中国外汇管制制度变迁研究 ——基于政府效用函数的理论解释

中国外汇管制变迁研究 ——基于政府效用函数的理论解释 中国外汇管制制度变迁研究 ——基于政府效用函数的 理论解释 摘 要 当代世界经济全球化的发展趋势中最为引人注目的是金融全球化在范围上的逐 渐扩展和在程度上不断加深,在这样的背景下越来越多的国家包括发展中国家解除 了外汇管制。与实体经济领域快速融入经济全球化的发展趋势相反,中国从1949年 建国以来一直实行管制的本质不变的外汇管制,这种反差随着随着中国经济开放程 度的进一步扩大,改革外汇管制制度已成为一个不可回避的和相当重大的现实课。 为什么与国内外环境发生翻天覆地的巨大变化相比中国都一直维持管制本质不变的 外汇管制呢?中国外汇管制制度如此特别演变的内在逻辑到底是什么研究外汇管制必须考虑核心因素,即管制的主体??国家的代表即政府和管制 的客体??外汇。既然外汇管制制度是政府强制供给、推行和维护的对于外汇交易 的管制制度,要全面和深入解释外汇管制制度变迁的内在逻辑必须要结合外汇金融 资源的政治需求特点和中国政府超强理性的现实。国家在制度变迁中的主导或引导 作用是最关键的。有鉴于此,引入国家因素来探讨中国外汇管制制度的内在逻辑, 应当具有一定的现实意义,能够给这个问题的研究提供更广阔的视角。 基于新制度经济学的国家理论,建立了外汇管制的政府效用函数,提出外 汇管制变迁的实质就是政府根据自身的效用函数和约束条件,决定以国家权威对外 汇产权的介入,而设计有关外汇的产权结构的竞争与合作的基本规则,以使统治者 的租金最大化和效率最大化(降低社会交易费用、使社会产出最大,增加国家的税 收)这两个存在着内在的冲突和矛盾的目标之间形成对国家统治者最有利的租金和 效率的平衡。政府租金函数与效率函数的轨迹不完全一致,当两者一致时,外汇管 制制度的变迁发生的可能性很大,反之,发生的可能性很小。 论文的主要内容结构安排如下:第一章是导论,第二章是外汇管理研究的文献 综述;第三章是外汇变迁的历史沿革;第四章提出外汇管制的国家 理论和 效用函数模型;第五章运用所提出的理论假说来检验分析中国外汇管理制度 的变迁 动因,分析各个阶段中国外汇管制制度的绩效;第六章总结论文的理论观点, 并提 出相关的政策建议。第七章是全文的总结。关键词: 外汇管制 租金 效率 效用函数 I Abstract Economic globalization and financial liberalization have become the most important developing trend in today’s world. Under such background, more and more countries, including the developing countries reformed or removed their tight control on foreign exchange management. Undoubtedly China has become one of the fastest developing country in the world. Although China’s internal and external environment has changed dramatically, there has been no essencial changes on China’s control of foreign exchange since 1949. Why? What is the real deep evolution logic of China’s control of foreign exchange In order to better explain the real evolution logic of institutional change of government ? dominated supply of China’s foreign exchange control, this article attempts to establish a“developed and expanded”government utility function, which is based on the reality of China’s financial institutional evolution. The“developed and expanded” government utility function consists of preference of rent function and preference of efficiency function. Government utility function is the balance of preference of rent and preference of efficiency, which directed by government’s biggest interests Through the analysis of the periodical characteristics of the government utility function in the process of foreign exchange control reform, we can see a process of constructional optimization, that is, the balance of preference of rent and preference of efficiency, which has based on government’s biggest interests and directed by government’s utility function This article consists of 7 parts: Part 1 is the preface, Part 2 is a literature review of related research fields, Pare 3 is a historical record of the evolution China’s control of foreign exchange, Part 4 is the establishment of government’s utility function model, Part 5 is the analysis of the periodical characteristics of the government utility function in the process of foreign exchange control reform, Part 6 is related suggestions and measures, Part 7 is conclusionKey words : foreign exchange control; preference of rent ; preference of efficiency; government’s utility functionII 目 录 中文摘 要„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„? 英文摘 要„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„? 目 录„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„? 1 导论„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„(1) 1.1 选题背景与研究意 义„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„(1) 1.2 相关概念的界 定„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„(6) 1.3 论文的立 意„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„(12) 1.4 论文的研究方 法„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„(15) 1.5 论文的框架结构„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„(17) 1.6 论文的创 新„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„(17) 2 文献综 述„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„(19) 2.1 金融管制的理论历史演 变„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„(19) 2.2 外汇管制的相关文 献„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„(29) 2.3 评 论„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„(31) 3 中国外汇管制制度的历史演 变„„„„„„„„„„„„„„„„„„„(39) 3.1 紧中有松的外汇管制(1949年到1952年)„„„„„„„„„„„„„„(40) 3.2 全面严格的外汇管制(1953年到1978)„„„„„„„„„„„„„„„(45) 3.3 多轨运行的外汇管制(1979年到1993年)„„„„„„„„„„„„„„(46) 3.3 不断放松的外汇管制(1994年到目前)„„„„„„„„„„„„„„„(54) 4 外汇管制的国家理论和效用函数模 型„„„„„„„„„„„„„„„„(69) 4.1 新制度经济学的国家模型与“国家悖 论”„„„„„„„„„„„„„„(69) 4.2 简单的国家效用函数„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„(70) 4.3 扩展的政府效用函 数„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„(72) 4.4 外汇管制的政府效用函数模 型„„„„„„„„„„„„„„„„„„(76)III 5 外汇管制过程政府效用函数的动态优 化„„„„„„„„„„„„„„„(84) 5.1 确立租金兼顾效率(1949年到 1952)„„„„„„„ „„„„„„„„(84) 5.2 租金主导(1953 年到 1978)„„„„„„„„„„„„„„„„„„„98 5.3 保证租金优先效率(1979年到1993年)„„„„„„„„„„„„„„109 5.4 租金主导效率并重(1994年到目前)„„„„„„„„„„„„„„„„131 6 我国外汇管制改革前 瞻„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„158 6.1 中国外汇管制改革变革的方 向„„„„„„„„„„„„„„„„„„158 6.2 中国外汇管制变革的措施与政策建 议„„„„„„„„„„„„„„„159 7 结论„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„162 参考文 献 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„165 附 录 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„175 在学期间发表论文清 单 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„177 致谢 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„178IV 1 导 论 1.1 研究背景与选题意义 1.1.1国际背景 当代世界经济发展的特征是各国经济在生产、投资、分配、消费环节的全球化 和一体化趋势。经济全球化的本质就在于资源要素能够在全球范围内的直接流动与 整合,优化资源配置,在全球化进程中降低交易成本。各国的生产能力存量在国际 分工不断深化、世界市场不断发展的条件下,通过国际贸易、国际资本流动等纽带 在全球范围内的转移活动,从而形成了日益紧密的市场一体化、生产一体化以及由 此发展起来的经济调节一体化。世界各国和各地区的经济的各个分散的部分已经结 成一个全球的整体,各个国家的经济联系和相互依赖空前紧密。它导致全球生产、 贸易和投资的快速增长:1950~1997年,全球生产增长了5倍多,同期的全球贸易增 1 长了15倍多,全球对外直接投资增长了近20倍。 经济全球化的发展趋势中昀为引人注目的是金融业以其掌管的货币资金及特殊 的运作方式影响着现代经济生活的方方面面:一是20世纪80年代后期开始的资产证 券化,提高了资金周转效率,扩大了市场规模;二是金融全球化带来的市场交易的 国际化、市场参与者的国际化促进了国际资本资源在国际范围内的配置;三是始于 20世纪70年代开始发达国家放松金融管制的金融自由化,改善了资产流动性,增加 了市场活力。与过去跨越国境的金融活动通常与各国的国内金融市场相对割裂开来, 采取一种相对独立于各国金融体系的形式来进行,并同时受到本国管理法规和国际 惯例两套并不完全一致的规则制约的不同,现在的跨国金融活动则是在相同的“游 戏规则”下,采用相同的金融工具,在全球范围内选择投资者和筹资者的过程。这 些大大刺激了全球外汇市场的发展(见表1-1)。目前,全球外汇日均交易额达3.2万 亿美元,它意味着2?3天的交易量就相当于全世界一年的总贸易额,它的增 速是全 球实体经济增速的十倍。世界外汇市场的日交易额大大超过世界市场上的商 品贸易 和技术、服务贸易的总额。 1 国际清算银行BIS.Triennial Central Bank Survey of Foreign Exchange and Derivatives Market Activity in April 2007,2007-09。1 * 表1-1 全球外汇交易量 单位:10亿美元 品 种 1995 年 1998 年 2001 年 2004 年 2007 年 494 568 387 621 1 005 即期交易 97 128 131 208 362 远期交易 掉期外汇交易 546 734 656 944 1 714 估计误差 53 60 26 107 129 总交易额 1 190 1 490 1 200 1 880 3 210 按不变汇率折算价 1 120 1 590 1 380 1 880 3 210 ** *表中数据已经剔除国内及跨国交易的双重计算因素。 **非美元的外币交易额以每年 4 月份的平均汇率折合成本币金额,再用 2007 年 4 月份的平 均汇率折合成美元金额。 资料来源:国际清算银行.Triennial Central Bank Survey of Foreign Exchange and Derivatives Market Activity in April 2007,2007-09 世界各个国家的金融市场更日益成为全球金融市场的一个有机组成部分,金融 全球化在范围上逐渐扩展,在程度上不断加深,已经成为不可逆的历史趋势。金融 全球化不仅是一个金融活动越过民族国家藩篱的过程,也是一个风险发生机制相互 联系而且趋同的过程,金融风险具有不可避免性。一个国家的内部失衡通过一个国 家的汇率的波动或僵化失真,都会反映成为外部失衡,进而很快到与其具有紧密贸 易和投资关系的国家,并可能将所有国家不同程度地引入失衡与危机的境地,还产 生巨大的波及效应和放大效应。20世纪60年代的美元危机、70年代初布雷顿森林体 系的瓦解、80年代初的拉美债务危机、90年代初的欧洲货币体系危机、1994年的墨 西哥汇率危机、1997年的东南亚金融危机、2007年以来日益严重的美国次级贷款风 暴引发全球金融经济海啸都一次比一次打上更深刻的金融全球化烙印。 1.1.2国内背景 无论拥护还是反对,经济全球化都已成为现实,问题是谁是获益者。尽管中国官方 ? 认为在经济全球化的过程中昀大的受益者仍然是美、欧等发达国家 ,但是许多现实 数据显示中国无疑是昀受益于经济全球化的国家之一。据 联合国报告统计,实施全 球化经济后,发展中国家只有中国获益昀大。1950-1980 年,东欧和拉美国家人均 GDP只是西欧国家的35-45%,中国当时只达到7%。从上世纪80年代实施全球化经济 ? 商务部官员:中国并非经济全球化的昀大受益者,中新网,2007 年 12月 23日。2 后,发达和发展中国家差距又扩大了。在 2000 初,东欧和拉美人均GDP降至西欧的 20-30%,而中国人均GDP由7%上升到16%。樊纲(2005)认为正是经济全球化使经济 全球化使这一切成为现实。中国作为一个受计划经济深刻影响的发展中国家,虽然 市场化和现代化程度与西方国家还难以相比,但是经济增长速度却可以长期保持在 2 9%以上。“这种独特的方式,其他发展中国家或许难以模仿”。 不管中国是否是经济全球化的昀大受益者,中国在经济全球化的过程中是受益 的,几十年对外开放的结果,中国经济已深入地融合于全球经济之中。作为融入经 济全球化的重要标志,中国外贸和中国的外贸依存度也一路蹿升(见下表)。 外贸依存度通常用来是作为衡量一国或地区的经济开放程度的重要指标,也是测 3 度一国经济与国际经济联系紧密程度和对国际市场的依赖程度的重要依据。中国持 续增长的外贸依存度反映了中国参与全球一体化进程的加速,也表明国外市场的需 求已经成为中国国内经济增长的一个重要动力,中国经济与世界经济已经形成了相 互依赖和彼此支撑的伙伴关系。表1-2 1995--2003年中国的外贸情况* 年份 出口 进口 进出口总 GDP亿 出口 进口 外贸依存度依存度 亿元 亿元 值亿元 元 依存度 1995 1488 1321 2809 58478 21.00% 18.90% 39.90% 1996 1511 1388 2899 67885 18.50% 17.00% 35.50% 1997 1828 1424 3252 74463 20.30% 15.80% 36.10% 1998 1837 1402 3240 78345 19.40% 14.80% 34.20% 1949 1657 3606 82068 19.70% 16.70% 36.40% 1999 2492 2251 4743 89442 23.10% 20.80% 43.90% 2000 2661 2436 5097 95933 22.90% 21.00% 43.90% 2001 3256 2952 6208 102398 26.30% 23.90% 50.20% 2002 4384 4128 8512 116694 31.09% 29.28% 60.37% 2003 *以上数据由商务部及国家统计局提供的资料整理及计算而成。2 樊纲:《中国是经济全球化昀大受益者》,载《北方经济》,2 005/9。 3 所谓外贸依存度就是指一国对外贸易总额与国内生产总值GDP的比值,用于 衡量该国经济对国际市场的依赖 程度的高低,外贸依存度可分为出口依存度 出口额与GDP的比率和进口依 存度进口额与GDP的比率两个概 念。3 图1-1 2000-2007 年中国外贸依存度 数据来源: 商务部和国家统计局,转引自佐思信息网站 ////0>. 表1-3 中国与其他国家外贸依存度比较(单位:%) 外贸依存度 国 家 1980 1990 1995 2001 中国 13 32.5 40 44.0 印度 17 13.1 27 19.5 孟加拉 24 17.6 37 32.0 俄罗斯 n.a. n.a. 44 50.6 巴西 20 11.6 15 23.2 墨西哥 24 32.1 48 54.2 美国 21 15.8 24 19.0 日本 28 17.1 17 18.2 德国 n.a. 46.0 46 57.6 资料来源: 世界银行编写的《世界发展报告》,1997 年和 2003 年。 1.1.3 问题的提出 伴随着世界经济一体化、金融全球化进程,越来越多的国家,包括许多发展中 国家放松金融管制,解除外汇管制,实现货币自由兑换,但与实体经济领域快 速融 入经济全球化的发展趋势相反,中国经济在金融自由化面上与国际金融市场的联系 却步履蹒跚。中国金融价格的自由化改革程度远远落后于其他经济部门,中国一直 实行严格的外汇管制,人民币汇率价格、人民币汇率制度,外汇收支和人民币可兑 换一直被置严格管制之下。1996年中国成功实现了经常项目可兑换,在解除外管制 方面走出了关键性的一步。但是由于多方面的原因,中国依然保持相当严格的资本 管制。这种反差随着中国2001年加入WTO显得尤为突出。加入WTO意味着正逐渐融入 4 世界金融市场的中国金融业必须遵循符合国际惯例的市场游戏规则。根据WTO在1997 年达成的“全球金融服务贸易协议”,其成员国必须适时全方位开放金融服务市场, 这意味着我国经济对国际经济的融合度将大大提高。此外,WTO有一项重要的基本原 则就是"逐步自由化",要求成员国逐步开放市场,包括金融市场。这也就意味着对 外汇管制的逐步放松。因此,从某种意义上讲,WTO与外汇管制是一对开放与管制的 矛盾。严格的外汇管制使中国面临越来越大的压力,这不仅使金融业成为我国经济 体中的“瓶颈”,阻碍了其它行业的发展,也使得金融业自身的发展举步维艰,从以 下事实可管中窥豹: 一是人民币面临巨大的升值压力。严格的外汇管制使汇率偏离实际的经济发展 状况,1997年东南亚金融危机以后,中国一直维持固定不变的钉住美元汇率。2002 年以来,美国、日本等西方国家强烈要求人民币汇率升值的呼声一浪高于一浪。国 内学者的研究显示人民币确实存在升值潜力。刘少波,丁菊红(2004)认为,我国 GDP现处于平均每年增长9.8%的高速增长时期,并预计增长势头不会减弱;其次,贸易 条件一直在转好,贸易条件弹性2.85,说明当贸易条件改善时,会导致均衡汇率升值; 反之,均衡汇率贬值。我国的外部均衡,从1993年开始就一直为顺差。固定汇率情况 下人民币名义汇率低估了人民币的真实价值,因此人民币汇率具有一定的升 值空间。 何问陶,王静涛(2004)从中、美、日三国的国民生产总值、广义货币供应增长率、 进出口贸易和国际储备、消费者价格指数等几个主要经济指标分析指出中国拥有相 对更高的经济增长量、持续的国际收支顺差和国际储备的大副增加,相比之下,人 民币的确存在升值压力。 二是外汇储备导致巨额的机会成本。严格的外汇管制下的强制结汇制度导致中 国累计了位居世界第一的外汇储备。面对中国政府日益积累以美元为主的外汇储备, 美国经济学家布拉德Bradford DeLong提出了“中国外汇制度的困境”:中国政府 用外汇储备购买美元证券和资产??美国短期国债、长期国债、以房地产抵押作担 保的证券等等,从某种意义讲是中国政府在向美国公民提供巨额货币补贴??接近 中国以美元购买的美国出口产品价值的 30%。这种补贴的规模超过了有史以来任何 国家的对外援助项目。本应该是幸运者向不幸者提供援助。那么,为什么在21世纪 4 初,中国反而开始向美国提供每年高达600亿美元的补贴?” 4布拉德福德德龙:中国外汇制度的困境,财经界,2005年 4月5 三是人民币不可兑换阻碍“市场经济地位”的确认。中国被戴上“非市场经济 国家”这顶帽子,成了中国对外经贸发展的“心头之痛”。因为中国出口企业与进口 国一旦发生贸易纠纷引发反倾销诉讼时,反倾销案发起国就会拿一个与中国经济发 展水平相当的市场经济国家(替代国)的同类产品成本,计算中国出口产品的“正 常价值”,进而确定中国出口企业的倾销幅度,使得中国出口企业在诉讼中非常被动。 中国自“入世”以来,一直在努力争取各国承认中国的“完全市场经济地位” 。中国 提出的理由是:“中国实行改革开放政策已 25 年,社会主义市场经济体制已基本确 立;中国的个体经济私营经济迅猛发展,在国民经济中已占相当比重;中国 90%以 上产品价格已完全由市场确定;中国自入世3年来已修改的近3000件法律规定和经 贸政策已向社会公布实施,相关法规和政策完全符合世贸组织规则;外资企 业不仅 享受国民待遇,而且还享受税收等方面优惠;中国实行以市场为基础的、单一的、 有管理的浮动汇率制度,并将完善人民币汇率形成机制„„”,实证性报告宣布, “中 5 国的市场经济程度已达到 69%,超过世界 60%的临界水平”。 但争取欧盟、日本、 美国等中国主要出口国承认,解除这阻碍中国外经贸发展的“心头之痛”,难度很 大,因为美国认为的市场经济的第一条标准就是货币的可兑换程度,而中国在人民 币自由可兑换上是没有时间表的。 以上事实都表明现行的外汇管制存在着日益高昂的维持成本,随着中国经济开 放程度的进一步扩大,改革外汇管制制度已成为一个不可回避的和相当重大的现实 课题。那为什么无论是在改革开放前的30年,还是在改革开放以后国内经济突飞猛 进地发展,国内外的发展环境也发生了翻天覆地的巨大变化的时候,中国的外汇储 备居于世界首位的时候,中国都一直维持本质不变的外汇管制呢?如何理解 中央政 府对外汇资源的控制行为?中国外汇管制制度演变的内在逻辑到底是什么?外汇管制 制度结构能够在中国存在相当长的一段时间,中国外汇管制制度的演变一定有中国 特别的原因和规律。但是有关为什么中国一直实行管制本质不变的外汇管制的理论 研究仍然不足,这种现状对于全面、系统和深入地研究外汇管制问题是不利的。 鉴于上述国内外背景,对中国的外汇管制进行一次较为系统与全面的考察与分 析,探究中国坚持外汇管制的动因和逻辑,解释外汇管制的变迁路径,由此展望外 汇管制的变革趋势,并提出符合我国国家利益的政策建议和总体战略具有重要的理 5 国务院研究室宏观司:《2003中国市场经济发展报告》,中国对外经济贸易大学出版社,2003年版。6 论价值和实践价值。 1.2 相关概念的界定 1.2.1 外汇及其特性 外汇(Foreign Exchange)的概念有静态和动态之分。从动态上讲,外汇即国 外汇兑,“汇”是货币异地转移,“兑”是货币之间进行转换,外汇就是把一国货币 转换成另一国货币,并在国际间流通用以清算因国际经济往来而产生的债权债务。 动态的外汇是指把一国货币兑换成为另一国货币以清偿国际间债务的金融活动。从 这个意义上来说,动态外汇同于国际结算。外汇从静态上讲外汇又表现为进行国际 清算的手段和工具,如外国货币,以外币 计价的各种证券。国际货币基金组织(IMF) 给外汇的定义是: “外汇是货币行政当局(中央银行、货币管理机构、外汇平准基金 及财政部)以银行存款、财政部库券、长短期政府债券等形式所保有的在国际收支 逆差时可以使用的债权。其中包括由中央银行及政府间协议而发生的在市场上不流 通的债券,而不问它是以债务国货币还是以债权国货币表示。”根据IMF的定义,我 国对外汇作了更为明确的规定。2008年8月公布《中华人民共和国外汇管理条例》 第二条对外汇规定外汇是指下列以外币表示的可以用作国际清偿的支付手段和资 产,包括(1)外币现钞,包括纸币、铸币; (2)外币支付凭证或者支付工具,包括 票据、银行存款凭证、银行卡等;(3)外币有价证券,包括债券、股票等;(4)特 别提款权;(5)其他外汇资产。 除了拥有一般货币的特点以外,外汇具有非主权性、稀缺性、风险性、非均衡 性等特性。 (1)非主权性。对于一个国家来说,外汇是其非主权货币,一国政府不能创造外国 货币,也不能主宰和控制外汇主权国的货币发行数量和货币价值标准的确定,因此, 相对于本国对于本币的发行、流通、强制接受、价值决定等直接的权利,对于外国 货币来说,本国只能被动和间接地适应外币价值的变化,努力化解外汇所负载的非 本国可以控制的利率风险和汇率风险。另一方面,如果允许这种非主权货币和本国 的法定货币在一国国内具有同样的流通和支付功能,就有可能出现货币替代效应。 作为硬通货的外币就有可能替代本币,而一旦出现这种情况,货币当局就无法直接 控制总货币供给中的外汇部分,执行货币政策的能力将减弱,一国的经济将受制于 7 他国的政治经济情况,国家经济安全将组威胁。因此,所以外汇管理必然是一个国 家协调其内外均衡的妥协。一个主权国家通常对非主权货币进行必要管制。 (2)稀缺性。外汇是唯一能够超越国境快速流动的货币资产,尤其是世界各国普遍 接受的硬通货具有强大的市场穿透力,可以转换成为任何形态的资产。这使得外汇 成为全球稀缺资源的价值尺度、交易媒介和贮藏手段。因为外汇是以国内优质资源 所换取的外国货币的价值符号,也是获取国外优质资源的交换砝码。持有外汇的多 少,吸引外汇的能力,是一国经济实力强弱的一个重要标志。能获得充足的外汇就 意味着掌握了对境外资源的支配权和索取权,就握有对国际经济事务更多的发言权, 甚至具有某种程度上对国际经济的决策权。 (3)风险性。外汇是国际结算的支付手段用以清偿国际间的债权债务,是唯一能够 超越国境快速流动的货币资产。外汇是以国际市场中随时可以兑换的外国货 币组成 的货币资产。外汇资产的高度流动性在异常时期会对一国经济的正常运行产生剧烈 影响,甚至可以顷刻之间摧垮一国经济。全球历次金融危机的教训是永不消失的警 钟。在这方面的昀新事件,莫过于东南亚金融危机所引起的经济波动。泰国在1997 年7月受投机资本的冲击,不到20天时间,把泰国中央银行的外汇储备掏空,后来 波及到东南亚其他国家和地区,使许多国家的经济无不遭到严重打击。 (4)非均衡性。外汇是一种国际国内非均衡性分布的货币资产,有着普遍的非均衡 结构。从全世界范围看,由于世界各国的经济实力不同,外汇资产在各国的分布也 不同,可能A国必须用自己昀稀缺和昀优质的资源去获得B国拥有主权发行的B币。B 国可以根据自己国家的利益自主决定货币的发行数量和货币的价值标准,从而坐享 铸币税的收益。A国不得不付出高昂的成本来获得B币,并且要承受B币的价值风险。 从一个国家范围看,因为受产业结构和产品消费特性的影响,国内各经济主体不可 能都有同等的机会取得外汇,也不可能普遍使用外汇,导致国内各经济主体的外汇 收人和外汇支出存在普遍的非均衡性:从外汇的供给方面看,受流通区域和消费特 性的限制,国内各产业部门不可能都能把产品输出到境外而获得外汇收入;国内各 经济主体获得外汇的机会大有区别,有强创汇单位、弱创汇单位和无外汇收人单位, 即使在市场高度开放的条件下,也不可能达到外汇收入的均衡分布。从外汇的需求 方面看,国内各经济主体的投资和消费,绝大多数还是以本币在国内市场购买投资 品和消费品,不需要使用外汇。只有少数经济单位,有各种特殊需要,必须使用本 8 国市场缺少的产品和技术,不得不使用外汇从国外进口,或者在境外进行消费。 外汇的非均衡性还表现在流量和存量的非均衡性。外汇直接依赖于国际市场, 并受制于国际政治形势的变化,所以外汇的流人和流出,是非直线的运动形式,时 高时低、时多时少,从而外汇的储备和储备的构成也是一种动态分布。为了 保持本 国经济的稳定、持续和健康发展,必然要创造一种保持外汇整体均衡的机制,这也 是产生国家外汇宏观调控,以至国际协调的经济动因。 (5)保障性。外汇是一国重要而敏感的经济屏障。保留必要的外汇是稳定政治经济 的重要措施,所以发生金融危机的国家例如墨西哥、印尼等都在金融危机期间严格 限制外汇的出逃。我国在改革开放过程中,经济经历了 1984 年、1988 年、1993 年 和1997年的经济波动,受到冲击昀为明显的标志是外汇储备的枯竭。每次成功地渡 过难关,也是靠增加外汇收入,并利用外汇资源进行市场供求关系和产业结构的调 整,才恢复了国际收支平衡。因此,在宏观经济调控和微观经济管理中,外汇始终 是一个极为重要的变量,对外汇实行有效的管理,一直属于一国主权,这已经成为 国际法上公认的原则。 1.2.2 外汇管理、外汇管制和外汇监管 资料文献中经常提到外汇管理、外汇管制和外汇监管,在探究中国外汇管制之 前,有必要厘清外汇管理、外汇管制和外汇监管的相关含义和关系。 管理是指一定组织中的管理者,通过实施计划、组织、领导、控制等职能来配 置协调人、财、物、信息等资源,以实现既定目标的过程。因此,管理的实质是为 实现组织目标而采取措施,是由专门机构和人员进行的控制人和组织的行为,使之 趋向预定目标的活动。 从管理和管制的概念来看,不同之处在于,管制的范围小于管理的范围, 管制的“管”有“管辖、管理”之意,管制的“制”有“规定、拟订、限定,约束、 管束和制度”等几个意义。管制可以理解为强制性管理,张维迎就认为管制“就是 6 使你按照某种规则行事”。 与监管相比,管制有控制的意思,有权属之意,不仅有法律授权下的上位管理 权,还有实际所有权下的控制权,在英文中是 control。监管没有控制的意思,即没 6 张维迎:《产权、政府和信誉》,三联书店2001年版,第98 页。9 有实际所有权下的控制权,但有在法律授权下的上位管理权,在英文中是 supervision。管制是一种直接的、强制性的控制,监管是一种间接的、强制 性的监督 与监理。在外汇管制与外汇监管中,共同的特点就是有合法的管理权限,均出于不 同时期对国家金融安全的考虑而加以实施。管制是出于更强硬的管理动机,以严厉 控制金融风险,而监管是出于防范金融风险、增强金融秩序、保护投资者和有利于 市场的平滑运行。 国家外汇管理局对外汇管理的解释是;“广义上指一国政府授权国家的货币金 融当局或其他机构,对外汇的收支、买卖、借贷、转移以及国际间结算、外汇汇率 和外汇市场等实行的控制和管制行为;狭义上是指对本国货币与外国货币的兑换实 7 行一定的限制。” 金融教科书上的解释是:“外汇管制也称外汇管理,是指一个国家为平衡国际 收支危机、维持其货币汇率的稳定以及其他目的,而授权货币行政当局对外汇的买 卖、外汇汇率、外汇有价物以及涉及外汇资金的来源与运用的各个方面实行行政干 8 预和管制。” 从以上表述可以看出,外汇管理和外汇管制意思大致相同,很多时候可以通用, 但外汇管理与外汇管制是有区别的,所以中央银行行长周小川(2007)提出了“继 9 续深化外汇管理体制改革,取消不必要的管制”。 管涛(1999)提出了“完善外汇 10 管理”?“加强外汇管制”。 政府管理是政府根据宪法和法律,通过政府机关及其工作人员对政治、经济、 文化、社会等各方面的事务进行管理的组织活动,是国家行政权力的运用和实施; 外汇管理应当属于金融监管的范畴,是以外汇为划分标准对涉及外汇的各种主体、 标的及行为的管理,既包括金融机构,也包括企业、个人及交易行为。 因此,外汇管理可以概括为为了达到既定的管理目标,政府对构成特定社会的 个人和构成特定经济的经济主体的外汇交易市场配置机制活动进行直接和间接干 预、限制和控制的行为和规则制度。可以说是国家通过设定一定的规则,对外汇交 易进行的管理或干预,具体包括各级政府颁布的正式或非正式的规章、条例和法律、 命令和措施。 7 国家外汇管理局:外汇管理的名词解释[OL].[2008-05-03].////. 8 安烨 韩民春:《国际金融》,中国人民大学出版社,2005年。 9 周小川,改革外汇管理 取消不必要管制,中国经济周刊[J],2007,(9)。 10 管涛,完善外汇管理”?“加强外汇管制,中国外汇管理[J],1999,(3)。10 外汇管理的特点主要体现在公益性、广泛性、复杂性和历史性。从公益性看, 它应当具有使受监管对象和不受监管对象同时受益从而整个社会受益特点:从广泛 性看,它的监管对象要覆盖面广、渗透力强;复杂性则指外汇管理的专业性、技术 性;此外,外汇管理是一定经济发展阶段的产物,有其特定经济背景,这些特点规 定了有效的外汇管理政策应当从一个特定和一般的制度结构中产生,随形势的变化 而发展变化,从而规定了外汇管理要随着形势的变化,在全面慎重评估基础上采取 相应有利于金融体系稳定、企业发展和国家安全的措施。 外汇管理要素包括政策法规、机构、人员和信息。外汇管理可分为 3种类型: ?全面外汇管制,即对所有外汇收支活动都实行管制。多数发展中国家和社会主义 国家都采取这种方式。?部分外汇管制,即对外汇收支的某些项目实行管制。少数 较发达的发展中国家和部分发达国家采取这种方式。?名义上完全取消外汇管制, 实际上仍有某些变相或间接的外汇管制,一些发达国家采取这种方式。 外汇管制是政府对各种外汇业务实行直接、强制的管理和控制,是一种外部的 强制性管制,是对于外汇资源交易的直接干预机制,管制机构不仅有法律授权下的 上位管理权,还有实际所有权下的控制权,外汇管制主要指外汇管理的前面两种类 型。 由于外汇管制国家直接控制外汇兑换的数量和价格,在货币的交易方式、资金 用途、支付方式等方面采取一定限制,就导致了货币不能自由兑换。例如在我国, 外汇就不能自由兑换,进口和其它的外汇需求必须向当局申请,得到批准后, 才能 按照当局制定的外汇牌价汇率购买外汇。 因此,不是所有的国家都存在外汇管制,但各国都有外汇管理。不仅施行外汇 管制的发展中国家存在外汇管理法律和条例,而且实行货币可兑换政策的国家也存 在外汇管理法律和条例,如日本有《外汇及外贸管制法》和《外汇管理令》,加拿 大有《货币外汇法》等等。 结合上述分析和比较,本文研究的对象是外汇管制,外汇管制是一种国家强制 制度,是国家强制供给与推行的制度。作为一种强制性制度供给的唯一主体,政府 根据自身的目标函数和约束条件以国家权威授权外汇管理机构通过有关法律、法规、 法令、条例等对其管辖范围内的居民和非居民的外汇产权交易的用途、机构、对象、 范围、等等进行管制而产生的有关外汇产权交易的基本规则和管制行为,以达 11 到控制外汇资源,来减小或增加经济主体获得各种资源的成本,维护对自己昀为有 利的外汇资源产权结构。 1.3 论文的立意 既然外汇管制制度是政府强制供给、推行和维护的对于外汇交易的管制制度, 要全面和深入解释外汇管制制度变迁的内在逻辑必须要结合外汇金融资源的政治需 求特点和中国政府超强理性的现实。 首先,金融制度的需求可称为政治需求。从金融制度的制度特性看,金融制度 的需求包含政治需求。制度天生是具有政治性质的。例如,权利的法律规定,市场 的分配结果主要由财产权的性质和分配来决定,而财产权本身及其分配必然受到政 治发展的影响;制度天生是政治与经济的结合,因为,制度是一种具有经济价值的 服务的供给,制度通过其对对交换与生产成本的影响来影响经济绩效,影响资源配 置的后果。金融制度作为一种自然进化的资源配置方式,由于其运作方式的特殊性 和整体利益,经过有不同趋利需求的金融主体反复博弈,成为约定俗成,行业规范 等非正式制度的需求,进而形成以法律这种方式固定下来的正式制度需求,它不可 避免包含政治需求。 从金融的特殊作用和影响来看,金融需求包含政治需求。资金作为重要的金融 资源,与一般的社会资源相比有共性,也有个性。资金的配置直接影响社会其它各种 资源的配置和使用,影响社会再生产的全过程。金融资源具有双重属性:一是作为资 源配置的机制,具有传统意义上的中介作用;二是作为资源配置的对象,具有经济发 展所赋予其的资源属性。正是金融资源这种双重属性决定了金融在自身发展过程中, 不断地渗透到经济各个部门,成为实物经济联系的纽带和中枢,对国民经济整体产 生全面而深刻的影响力。同时由于金融的外部性、市场势力和信息问题而造成金融 过程中的市场失败,金融不可避免地成为政府干预的一个主要方面,因此,政府为 了实现整个经济生活的效率、稳定、公平的政治考虑,必然对金融组织、结构、资 源配置等方面施加影响,以达到预期目标,这种金融制度的需求可称为政治需求。 在政府垄断金融的条件下,金融成了政府操纵控制经济的杠杆,政府的金融政策制 定更多的着眼于政治需求方面了。 其次,要理解研究中国的问题,必须结合中国的国家因素。由于西方社会与中 国在发达程度、社会结构、价值观和民族特性等方面存在的差异,西方背景的经济 12 理论在中国还存在一个适用性的问题。 “中国从社会主义向有中国特色的市场社会主 义转变时离开了规范理论”(斯蒂格利茨,2002),中国的问题往往“难以用西方主 流经济学的原理加以说明,好象也不符合正统经济学的逻辑”(张军,1997)。其实 问题的关键就在于中国是坚持在政治集权体制下实行市场化转型的国家,而且试图 以市场化转型来巩固其政治集权体制。因此,作为一种制度安排,中国的金融制度 具有与发达市场经济国家不同的初始状态和约束条件,它不是一个伴随现代经济发 展应运而生的自发演变过程,而是一个以人为设计和干预为主导的以实现政府效用 为目的的制度过程,这也是中国金融体系的本质,国家正是通过此种制度安排控制 金融资源的流量和流向以达到昀大限度调控整 个实体经济的目的。在中国 的金融改 革和制度变迁过程中,国家不仅是昀重要的主 体,而且国家的选择始终影响到下层结 构的成本和收益预期,因而影响到制度变迁的形态和过程。即便在由下层结构发动的 诱致性制度变迁中如民间金融创新,国家的态度仍旧是昀重要的。不难发现,每个 阶段的外汇管理制度改革举措均以政府保持足够的控制力为前提,与此同时,金融 外部市场化却因政府的高度“关注”与暖昧态度而步履维艰。在这种独特的制度变 迁过程里,政府在制度变迁中的主导或引导作用是昀为关键的,其效用函数的结构和 变动具有关键的意义。金融的受管制特征和特殊功能促使国家始终密切关注着金融 形势和动态,即便由于监督和信息成本很高,下层结构金融自由超过一定限度例如 地方金融安全出了问题或超出了国家效用追求的范围,国家依旧会将其置于严格的 监控之中,直至治理整顿。 再次,中国金融制度的变迁历史是政治需求而非完全市场需求驱动的。从中国 金融制度变迁的历史来看,金融制度的变迁主要是顺应经济改革这一政治目标而产 生的,是外力作用,而非内部趋动;是被动变迁,而非主动变迁,是政治需求而非 完全市场需求驱动。 新中国金融制度昀早是为了巩固革命根据地、 解放区和支援革命战争的需要建 立起来的。1948 年 12 月 1 日,中国人民银行在河北省石家庄市宣告成立,新中国 成立后,采取没收官僚资本为国家所有,进行工商业资本主义的社会主义改造和土 地革命,全国建立起了国有制和集体所有制为基础的经济制度,这种经济制度客观 11 上要求与之相适应的金融制度来服务。 11 段银弟:论中国金融制度变迁的效用函数[J],金融研究,2003年第 11期。13 为了配合政治和经济需要,中国人民银行接管了官僚资本金融业,整顿私营金 融业,取消在华外资银行的特权,根据“边接管,边建行”的方针,迅速建立了各 12 地人民银行分支机构。 中国人民银行是全国的信贷中心、结算中心、货币发行中心, 这是前三十年中国金融的基本制度,在这个基本制度上建立了一整套具体的制度安 排。资金供给制,则是计划金融制度的核心,通过银行贷款支持工业包产、商业包 销、物资统配、财务统管的计划经济体制的运转,金融制度的终极目标是服务于国 家计划,为国家“守计划,把口子” 。因此,中国的金融制度的产生一开始就不是顺 其自然而进化的,是政治变革的产物,其制度的产生取决于政治需要和行政性的操 作程序。所以,中国金融制度的需求不可能由市场需求自发决定。 随着我国经济改革的稳定推进,企业承包制、企业利润留成、价格逐步放开的 改革措施的实施,我