永章亦表示：「人民團體是本黨的社會基礎，---如何輔導其臻於健全，配合發展 黨的組織，加強民眾動員準備工作，厚積全民戰鬥力量，應為當前最重要之課題」（中國國民黨 中央委員會第五組，1971: 56）。 11 新社會月刊社（1948）也以〈一年來的台灣社會工作大事記〉為篇名，來整理 從 1947 年 6 月至 1948 年 5 月台灣省政府社會處所從事的重要工作。此外，李 翼中（省政府社會處第一任處長）在說明與檢討省政府社會處自 1947 年 6 月至 1948 年 5 月一年來的業務概況，談到「社會工作人員訓練」乙節時也指出：「參 與這項訓練的社會工作人員有省級機關職員、縣級機關職員與人民團體職員」 （李翼中，1948: 8）；而台灣省政府在《台灣社政十年》一書中，稱所謂的「社 工幹部」是指「省政府社會處及各級政府從事社會行政之人員；人民團體之負責 人以及職員；漁、鹽業工會幹部；公民營廠礦工會幹部」（台灣省政府社會處， 1957: 31-2）。也就是說，在國民政府遷台初期，政府部門所界定的「社會工作」， 其實指的就是「社會行政」。而這個階段（1950-1960 年代）的社會行政，其重 點及內涵在於擬定及開辦以中國傳統德政觀為基礎，對鞏固政權、安定社會與 促進經濟發展有利的社會政策與福利服務，以及中央政府劃歸省政府社會處所職 掌的業務（詳如表 2）；而所謂的「社會工作人員」或「社工幹部」，則是指任職 於省政府社會處及各級政府社會行政單位的公務人員、在中國國民黨內從事與 「中央社會工作會」職掌有關的人員、以及各人民團體與各工會的領導者與幹部。 表 2 1950 年代社會行政的工作重點 工作重點 工作事項 勞工保險 勞工保險條例 軍人保險 陸海空軍人保險條例 社 會 立 法 公務人員保險 公務人員保險法 開辦「榮譽國民之家」 成立「大陳反共義胞輔導委員會」 榮譽國民（退除役官兵） 服務 籌設「美援榮譽國民之家」 設立育幼院 試行辦理家庭補助 兒童服務 通令各縣市政府創辦「農忙期臨時托兒所/站」 訂頒「台灣省各級婦女會推行婦女福利要點」 積極從事「保護養女運動」 婦女服務 設立「台北市立婦女職業輔導館」 青少年服務 設立「少年輔育院」 設立救濟院（機構式的安養與收容） 福 利 服 務 社會救助 家庭補助 12 災難救助 低收入者扶助 國民就業服務 成立「國民就業輔導中心」 國民住宅服務 公布施行「興建國民住宅貸款條例」 輔導成立工會 進行勞工教育 勞工行政 調解勞資關係 修訂「非常時期人民團體組織法」 人民團體輔導 督導人民團體相關人士定期舉行聯合動員月 會及工作會報 漁會改進 訂頒「台灣省各級漁會、各級漁業生產合作社 合併改組辦法」，建立統一漁會組織的基礎 戰時生活節約運動 勞軍運動 敦親睦族運動 社會運動 訂頒「統一捐募運動管理辦法」 國民義務勞動 修訂國民義務勞動的相關法令，並進行相關幹 部的講習 改進公墓、火葬場 改進殯葬業務 設立公立的殯儀館 在全省各縣市新成立或改組合作社 由 中 央 政 府 劃 歸 省 政 府 社 會 處 職 掌 的 業 務 合作事業 輔導農民組織合作農場 資料來源：台灣省政府社會處（1957）、白秀雄（1985）、蔡漢賢（1985）、李明政（1995） 本研究繪圖整理 而這種對社會工作的定義與認識也明顯反映在由這些所謂的「社會工作人 員」所組成的人民團體 － 「中國社會工作協會」5的會員與理監事結構中。依 該會 1977 年會員大會手冊的登載，該會有 167 位會員，其中是人民團體領導人 或幹部者有 125 人，佔 75%；各級政府公務人員有 23 人，佔 14%；中國國民 黨中央社會工作會幹部有 8 人，佔 5%；其餘分別為國民大會代表 4 人（佔 2%）， 5 中國社會工作協會成立於 1943 年 7月 1 日，該會原由重慶復興崗中央訓練團社會工作人員講 習班學員及講師組成，隨國民政府來台後，於 1950 年 1 月 20 日在台北復會（潘皓，2000: 31-2； 內政部社會司，2005）。 13 商業界人士 2 人（佔 1%），及無登錄職業 5 人（佔 3%）；1981 年的會員結構也 無太大改變（詳如表 3）。此外，依 1981 年會員大會手冊的記錄，該屆 40 位理、 監事中，擔任各人民團體的領導者與幹部者有 23 人，服務於各級政府的公務人 員有 11 人，服務於中國國民黨中央社會工作會者 2 人，擔任民意代表（國民大 會代表）者 1 人，企業人士 1 人，無登載職業職稱者 2 人（詳如表 4）6。 表 3 戰後「中國社會工作協會」會員結構分析表 1977 年 1981 年 個人會員數個人會員數個人會員數個人會員數 167 198 人民團體領導人或幹部 125（75%） 140（71%） 各級政府公務人員 23（14%） 26（13%） 國民黨中央社會工作會幹部 8（5%） 9（5%） 國民大會代表 4（2%） 3（1%） 學術界 0 6（3%） 商業 2（1%） 3（1%） 未登載職業及職稱 5（3%） 11（6%） 團體會員數團體會員數團體會員數團體會員數 0 68 註： 1981 年該會所登錄的 68 個團體會員，全部為職業團體。 資料來源：中國社會工作協會（1977、1981）。 本研究繪圖整理 表 4 「中國社會工作協會」第七屆理監事名冊 職稱 姓名 任職時 服務單位及職稱 職稱 姓名 任職時 服務單位及職稱 理事長 繆寶康 內政社社會司副司長 理 事 陳汝煦 陶瓷工業公會總幹事 常務理事 蔣宗信 內政部專門委員 理 事 鄭文導 全國商業總會副秘書長 常務理事 黃宇元 北市府民政局局長 理 事 毛雋人 車輛工業公會總幹事 常務理事 李樹賢 台灣省社會處科長 理 事 張家政 台灣省工業會總幹事 6 表 3 及表 4 的內容是依據該會 1977 年及 1981 年會員大會手冊所載內容加以整理而成，研究 者曾分別至內政部人民團體科及中國社會工作協會現址找尋該會第一屆至第六屆的理監事會 記錄及理監事名單，但依該會現任秘書長潘皓表示，該會自國民政府來台後，因搬遷頻繁，且 無專職人力管理會務，所以相關資料皆已漏失。依據報載，該會曾於 1952 年 1月 20 日與「中 國社會行政學會」舉行聯合年會（中央日報，1952 年 1 月 18 日，第 4版）；並於 1956 年 9月 14 日成立「中國社會工作協會台灣省分會」，並選舉第一屆理、監事（中央日報，1957 年 9 月 15 日，第 4版）；之後，於 1959 年 5月 30 日改選第二屆理、監事（聯合報，1959 年 5月 31 日，第 2 版）。一直到 1977 年該會重新修改章程、重整會員名冊，並依據此修改之章程於 1981 年改選第七屆理監事（潘秘書長亦表示，所謂的第七屆與第八屆會員大會也都是推算的結果）， 同時也於 1981 年起聘任潘皓擔任該會無給職秘書長至今。 14 常務理事 潘 皓 國民黨中央社會工作會 總幹事 理 事 沈仲炎 農藥工業公會總幹事 常務理事 蕭茂如 電 工 器 材 工 業 公 會 總幹事 理 事 顏桂秋 橡膠工業研究試驗中心 總經理 常務理事 周瑞霖 機器工業公會總幹事 理 事 吳在燕 橡膠工業公會總幹事 常務理事 馮起山 織布工業公會總幹事 理 事 李 瑚 全國工業總會組長 常務理事 游雪生 飼料工業公會總幹事 理 事 王志全 進出口公會總幹事 理 事 吳傑人 經濟部工業局編審 理 事 余九皋 明邦旅行社董事長 理 事 高惠民 經濟部商業司科長 理 事 王仁豪 無登載 理 事 蔡桂煒 北市府社會局科長 常務監事 吳景康 內政部專門委員 理 事 曹頌楚 台灣省物資局副處長 常務監事 諸大文 全國工商協進會副秘書長 理 事 何君毅 全國工業總會秘書長 常務監事 王長春 媒礦福利委員會總幹事 理 事 李 平 棉布印染整理工業公會 總幹事 監 事 脫德榮 國民大會代表 理 事 馬伯良 毛巾工業公會總幹事 監 事 陶淑貞 內政部專門委員 理 事 袁孝傑 全國商業總會秘書長 監 事 張 維 中央信託局公務人員保 險處經理 理 事 周 俠 麵粉工業公會總幹事 監 事 魯以勝 國民黨中央社會工作會 編審 理 事 周擎宇 織襪工業公會總幹事 監 事 龍寺泉 鰻魚輸出業公會總幹事 理 事 陳爕和 鹽漬蔬菜輸出 業公會 總幹事 監 事 李國安 無登載 資料來源：中國社會工作協會（1981: 22-29） 從這樣的會員及理監事結構來看，「中國社會工作協會」比較像是「各職業 團體領導人或幹部的聯誼會」，但由於國民政府來台之後，成立人民團體受「非 常時期人民團體組織法」第八條「人民團體在同一區域內，除法令另有規定外， 其同性質同級者以一個為限」（立法院秘書處，1989: 10）的規範，所以該會在 解嚴前一直是台灣唯一由所謂「社會工作人員」所組成的「社會工作專業團體」。 直到 1983 年才有醫療領域的社會工作者成立「中華民國醫務社會工作協會」， 因為其名稱為「醫務社會工作協會」而非「社會工作協會」，所以方得以突破「非 常時期人民團體組織法」的限制，在「中國社會工作協會」之外另行成立。 而黨、政部門也透過每月召集這些所謂的「社會工作人員」，以召開動員月 會的方式，來強化與灌輸他們是完成「反共復國」這項神聖使命的核心要角這 樣的觀念，並以簽署「反共抗俄公約」的方式，來表達這些所謂的「社會工作 人員」對這項「神聖使命」形式上的承諾。例如在《社會工作（月刊）》中的「社 工動態」專欄就曾有這樣的記事： 15 台中市本年度第三次社工人員暨人民團體聯合工作會報，於--- 在市府禮堂舉行。---各單位提出報告後，即席簽訂反共抗俄救 國公約、動員公約。（社會工作月刊社，1952: 131） 簡言之，如果我們從主導台灣戰後政治、經濟、社會發展的黨、政部門所 認識的社會工作及其工作內容觀之，社會工作是被黨、政部門視為是行使統治 權以及作為整體「社會控制」機制的一環，而其所界定所謂的「社會工作人員」， 並非指擁有特殊技術而從事特定社會服務者，而是指那些被動地承接國家對他 們的期待、執行國家所交付的任務、以及傳遞統治當局意識型態的黨、政工作 從業人員，或是民間團體（亦多由黨、政部門所扶植）的負責人或幹部，而這 些人也集結成立「中國社會工作協會」而形成唯一代表「社會工作人員」的「專 業組織」；但由於他們本身就是統治階級的一員，所以並沒有、也沒必要集結成 一股力量來進行「專業化」的集體宣稱與動員。在此同時，另外有一群引介、 傳佈與從事「美式專業社會工作」的社會行政/工作學術、教育與實務工作的從 業者，以不同於黨、政部門所認識的「社會工作」來看待與定義「社會工作」。 肆肆肆肆、「、「、「、「美式專業社會工作美式專業社會工作美式專業社會工作美式專業社會工作」」」」教育與實務的引進教育與實務的引進教育與實務的引進教育與實務的引進 為了提升當時政府部門「社會工作」（實際上是「社會行政」）從業人員的 知能以及培訓所需人力，台灣省政社會處自 1950 年起開始辦理「社會工作人員 講習班」。依金姬鎦（1951）所述，其所參加的「社會工作人員講習班」分為甲、 乙兩班，甲班的課程是以省政府社會處所職掌的業務內容為主體，參加成員多 是各縣、市政府的社會行政人員；乙班的課程則包括了社工概論、社會調查與 統計（此兩科由龍冠海7授課）、個案調查、集團工作（即現在我們所謂的「團 體工作」）（此兩科由熊芷8授課）、社區組織（由葉楚生9授課）、社會政策（由 7 龍冠海（1906-1983），美國南加州大學社會學博士。來台後，曾任教於行政專校、東海大學。 1960 年與國內多位社會學者因獲得亞洲協會（The Asia Foundation）的贊助，共同創設台灣 大學社會學系，並擔任系主任（王培勲，2000: 748-9）。 8 熊芷（1901-1977），於 1919 赴美留學，取得哥倫比大學社會學及教育學碩士，回國後積極投 入教育及兒童福利等工作；1942 年奉蔣夫人之命，任「戰時兒童保育會」執行總幹事，主持全 國 45 所保育院，3 萬餘位兒童的保育工作。來台後，先後任職省立台中育幼院院長、台北女子 師範專科學校校長、實踐家專文學院教授（丁碧雲，2000a: 699；葉楚生，1978: 47-8）。 16 謝徵孚10授課）（詳如表 5），參加者則是以公私立救濟院所的社會工作人員與教 保人員為主。而這些開在乙班課程中的個案調查、集團工作、社區組織與社會 調查與統計，是 1944 年「美國社會工作學校協會」（American Association of School of Social Work, 簡稱 AASSW）課程修訂小組列為社會工作教育的基礎 必修課程（Kendall, 2002: 32-3），可見 1950 年代初期，當時社會行政的訓練領 域已經出現「美式專業社會工作」教育的部份課程。更特別的是，這樣的課程 是開在乙班，所以我們更可以推論，當時執行社會行政相關工作的主要機關－ 省政府社會處應該已經意識到，這些身處於第一線以提供福利服務給特殊對象 的「社會工作員」11，應該要具備這種「美式專業社會工作」的知能。 表 5 1951 年「社會工作人員講習班」課程內容一覽表 甲 班 授課課目 授課教師 社會政策 謝徵孚 社會救濟與社會福利法規 錢江潮 各國社會安全制度 鄭茂根 社會調查與統計 龍冠海 社會行政 古善愚 社會行政統計 鄭憶雲 人民團體選舉理論與實務 陳健舟 如何組織人民團體 石禮祥 人民團體之防奸防諜工作 劉國禎 人民團體組訓實際問題 李樹賢 如何培養人民團體幹部 古貴訓 9 葉楚生，1914 年生，美國哥倫比亞大學教育學碩士，曾任教育部國教司司長、國立中興大學 教授（蔡漢賢主編，1992: 819）。 10 謝徵孚（1903-1967），北伐期間奉蔣介石之命任職暨南大學秘書長，旋即赴法國，獲巴黎大 學社會學博士，回國後曾任南京市教育局局長、中央大學教授兼立法院編修、以及社會部福 利司司長。來台後任職台灣省政府，於 1952 年調任社會處處長。曾於師大、政大任教，並協 助師大社會教育學系創設社會工作組（丁碧雲，2000b: 767-8）。 11 依台灣省政府社會處（1957: 193）的資料顯示，國民政府遷台後，省政府社會處所屬的台 北、屏東、花蓮、澎湖四所救濟院，以及台北、台中兩所育幼院中皆設有「社會工作組」。聯 合報 1952 年 11 月 12 日第 4 版曾刊登一篇名為「風沙中的貧民樂園」的文章，其中有這樣的 敘述：「（該院）並舉辦院民補習班，---，時間為三個月一期，每日下午由各組教員、社會工 作員等輪流講授一小時課程，主要科目為國語、算術、公民、生活常識等---。」，可見當時 的澎湖救濟院已有聘任「社會工作員」。但由於沒有直接的文件資料可以了解這些機構「社會 工作組」的工作職掌，所以亦無法清楚了解這些身處第一線以提供福利服務給特殊對象的機 構，其所聘任的「社會工作員」的主要工作內容。 乙 班 授課課目 授課教師 社會工作概論 龍冠海 社會調查與統計 龍冠海 個案調查 熊 芷 集團工作 熊 芷 社區組織 葉楚生 社會政策 謝徵孚 社會救濟與社會福利法規 錢江潮 各國社會安全制度 鄭茂根 兒童教育與兒童教保 張雪門 兒童心理與行為指導 黃堅厚 如何辦理救濟院所 錢江潮 就業輔導與職業介紹 黃震球 17 勞工保險 俞慈民 就業輔導與職業介紹 黃震球 義務勞動 黃震球 社會運動 黃震球 社會服務 黃震球 工礦檢查 張天開 兒童福利要旨 熊 芷 資料來源：整理自金姬鎦（1951：37-8） 本研究繪圖整理 另外，在 1951 年，當時已退任的內政部前部長余井塘在商得台灣省政府的 同意後，於「台灣省立行政專科學校」12（以下簡稱「行政專校」）設立「社會 行政科」，並在行政專校的「社會行政科」中開設部份社會工作的課程。之後， 行政專校於 1955 年合併「台灣省行政專修班」13而改制為「台灣省立法商學院」， 原來的「社會行政科」亦隨之更名為「社會學系」，並在社會學系裡將部份的社 會工作課程開成必修課或選修課供學生修習。行政專校的「社會行政科」可以 說是國民政府遷台後，台灣社會工作教育正式進入大學校/院的發韌，其也意味 著正式宣告台灣的社會工作教育是以大學部為主體，與美國 1950 年代以前以研 究所層級為主體的社會工作教育體制有所不同。行政專校的「社會行政科」成 立當時是二年制，兩年必須修習 84 學分（修習科目詳見表 6），成立初年的師 資包括龍冠海、張鏡予14、葉楚生、左潞生、張則堯、劉南溟、何孝元、易希 12 台灣省立行政專科學校成立於 1949 年 11 月，創校目的是為協助追隨國民政府來臺的大專失 學青年完成未竟學業，以及培育臺灣省實施地方自治所需的各級地方行政人才（徐震口述歷史 訪談記錄，2005）。該校於 1955 年改制為台灣省立法商學院，1961 年改制為省立中興大學，1971 年再改制為國立中興大學（引自國立台北大學，2005）。 13 台灣省行政專修班成立於 1950 年春，初名「台灣省青年服務團附設行政人員專修班」，1950 年 11 月更名為「台灣省行政人員專修班」，之後再更名為「臺灣省行政專修班」。行政專修班 與一般學校教育有所不同，其不對外招生，無專任員工，職工全部由臺灣省青年服務團調兼， 教師全為兼任。行政專修班設有教育行政、普通行政、土地行政、財務行政、工商管理、社會 教育、社會行政及合作行政等八科；除教育行政與普通行政兩科區分為一、二年制外，其餘各 科均為二年制（國立台北大學，2005）。 14 張鏡予（1903-1991），燕京大學碩士，早年任教於廈門大學、大夏大學、以及復旦大學。 1940-1949 年間曾任經濟部統計室主任、行政院經濟會議簡派專員、國家總動員會議簡任調查 室主任、戰時生產研究組組長、以及財政部簡任總稽核等職。1949 年隨國民政府來台後，擔任 台灣省立法商學院社會學系教授兼系主任；之後，赴英國倫敦大學及美國哥倫比亞大學研究， 回國後（1958 年）於東海大學社會學系任教，次年受聘為社會學系主任兼訓導長（俞景蘧，2000: 517-8；葉啟政，1985: 90）。 18 亮、李定一、王祖祥等人（傅熙亮，1952a: 36-7）。值得注意的是，在「社會行 政科」的課程設計中，除了「社會行政」這門課外，也將「社會工作」（本文推 論應該就是我們現在的「社會工作概論」）放入；此外，其課程中也有「社會工 作實習」這個科目，該校並設立「社會服務中心」來做為該科學生的實習機構15， 其實習內容是以在社區中進行政令宣導、提供居民服務為主；而這樣的實習制 度應該可以說是國民政府遷台後社會工作實習制度的肇始，而「社會工作實習」 也是美國 AASSW 在 1944 年所公布的「最低課程標準」所列入的必修課程之一 （Kendall, 2002: 32-3）。簡言之，從「社會工作人員講習班」分為甲、乙兩班 授課，行政專校社會行政科中分別開設「社會行政」與「社會工作」課程，以 及以「社會工作實習」而非以「社會行政實習」為課程名稱，都可以看出當時 的社會行政/工作教育領域應該已經意識到「社會行政」與「社會工作」是有所 區別的16。 表 6 台灣省立地方行政專科學校社會行政科課程分配表 科 目 學分數 科 目 學分數 科 目 學分數 三民主義 4 社會工作 4 兒童福利 2 國文 4 社會保險 4 社會心理學 4 英文 4 社會行政 4 地方行政 2 中國通史 4 社會救濟 4 公共衛生 2 15 李宗派（1954: 30-5）曾對這個中心做如下的介紹：「省立行政專科學校為配合此社會改造 運動之實施，決定推行社會服務，恰巧去年，該校有社會行政一科之新設。學校當局為使該科 同學在校中有實習機會，特於訓導處社會服務組指導之下，籌設學生社會服務機構。---政專社 會服務中心是本校社會行政科同學之實習機構，---，使同學均能把---理論與實際合一」。這 個服務中心的服務內容主要是補習服務（針對鄰近社區中的兒童、少年、成年婦女教授國語文、 數學、珠算，並協助宣導政府政策）、康樂服務（於週末舉辦電影欣賞會及民眾同樂晚會，免 費招待社區居民參加）、人事服務（向報社勸募有求職版的報紙，每天於幾處公車候車亭等固 定地點張貼）、以及編印「服務日報」或「民眾壁報」以報導該中心之工作情形。 16 這也可以從一個微妙的變化看出當時確實有這樣的情事出現，這個微妙的變化是：「台灣新 社會月刊社」所出版的《台灣新社會》（此月刊於 1948 年創刊，發行 4期後因故停刊，但隨即 於 1950 年復刊，復刊後改名為《新社會》；該期刊在當時可定位為一份學術性的期刊）於 1948 年第 1卷第 2期至第 4 期、以及 1950 年第 2卷第 1期至 1953 年第 5 卷第 8 期，幾乎每一期皆 有由台灣省政府社會處所主筆的專欄，這個專欄的名稱先後以「社工消息」及「社工通訊彙誌」 為名，在刊末報導省政府社會處及其所屬機關/構的重要紀事，或回答各界（主要是省政府、各 級政府、以及社會處所屬機關/構的公務人員）對社會處所主管的業務所提出的相關問題，或要 求進行法令解釋。但這樣的專欄名稱，於 1953 年第 5卷第 9期起改為「社政消息」。這個