浅析我国战时兵员动员法规研究

浅析我国战时兵员动员法规研究 论文摘要 兵员动员作为战争动员的核心内容，是战时扩充军队进行战争的基本手段。在信息化条件下局部战争中，快速动员战争需要的各类专业技术人才和源源不断的后续战斗人员，对夺取战略主动和优势，把握战争的进程和结局，有着极其重要的影响。因此，本文试探讨兵员动员工作存在的一些法律问题，将兵员动员活动纳入法制轨道。 论文关键词 战时兵员动员 法规现状 完善建议 “工欲善其事，必先利其器。”战争的开始依赖战争动员，而战争动员的好坏则直接影响到战争的进程和结局，关系到国家的安危。近几年发生的高技术战争表明，谁的动员准备的更为充分、更为合理，谁就能够争取到更多的优势和主动权，握有更多的胜算。在信息化战争的条件下，高科技武器运用和战争动员的质量密切相关。战时快速高效的兵员动员则是战争动员的核心内容。完善的兵员动员法规建设是世界各国的普遍做法，也是推进我国动员法律的必然要求。随着我国战争动员法学理论的研究深入，建立完整的战争动员法制体系势在必行。 一、概述 (一)战时兵员动员的特点 1 动员，也称国防动员或战争动员，它是一种重要的战时法律措施，其应用范围很广。战争动员从对象上分为人力动员和物力动员。战时兵员动员，作为兵役制度的一个重要组成方面，主要指国家为进行战争而实施的集结兵员所采取的各种措施的战时军事行为，主要包括战时兵员动员和临战兵员动员征召。进入二十一世纪以来，信息化战争已经完全突破了传统的战争形式，大规模的战争已很少发生，取而代之的是局部战争或是小规模冲突，并且具有作战空间广阔、作战手段高科技化、目标打击精确化、作战指挥数字化等特征。信息化战争对兵员动员提出了组织指挥快、动员实施快、兵员输送快和动员精兵的要求。信息化条件下的战争兵员动员具有速度快、质量高、动员领域面广、动员组织协调程度高的显著特点。如何在信息化条件下的战争中掌握主动权，制胜点在于战时兵员动员的程度。只有把兵员动员活动纳入法制轨道，走法治程序，才能在错综复杂的战争爆发前组织协调好各种动员的法律关系，才能在战争中取得主动权。 (二)战时兵员动员法规的作用 战时兵员动员法规，是指国家制定或认可的并由国家强制力保证实施的用以调整在战争时期实施兵员动员而引起的各种社会关系的法律规范。法规的重要作用就是使纷繁复杂的工作条理化、制度化。因此，要使复杂的战时兵员动员工作顺利进行，就必须借助于动员法规的规范作用;一旦建立合理恰当的兵员动员法规并依据法律规定的方式程序办事，在发生突发性局部战争时，就能建立高效快速的战争兵员动员应急，减少和避免动员工作上的忙乱和失策，排除兵员动 2 员的障碍性因素，提高兵员动员的效率，为战争的胜利奠定坚实的人员基础。 二、战时兵员动员法规的现状分析 (一)世界各国的做法 国家战争动员的法治化程度，是战争动员体制完善程度的重要标志。现如今，世界各主要国家依据本国的实际情况，建立了相对较为完善的战争动员法制体系，为国家的国防安全建立了有力的法制基础，同时也顺应了国际斗争中运用法律战作为武器的趋势。法国于1938年颁布了《战争总动员法》，随后根据实际情况的变化，陆续增加了国防法、人力动员机构法、特别征召法、国防通信法、军事交通法等一系列专门的法规，逐步建立了完善的战争动员法制体系。美国作为世界上的军事强国，不仅军事技术遥遥领先，其国家高度完善的法制体系也是其他法治国家学习的楷模。美国为了使战争动员工作有法可依、有章可循，建立了一套系统而完备的法规。既有《国家安全法》、《战争权限法》、《国家紧急状态法》等具有母法性质的基本军事法，也有《武装部预备役法》、《国防设施法》等较高层次的法律;还有像《商船法》《民航后备役条例》等一系列法规，形成了一个纵横交错、互相联系、结构严谨、体系完善的动员法规系统。既有力的保证了平常各项动员工作的有序进行，又保证了在战时能够实现快速高效的动员。 (二)我国战时兵员动员法规的不足 3 1.现有法律关于战时兵员动员单向立法分散，内容规定过于笼统概括，立法层次不统一，法律体系不健全 《中华人民共和国宪法》对公民在国防动员中的权利与义务作了原则性的概括。《宪法》第五十五条规定:“保卫祖国，抵抗侵略是中华人民共和国每一个公民的神圣职责。依照法律服兵役和参加民兵组织是中华人民共和国公民的光荣义务。”《中华人民共和国国防法》第四十四条规定:“国家依照宪法和法律，进行全国总动员或者局部动员。”《宪法》和《国防法》关于战争动员仅是做了原则性规定。 《中华人民共和国国防动员法》第五章规定了预备役人员的储备与征召，为兵员动员法制体系的完善提供了有利的保障，同时在第九章国防勤务中说明了兵员动员的对象和排除适用的情况。第四十八条规定;“国家决定实施国防动员后，县级以上人民政府根据国防动员实施的需要，可以动员符合本法规定条件的公民和组织担负国防勤务。本法所称国防勤务，是指支援保障军队作战、承担预防与救助战争灾害以及协助维护社会秩序的任务。”可以这么说，《国防动员法》是一部关于国防动员的根本法律，从原则性的角度说明了动员主要内容，其动员范围涵盖了众多方面，如预备役人员的储备与征召;战略物资储备与调用;军品科研、生产与维修保障;战争灾害的预防与救助;国防勤务;民用资源征用与补偿等，而有关兵员动员即预备役人员的储备与征召只是其中的一小部分，且对于战时兵员动员的决策机构、人员的扩充与编制、组织机构、实施方式与程序等关键性问题则没有提及。“居安思危”不能因我们正处在和平环境中而麻痹大意，时刻保 4 持高度的责任感和危机感才能以不变应万变，关键时刻出奇制胜。 《中华人民共和国兵役法》第九章规定了战时兵员动员法律制度。其中第四十九条至五十二条仅规定了战时兵员动员的执行机构和对象，具体的实施程序和办法则没有提及。此外，还有2008年国务院办公厅、中央军委办公厅颁发的《预备军官战时征召规定》、《征兵工作条例》、《中国人民解放军动员工作条例》、《民兵工作条例》等法律性文件都不同程度的对战时兵员动员加以规定，立法散见于多项法律规范中。 2.法律对战时兵员动员的保障措施有欠缺，保障的力度不够 随着国防法制建设的日臻完善，我国有关国防活动的立法也越来越多。兵员动是国防动员的核心。现有的有关保障国防动员活动的法律保障也日渐完善，但是在战时兵员动员活动的后续保障问题上还有待改进。“兵少不足以卫，兵多不胜其养。”平时少养兵，战时多用兵是大多数国家的一致做法。如何在战时迅速有效的进行兵员动员，其最重要的工作是做好战时兵员动员的优抚和安置。战争不同于平时状态，只有切实解决好作战将士的后顾之忧，才能使他们在战时安心服役、英勇作战、保障国家和人民的生命财产安全。 兵员动员的保障措施包括战前的迅速征召和战后的稳定复员。战前兵员动员的动员保障包括建立兵员的人才档案、重点储备高素质人才、详细登记专业类别等，建立一套快速高效、平时服务和战时应急并行的反应机制，提高平战的转换能力。而现有立法缺乏对这一系列活动的有效规范和保障。关于战时兵员的扩充编制和方式、兵员动员 5 的法律责任也缺乏规定。2011年修订的《中华人民共和国兵役法》对现役军人的待遇和退出现役的安置做出了详细的规定，但是在实际运行中却缺乏有力的保障，战时兵员动员不同于平时，法律应该对在战时积极响应号召参军作战的人员作出更有力的保障，以补偿他们因服役而丧失教育和工作的机会。当前战时兵员的优待金偏低，复员安置缺乏有效的约束，即军队和地方安置部门缺乏有效的沟通，安置的追究责任难以落实。 此外，《退伍义务兵安置条例》、《烈士褒扬条例》、《中华人民共和国军人保险法》和新修订的《军人抚恤优待条例》对军人的合法权益进行了保护，但都是偏重于平时状态，战时兵员的优抚及战后的复员缺乏专门性规定。 三、战时兵员动员法规的完善建议 (一)加快兵员动员法规的专门立法，完善立法体制 我军在革命战争时期之所以能取得胜利，就是得益于各个历史时期制定的动员法规。在二次革命战争初期，关于兵员动员的《陕甘宁边区战时动员壮丁条例实施》、《陕甘宁战时动员壮丁与牲口条例》;解放战争时期的《兵员动员条例》、《陕甘宁边区战时勤务动员暂行办法》等对兵员动员都做了明确的规定。新时期，在依法治国的法制道路上，我们应该借鉴历史，加强兵员动员的立法工作，为高技术战争的到来，奠定坚实的法治基础，以备战争时有法可依，有章可循。 6 因此，建议出台建立以《宪法》根本法为龙头，以细化《国防法》、《国防动员法》《兵役法》等基本法为主要内容的《战时兵员动员条例》的单行法规。 一方面，在立法体制上，逐步构建国家权力机关、行政机关立法、军事机关立法、中央和地方立法相互配合、相互配套的战时兵员动员机制。应按照平战结合、军民结合、集中与分散结合的要求，建立完善国家动员机器中各部门、各层次的决策机构、执行机制、监督机制等机构，逐步确立体制完备、职责明确、机构精干、上下关系顺畅、左右关系协调、运行高效的战争兵员动员系统。另一方面，以《国防动员法》为基础，加快兵员动员法制体系的建设，逐步形成调整战争动员中人员社会关系的武装力量建设法、预备役军官法、民兵条例等纵向上下配套，横向左右协调的战争兵员动员法律体系。 “法不仅必须适应于总的经济情况，不仅必须是它的表现，而且还必须是不因内在矛盾而推翻自己的内部和谐一致的表现。”未来高技术局部战争，必然牵涉复杂多维的动员领域，立法机关在立法时不仅要注重武装力量动员，还要协调好与人民防空动员、国民经济动员、交通通信动员、征收征用动员等专门动员法规之间的关系。 (二)强化现有法律的规定，加强兵员动员的执法监督 一方面，执法监督机制不健全，是我国目前战争动员法治建设的一个薄弱环节。“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”十六字方针是我们建设法治国家的指导思想。因此，在制定兵员动员法规时，应明确兵员动员的执法主体及法律监督部门的职能与任务，以及补偿、 7 复员和奖惩等问题，使该法具有较强的操作性。 另一方面，要健全兵员动员的各种制度:对兵员动员中一些牵扯面广、影响面大、政策性比较强的问题，比如预备役训练、动员征用、优待优抚等重大难点问题，以健全完善各种制度进行规范和统一。同时细化完善《兵役法》和《国防动员法》的各种规定:对兵员征召、训练等工作中的现实困难，误工补贴的发放标准、训练期间的通信费服装费等，通过细化经济补偿、经费补贴、行政奖励等规定和措施，予以明确和解决。 8