县级财力 文档

第 2 章 我国县级财政困境研究的现状 2.1 本文研究所凭借的基本理论 2.1.1 财政分权理论 财政分权理论是当前公共财政领域研究的前沿而又十分重要的课题，是公共产品理论的一个重要分支，利用公共产品、税收和公债影响的理论、政治过程的公共选择理论等各种观点，对单一制和联邦制国家中产生的具体财政问题进行分析，已被世界上越来越多的国家所接受，成为世界各国在处理中央和地方政府之间关系时所采取的一种主要模式。自20世纪以来，财政分权已经成为世界各国十分普遍的现象，在我国建立起科学完善的民主分权体制成为必然趋势和合理选择。 财政分权是指，中央政府给予地方政府一定的税收权和支出责任范围, 允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构，其核心是地方政府有一定的自主权，其结果便是保证地方政府能够提供更多、更好、更优质的公共服务。通常采用地方财政收入、地方财政支出、省级政府预算收入中平均留成比例、子级政府支出与中央政府支出之比、预算收入的边际分成率、自治权指标和支出—收入指标、垂直不平衡度等指标来衡量财政分权的程度。 由于不同国家的经济氛围、政治制度、民主程度等方面存在着差异，使各个国家在进行财政分权时所表现出来的形式也会出现不同。 随着财政分权研究与实践的不断推进，财政分权理论大体上经历了两个发展阶段。第一阶段的分权理论主要包括蒂布特（Tiebout）、马斯格雷夫（Musgrave）、奥茨（Oates）、哈耶克（Hayek）等经济学家的观点，核心观点是，如果将资源配置的权力更多地向地方政府倾斜，通过地方政府之间的竞争，能够迫使政府官员的财政决策更好地反映纳税者的偏好，从而强化对政府行为的预算约束，并在相当程度上改变中央政府在财政决策中存在的不倾听地方公民意见的状态。第二阶段的分权理论是以钱颖一和罗兰（Qian and Roland）、温格斯特（B.Weingast） 与怀尔德森（D.E.Wildasin）的理论为代表，在分权框架上引入了激励相容与机6以下几个方面：第一，中国县政当局不照通例编列，多数以应征额为标准；第二，实际收入，固不合乎预算，而指出亦与预算所列相差甚远；第三，县地方政府编制县预算时受专款制度束缚；第四，有用之经费置于不能有用之事业。强调自治财政必须确定支出原则。 : 一个不完全信息动态博弈模型一文中，通过建立一个不完全信息动态博弈模型进行分析，从而指出造成县级财政困难有一部分的原因是县级政府与其财政上级政府之间的博弈均衡所造成的。信息的不对称性使得上级财政不清楚县级政府实际所需要的县级财政开支和县级政府的真实收入能力，从而使县级财政养成一种惰性，就是无论其真实财政能力如何都会向其上级财政寻求财政支持, 并以实际造成的财政困难作为这种要求的可置信的承诺行动。 在县乡财政解困与财政体制创新一文中认为当前发生在中国的地方财政困难特别是县乡财政困难，是社会结构转型所带来的，制度转型有效支持不足就会积累许多的矛盾，反映在基层政府理财上就出现了困境的局面，同时又与省以下财政体制、政府体制现存的显著问题等有密切关系。朱晓明（2007）在县乡财政困难的根源:政府公共权力缺乏监督和制约一文中指出造成县乡财政的困难表面原因多种多样，而不仅仅是财政资金不足的简单问题，在根源上进行探寻，就可以发现当今我国社会正处在改革转型的关键时期，而政府职能的转变滞后，由于政府的公共权力缺少法律层面的监督和制度层面的制约，出现了财政资金使用效率低下，浪费严重的现象，最终使县乡财政不堪重负。 其次，关于县级财政困境出路的分析。 闫天池，杨松建（2003）在我国县级财政困难的解决对策一文中一针见血地指出缓解当前县级财政困境的最根本出路，那就是要立足于县本级，贫困县域要大力发扬自力更生的精神，不遗余力地促进县城经济发展，坚持开源和节流并重，解决县级财政困难问题。李力（2002）在吉林省县级财政发展问题研究一文中提出，要想解决县级财政困难，增强县级财政实力，除了要立足本身，发展和壮大县域经济，还要为促进县域经济发展提供财税扶持政策，在管理和制度方面大胆创新，深化县级财政支出改革。罗伊·鲍尔（2000）在中国的财政关系一税制与中央及地方的财政关系一书中，主要把中国财政体制中的税收政策、税收管理及 政府之间财政关系等三个主要领域作为一个整体切入点，在系统研究我国19947 年分税制改革的基础上，对我国下一轮财税改革提出建议，强调重点应放在划清事权、匹配财权与事权，提高收入弹性，实现效率和公平两大基本目标。 上述成果对于缓解我国县级财政困境问题研究不仅具有重要的理论指导意义和实践推动作用，而且也为本文的写作提供了很好的素材和资料来源。4制设计学说。它假定政府官员也有物质利益，官员有可能从政治决策中寻租，因 此一个有效的政府结构应该实现官员和居民福利之间的激励相容。 我国县级财政之所以出现困境的局面主要是因为分权制度不健全的结果，本 文通过对财政体制变革的回顾，分析了不同阶段中央与地方政府的博弈关系，指 出财政分权内容没有得到法律的明确、地方政府事权与财权的不一致、财政 层级划分不明确等问题，运用财政分权理论为解决基层财政困难提供坚实的理论 依据。 2.1.2 公共财政理论 随着市场经济的产生和发展，公共财政理论不断充实和完善，已形成了一套 完整的理论体系，以亚当·斯密的廉价政府论、凯恩斯的政府干预论、布坎南为首的“公共选择学派”理论、理查德·马斯格雷夫的公共财政理论为代表。公共财政是指国家为市场经济提供公共服务而进行的政府分配行为。当代西方公共财政理论认为, 公共财政存在的必要性在于市场存在缺陷, 也就是“市场失灵”，公共财政理论就是从“ 市场失效” 的角度出发研究和处理政府与市场关系的。由于“市场失灵”这种状态的客观存在，就需要凭借一种市场以外的力量来提供市场所无法提供的公共产品，当前这种力量就是政府的力量。发达国家认为，在市场经济体制模式下，社会经济的运行应当以市场调节为主, 只是在市场调节出现问题的领域, 才需要政府对市场进行干预。 政府提供公共产品的领域只限于公共服务领域，因此必须明确划分政府提供公共产品范 围的界限，这种界限的划分由立法部门进行立法规范便成为必然的选择。公共财政理论为正确处理政府和市场的关系奠定了基础，为正确界定财政的职能范围和活动空间提供了理论依据。随着社会主义市场经济的发展，我国已经明确提出建立公共财政的财政改革，构建社会主义公共财政框架已成为缓解我国县级财政困境必然选择。 2.1.3 财政转移支付理论 所谓财政转移支付，实质是在各级政府间财政收支初次分配基础上的再分配,8 著名经济学家庇古在1928年出版的《财政学研究》中最早提出转移支付概念 的。庇古之后, 转移支付的概念逐渐为人们所接受, 转移支付理论也逐渐随之完善。随着国家干预的加强,转移支付的范围日渐扩大，作用日益为社会承认，转移支付在政府财政支出中所占的比例越来越大，一般地可以把转移支付划分为四个层次: 广义转移支付、财政转移支付、国际间转移支付、政府间转移支付。近几年讨论的转移支付主要指政府间的财政转移支付，本文讨论的转移支付也主要限定在政府间的财政转移支付。 根据地方公共产品来划分各级政府间的支出责任和收入，往往形成政府之间财政纵向不平衡和横向不平衡，实施财政转移支付制度就是为了纠正财政的纵向和横向失衡。纵向不平衡是指上下级政府之间财政收入能力与支出能力的不对称状态，横向不平衡指同级政府之间在收入能力、支出水平以及公共服务能力上存在的差距。转移支付制度一般可分为一般转移支付和专项转移支付两大类。一般转移支付也叫无条件的转移支付，这类转移支付的特点是不规定使用方向，不指定用途，不附加任何条件，下级政府可统筹安排、自主使用，更多的是体现其社会性功能。而专项转移支付也叫有条件的转移支付，具有特殊的目的和很强的政 策性。上级政府对其使用范围和用途做了具体规定，并进行检查监督，下级政府无权变动。就目前情况来说，一般性转移支付发挥的作用要比专项转移支付大。当前我国正处在转移支付理论和实践结合的初级阶段，建立健全科学规范的转移支付体系任重道远，仍需要我们不断的努力。 2.2 我国县级财政困境成因及对策的研究综述 县级财政困难问题由来已久，尤其是分税制改革以后，很多学者对这一问 题进行过深入的研究，并取得了丰硕的成果。首先，关于县级财政困境成因的分析。 马寅初（1948）在财政学与中国财政一书中把县财政收不敷支的原因归结为10 加剧。又由于县级政府职能转变不到位，“越位”现象比较普遍，过多的干预县 域经济，承揽了过多本该由市场和企业所管理的事务，导致效率低下。县级财 政的困难必然制约着县域经济的发展，不利于社会主义新农村的建设。 经济决定财政，财政又反作用于经济。因此，在促进县域经济得到较快发 展的同时，要更加注重县级财政的建设，发挥县级财政在促进和引导经济发展 方面的作用。 3.2 县级财政在社会主义新农村建设中的作用 党的十六届五中全会提出，建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。财政作为国家实现宏观调控职能的重要手段，作为推进经济社会发展的主要物质基础，在这个历史任务中有着举足轻重的作用，直接面向农村的县级财政地位和作用更加突出，应当也必须坚持以科学发展观为指导，在社会主义新 农村建设中发挥应有的作用。 3.2.1 县级财政在提供农村公共物品中发挥重要作用 县级财政更贴近农村，更了解“三农问题”，所以在农村公共物品的供给中较中央财政和省财政更具有明显的优势。在农村基础设施建设方面，新建、改建和扩建农田水利基础设施建设，改善农业生产环境，提高农业防灾减灾的能力；大力发展道路交通，实现“村村通”，改造农村电网，建设农村信息网络、集贸市场等基础设施，改变了农村落后的面貌。在医疗保障方面，县级财政负责新型农村合作医疗资金的筹集、补偿及日常运转，负责健全农村社会保障体系, 扩大保障覆盖面, 逐步提高补助标准。在义务教育方面，县级财政负责农村中小学教师工资的发放，承担了农村义务教育支出的主要责任。在农村文化产业方面，县 级财政逐年加大对文化事业的投入，兴建文化娱乐活动广场和图书室等，为农民群众提供更多更好的文化服务。 3.2.2 县级财政在社会主义新农村建设中的导向作用 县级财政除了对农村的直接投入外，还应当发挥财政资金的导向作用，来引导民间资金流向农村。一方面通过简化行政审批手续，降低农村市场准入门槛等9业，提出一系列不切实际的战略。在这种战略指导下的宏观调控，国家政策和资金更趋向于有工业基础的大中城市，工业基础几近空白的县域经济得不到国家政策上的扶持，必然导致县域经济发展缺乏动力。对于农村农业方面，中央财政资金投入比例也占很小的一部分。在国家对县域经济“少予”的同时又“多取”，把财政管理权限和财力都集中于中央。“一五”期间，中央财政直接组织 的收入占 45.4%，地方财政组织的收入占 54.6%；中央财政支出占 74.1%，地方财政支出占 25.9%。 1953 年刚建立的县级财政，没有自主权受到上级政府的 控制，分层比例过低。在改革开放前这种分配格局一直都没改变，上级政府对 县域经济缺乏了解，不能根据实际情况进行财政管理，忽视县级财政的困难和 诉求，这就必然使县域经济发展的滞后。十一届三中全会后，全国上下进行改革开放，在县级财政体制上的反映就是实行“分灶吃饭”的包干财政体制，并一直延用到 1993 年。体现放权让利思想的分级包干财政体制，是中央加强地方财政建设的重大改革，充分调动了县级政府理财的积极性和责任心，产生了发展本地区各项事业的内在经济动力，县域经济得到了迅速发展，从而在客观上加快了地方对国民经济结构调整的步伐。然而，在这种体制下，一方面县域经济得到发展，另一方面县域经济之间横向失衡加剧。据资料显示，全国 2300 多个县中，1988 年财政收入超亿元县为 71 个，1989 年为 94 个，这批亿元县县级财政收入额占全部县级财政收入的22%。同在 1989 年财政收支相抵有余的财政收入上缴县达 1056 个，而财政收不抵支需要财政补贴的县达 1297 个，补贴额达 166 亿元。 [在这种模式下，县政府受到自身利益的驱使，人为的割裂市场、资源，经济发展处于一个相对封闭的空间，同时也因为包干体制容易包死上缴基数，所以导致县域经济横向失衡， 经济发展快的地方则更快，慢的地方会变得更慢，逐渐走向了两极分化。由于包干财政体制的弊端，1994 年我国开始实行分税制财政体制。这种体制使中央财政收入占全国财政收入比重上升，增强了中央政府对国民经济的宏观调控职能，同时调和了地方经济发展区域封锁的局面，是符合社会主义市场经济发展要求的。但是分税制财政体制在各级政府间的事权与财权方面并没有科学地进行划分，导致县级政府财权逐级向上集中，事权逐层下放，占全财政收入 30%左右的县级财政却承担了全国 70%左右的支出责任，使县级财政困难11手段，经过反复调查论证，制定具体可行的吸引民间投资的整套，对到农村投资的社会力量在税收、补贴、贴息等给予优惠和鼓励；对农村经济效益和社会效益有突出贡献的民间投资，应实行扶持、补助与奖励相结合的政策。另一方面通过创新财政投入方式，来引导社会力量参与农村建设，试探进行参股经营的方式，发挥全社会的联动作用，逐步建立国家、集体、个人, 内资和外资, 政府资金和民间资金相结合的全方位、多层次、多元化的农村投入新机制，逐步实现农业产业化、农村工业化、农村城镇化的发展目标。 3.3 县级财政在整个国民经济发展中的地位与作用 我国现有 2000 多个县, 集聚着全国 70%以上的人口、创造 56%以上的生产总值，近 1/4 的财政收入和近 1/3 的财政支出要通过县级财政来实现。县级财政的 运行状况直接关系到全国的经济发展和社会稳定, 在国民经济发展中地位举足轻 重。 县级财政的地位与作用主要体现在以下几个方面： 3.3.1 振兴经济的动力 县域是农业和农产品的主要生产区域，在工业化、城镇化和市场化过程中， 提供着重要物质基础，一些新兴产业和国家重工业的发展大都依赖于县域经济的 支撑，如果县域资源得不到合理的配置，就不会有全国经济的又好又快发展。在 金融危机下，县域经济对于推动经济的发展作用更加明显，农村市场消费空间巨 大，需求广泛，有助于扩大内需、带动消费，一些消费品在城市饱和的情况下， 可以转移到县域农村市场，县域是最具潜力的消费市场，是拉动全国经济发展的 重要基础。社会主义新农村的建设以及三农问题的解决重点也是在县域，只有县 域经济发展了，县级财政的壮大了，社会主义新农村建设的目标才能真正实现， 才能够培养地方财源的新增长点。 3.3.2 稳定社会的保障 县域是农民和农村的主要集聚区域，处于城乡结合的前沿缓冲地带，统筹城 乡发展关键地所在。县级财政是基层群众生活保障的主要力量，尤其是对农民的12 保障上，对贫富差距所带来的负效应具有缓解的作用。县域是我国大中城市基本 生活必需品的主要供给者，如果没有县域经济的支撑，那么社会主义市场体系将 会导致混乱。在我国就业形势异常严峻的情况下，鼓励和支持乡镇企业的发展， 发挥乡镇企业的就业吸纳作用，有利于我国就业工作的开展。13 第 4 章 我国县级财政状况综述 4.1 县级财政的基本状况 1994年以来实施的分税制改革，在促进了经济持续发展的同时，财政收入有 了较快的增长，但是我国县级财政普遍困难状况尚未实现根本好转, 随着财税体 制改革的不断深化，反而呈现出持续恶化的相反趋势，县级财政仍然是一个比较 薄弱、负担沉重和后劲缺乏的财政体系，影响了整个国民经济进一步快速、健康、 稳定的发展。 分税制实施后，75%增值税、100%消费税归中央所有, 企业所得税中央与地 方分成，中央财权大幅度提升，地方财政收入占总财政收入的比重出现逐年下降 的趋势, 这几年来保持在48%左右, 而与财权调整不相协调的是事权划分变化幅 度较小，地方事权有进一步扩大的趋势。尤其是农业税取消后，上级财政补贴又 不到位，使原本财源有限的县级财政困难加剧。据有关资料显示，2004年初，在 全国2010个县和县级市中，财政困难县的总数就达到791个，占全国总数的三分 之一以上，财政长期呈现赤字的现象在我国3000 多个县市中普遍存在，赤字比 例已达到一半以上。在推进全面建设小康社会和社会主义新农村建设的今天，县 级财政无论在绝对量还是在相对量上都承担着越来越多的调节市场经济、公共服 务和社会管理等方面的事权，使得县级财政的负担更加沉重，财政运转面临极大 的挑战。 我国县级财政普遍处于一种财权和事权不相匹配的状态，表现在经济层面上 就是收不抵支。通过对1994-2006年这个期间的调查研究，发现中央事权平均为 30%，而地方事权平均为70%；中央财权平均为52%，而地方财权平均为48%。 为了衡量和检验县级政府的财权与其事权是否相匹配，本文引进一个指标来进行 分析，这就是财政自给能力。财政自给能力就是指在目前分级财政体制下，某一 层级的政府，其中既包括中央政府又包括地方政府，获取用以满足自身公共支出 的能力， 这种能力是在不采取举借债务和取得其它级别政府转移支付的手段下 形成的。 1994 年分税制改革后的中央、地方和县乡两级政府的财政自给能力系数如15 收入来源较少，上级补助占总财力比重在80%以上。只能通过“寅吃卯粮”或举 借外债等方式来维持政府机关的正常运转和工资发放，更没有能力去发展经济建 设和社会事业。 综上所述，分税制实施后，特别是国家全面取消农业税之后, 县级财政面临 着严重的入不敷出的情况。县级财政困境亟待解决，如果不能很好解决县级财政 困境问题，必然会影响经济社会的进一步发展。 4.2 我国县级财政发生困难的诸因素分析 造成当前县级财政困境的原因是多方面的, 既有经济和政策层面上的因素, 也有管理和自然历史方面的原因,具体来说： 第一，从经济因素上分析。 县级财政困难的根本原因是地方的经济问题。县级经济基础比较薄弱，产 业结构单一，多数以农业生产为主,农业基础设施建设滞后，抵御自然灾害的能 力不强，靠天吃饭的现象仍然普遍存在，在农业税未取消前，以农业为基础的 财政收入容易出现明显的波动，而城乡二元税制又导致农业自我积累能力十分 脆弱。此外，县级工业整体实力不强，规模较小，缺乏大型的龙头骨干企业， 以私人小型企业为主，市场导向性不强，而且普遍存在着经营状况不佳、经济 效益不高、亏损负债严重的问题，致使大批企业处于停产甚至倒闭状态，限制 了工业对县级财政应有的贡献和支撑作用。 在经济体制转轨时期，乡镇企业 由于不能适应市场经济的要求逐步被淘汰，而新的经济形式发展没有同步跟上， 从而削弱了县级财政收入增长的后劲。在传统行业部门财源大幅削减的同时， 县级财政缺乏创新和竞争的意识，培植新的财源能力不强，地方经济发展没有 适应现代财政的要求，结构调整不到位，工农业比例失调，第三产业严重滞后， 导致缺乏稳定可靠的财源，直接的表现是税收收入占国民生产总值的比重逐年 下降。 第二，从历史因素上分析。 县级财政债务负担日益沉重，是造成当前财政困难不可忽视的又一诱因，其 中大部分债务是历史因素造成的。随着经济体制的变革，企业整体进行优化升级， 在这次“关、停、并、转”的结构调整中，县级财政成为最终埋单者，大量资金16 形成财政“ 兜底” 的巨大债务包袱。“企业举债, 政府担保, 财政还款”这种 发展模式在以后一段时期内仍将继续存在，粮食企业的亏损挂帐和农金会借款也 造成了县级财政的巨大财政风险。县级债务的形成，既是长期财力不足累积的结 果，也有政府行为失当的因素，县级政府在传统政绩观的指导下，片面追求经济 增长，忽视地方实际情况，仅仅从眼前利益与任期政绩出发，不惜通过举债的方 式来大搞政绩工程, 从而加重了县级财政负担。近几年来出现原有债务负担难以 消化，债务规模扩大的新情况，县级政府为了维持县级财政的平衡和机关正常的 运转，通常采用举债或欠债的方式，既有欠上级财政部门的债务又有欠银行、企 业和个人的债务，这些债务的不断累积必然导致了债务规模不断膨胀。除了显性 直接负债外, 或有负债甚至隐性负债的规模难以估计，这就对今后的财政运行埋 下隐患，动摇着县级财政对县域经济发展的调控作用，加大了县级财政风险。 第三，从政策因素上分析。 近年来,增支减收政策频繁出台, 政策性增支使本来就捉襟见肘的地方财政 更雪上加霜。特别是1998年以来，中央陆续出台了一系列改革措施，如调整工资、 完善社会保障制度等，“中央请客, 地方买单”的现实状况使地方财政在医疗保 险、教育、计生、扶贫、社会保障等方面的刚性支出逐年增加,县级政府落实各 项改革的成本大幅上升。 我国自2004年起又进行一系列农业税费改革,其中农 业税的取消，使以农业为主要收入来源的县级财政运行更加困难。在专项资金建 设项目中，上级没有考虑到县级财政的实际情况而盲目要求下级筹集相应比例配 套资金进行项目配套, 而县级政府为了争取项目、发展县域经济，在县级财政困 难的情况下，只好硬着头皮承诺配套，从而增加了县级的财政支出压力。在社会 主义新农村建设中，农村公益事业建设需要大量财政资金的投入，而县级财政又 承担了大部分的支出责任。上级政府干扰县级事权，通过各种政策法规，逐步下 放事权，肢解地方财力，加剧了县级财政的困难。此外，中央的政策导向存在着 误差，“减税让利”导致县级财政支出压力增大的同时，中心城市吸引了更多的 资金、人才、技术、信息等资源集聚，而县级政府为了发展当地经济，又不得不 出台各种招商引资优惠政策，到最后往往效益低下，超出了财政承受能力，反过 来又加剧县级财政的困难。 第四，从政治因素上分析。 政治因素对县级财政困难的影响主要表现为：一、县级政府职能转变滞后。17 县级政府越位现象严重，过多的干预县域经济发展，过多的包揽经济管理职能， 造成财政支出的浪费，干预经济的失当又会导致财政缺口的扩大。我国现行的干 部政绩考核制度以GDP增长为核心，所以县级政府官员都热衷于追求短期行为的 政绩工程，这种不顾本地条件的政绩最终使县级财政债台高筑。二、政府机构和 人员膨胀。一些地方不进行实地调研盲目建设办公楼，出现重复建设问题，党政 机构上下对口的设置要求, 导致了县级机构臃肿，增加了县级财政的负担。人员 编制管理混乱,人员超编现象严重，致使财政供养人员过多, 导致县级财政不堪 重负。统计显示, 全国县乡级财政供养人员占地方财政供养人员总数的70%，但 县乡财力仅占全国地方财力的40%。 第五，从管理因素上分析。 县级财政困难从管理方面来看，一是县级政府部门决策的失误。一些领导急 功近利，无视本地实际情况，大搞“政绩工程” 、“形象工程” 、“民心工程” , 最后留下个烂摊子由县级财政来收拾，造成财政资金的大量浪费，并形成巨额债 务。县级财政在招商引资过程中，受局部利益、眼前利益的驱动，出台了过多的 减免税政策，造成税收大量流失。二是预算管理不规范。不少地方预算形同虚设, 预算数据不准确，预算内容不向群众公示，预算缺口严重，执行中随意追加变动， 没有发挥预算对财政收入的监管作用。三是法制观念不强。法制观念的缺失，导 致一些地方弄虚作假违法犯罪行为的频发，滋生腐败现象。四是税源征管不规范。 征收的部门多、标准高、项目多，征收管理的方式、不合理、不合法。五是 财政资金在使用和管理方面缺乏真正的责任制。导致财政资金使用效率低下，很 难科学合理的使用有限财政资金，发挥最优的配置作用。 第六，从自然因素上分析。 自然条件是影响县级财政状况的客观存在要素，我国幅员辽阔，自然资源分 布不均，自然条件千差万别，进而直接影响着一个地区经济发展的潜力与后劲。 相当多的贫困县是受到自然条件的制约，资源匮乏，地理环境恶劣，气候异常， 交通不畅，地广人稀，使经济发展仍然以靠天吃饭的传统农业为主，农业产出比 相对较低，又没有带动经济发展的其他支柱产业或骨干企业，使经济有较大增长 难以实现，财政收入也就增长缓慢，必然导致县级财政困境的出现。而在县域经 济中，一些自然条件优越的地区经济发展相对快些，财政收入增长潜力更大，结 构更为稳定与合理。14 通过上表我们可以看出，1994年分税制改革后, 中央财权在大幅提高的同时，地方财权大幅降低了，地方政府的财政自给能力普遍不足，县级政府财政自 给能力不足的现象更加显著, 我国地方财政收支存在着巨大缺口，表现在预算上 就是入不敷出。 我们现将全国县级财政状况分为三个层次，划分的依据就是财政困难程度上 的差别： 第一个层次是“吃饭”型财政。这类地区的特点是县域经济发展势头良好, 财源比较稳定, 对上级的补贴依赖性不大，上级给予地区的补助只占总财力较低的一部分, 县级财政能够自主正常运行，能够保障政府机关行使职能。总体来说，“吃饭”型财政是自给自足的财政体系，在预算表现上是收支平衡或略有结余，但这仅仅是提供了维持政府机器运转的经费开支，在经济建设和社会事业等其他各项事业发展上资金依然短缺，捉襟见肘。 第二个层次是“要饭”型财政。这类地区的地点是县域经济发展势头萎缩，在财政收入增长极不稳定的同时财政支出增长较快, 财政自给程度较低，对上级补贴依赖性很大，县级财政不能正常的运行，难以保障政府机关的正常运转，造 成工资的拖欠。该类地区资金缺口较大，根本没有能力进行地方经济社会的建设。第三个层次是“穷困潦倒”型财政。这类地区就是我们常说的贫困县域，该地区县域经济不发达，工业企业发展滞后，财政收入比较单一，主要是农业方面,18 4.3 县级财政困难的主要表现与体制原因 首先，分税制改革以来，县级财政虽然取得了显著的成绩，但是财政困难 局面没有改变，主要表现在以下几个方面： 第一，县级财政收入规模小, 质量差，结构不合理，虚增财政收入现象严重。我国多数县域经济发展缺乏活力，工业企业数量较少，效益不高，产业结构单一，税源少而且分散，征收成本高。尤其是 2006 年农业税取消后，对以农业税费为主要收入来源的县级财政冲击更大，直接影响县级财政收入规模。在2000 多个县级行政区中，地方财政收入突破 1 亿元的县共有 631 个，仅占总县数的 28.6%，而地方财政收入低于 1 亿元的又非贫困的县 969 个，占到了 44%，贫困县占 27.3%，两者一共占到 71.3%。此外，县级政府为了体现出当地经 济运行状况良好，体现出政府的政绩，往往虚增财政收入，影响经济健康发展。 第二，县级财政收支矛盾突出, 缺口大, 赤字面广。在县级财政收入出现缓慢增长或者负增长的同时，财政支出刚性增长的力度不断加大,县级财政承担着教育、医疗、武警、消防、社保、民政、计生等多项事业的法定支出，大大超出了县级财力的负担范围，形成巨大的反差。县级财政供养人口负担过重，加上近几年来国家调整工资结构，提高工资水平，工资足额发放压力较大，欠发工资现象时有发生。据不完全统计,全国约有一半的县存在欠发工资的现象。收不抵支造成县级财政赤字严重，从而弱化了公共服务职能。据有关资料显示， 2006 年全国近 40%的县一般预算均呈赤字状态。多数县级财政自给率低，无力提供公共产品和服务，根本无法实现所承担的社会基本保障职能。 第三，县级债务负担重，财政风险压力加大。县级财政多数收不抵支，但是为了保持机关正常运转与经济发展，县级财政不得不负债运行。近来来，县级债务发展出现如下特征：政府负债种类繁多、规模较大并有不断膨胀的趋势，财政潜在的负债巨大。据财政部的有关数据显示，2004 年我国县乡两级的债务已高达 5000 多亿元，并以每年 200 亿元的速度递增。如此下去，县级财政不堪重负，风险加大，从而影响经济的运行和社会的稳定。其次，县级财政困难的体制原因是： 第一，经济体制。我国经济体制大体上是由高度集权的纵向体制和城乡分 治的横向体制构成的。十一届三中全会以后，我国进行经济体制改革，逐步确19 立了社会主义市场经济，打破了高度集权纵向体制的束缚，而改革未使城乡分治横向体制产生根本改变。就是这种城乡分治的经济体制导致了城乡二元经济结构出现，使城乡发展割裂开来，差距逐渐拉大。在城市经济飞速发展，城市居民生活水平显著提高的同时，县级经济发展却缺乏动力与后劲，社会事业发 展缓慢，人民生活水平不高。 第二，行政体制。县级机构膨胀，层级过多，财政供养人口剧增，政府运行成本上升，寻租活动猖獗，大量的资金积累被侵吞。而且越是经济贫困的地区，财政供养人口越多，形成恶性循环。有关资料显示，县乡财政供养人口从1994 年的 2251 万上升至 2004 年的近 3600 万。一方面供养人口激增，另一方面工资待遇提高，结果造成财政支出的压力加大，欠发工资现象时有发生。在现行的干部任免制度下，县级政府官员都热衷于追求政绩，乱上项目、乱建设，造成了财政资金的大量浪费，对经济的干预失当也扩大了财政缺口。 第三，财政体制。其一，“财权”与“事权”相脱节。分税制实施后，财权层层向上集中，事权则逐级下放，县级财权和事权不相匹配。造成县级财政“ 小马拉大车”，财权和事权的不一致是县级财政困难的根本原因。在财权转移的同 时，事权没有随之转移，反而把更多难管难办的事权划分给下级，这必然造成县级财政的收支矛盾，财政运行出现困难。 其二，现有地方税体系不完善，阻碍了地方财政收入的增长。目前我国的分税制把很多重要的地方税都设为共享税，这就使地方在与中央进行分成时处于被动的局面。税种的划分缺乏统一的标准，税权划分不科学，导致地方税权相对过小，税源缺乏而且不稳定，地 方又不具有中央所能行使的税收立法权、税法解释权等权利，也就丧失了增减财政收入的自主权，从而直接制约了地方财政收入的增长。其三，转移支付制度不完善、不规范。目前我国还没有建立起来规范的地方转移支付制度，现行的地方转移支付制度设计不合理、不科学，总体上是维持各级财政既得利益的工具，起到的作用也仅仅停留在弥补地方财政收支缺口的表面上，而转移支付 制度本来的目的在于激励地方财政收入增加、促进地方经济发展。中央的转移支付基本能满足省级财政的支出需求，但是省级的转移支付却保证不了县级财政的支出需求，必然使县级财政运行困难。22方财力，协调地方经济发展方面起到重要的作用。通过全方位的财政调整, 邦级财政状况得到了较大的改观。此外，巴西针对全国税制混乱、财政赤字规模扩大、财政支出结构不合理等问题, 以降低税率、增加税源、统一税政为主线，在全国积极推进财税改革，实行统一的商品流通税、劳务税和社会保障税，增加了巴西本国的财政收入，调整了中央与地方的分配关系，取得了良好平衡效果。为了减轻财政负担，改善财政困难现状，使国家财政实现平衡，经济得到平稳较快发展，智利通过提高部分税率、改革社会福利和控制财政支出等改革措施来增加国家收入。 总之，通过对发达国家和发展中国家解决地方财政困难的对策研究，我们不 难发现一些共性的东西，本人将在下一章做详细的论述，同时也说明了，只要我 们不断的适时调整财政改革战略，解放思想，实事求是，就能解决前进中出现的 一切问题，使各级财政达到平衡发展，来更好的为经济建设服务。23 第 6 章 解决我国县级财政困难的基本出路与对策 6.1 着力发展县域经济 财政问题的本质是经济问题，如果没有经济的发展，那么解决财政困难也就 无从谈起。因此，必须从振兴县域经济着眼，解决县级财政困难的根本出路在于 大力发展县域经济，壮大地方财力。应从以下几个方面下功夫: 第一，转变观念，因地制宜，发挥县域资源优势。各地县级政府部门要积极开展科学发展观的学习，克服“吃大锅饭”的平均思想、急于求成的功利思想、过度消费的攀比思想、“等靠要”的依赖思想， 增强发展县域经济，解决县级财政困难的责任感、紧迫感。端正思想，转变观念,抓住机遇，自力更生，迎难而上，加快发展。由于各县域地理、区位的不同，资源也有所不同，因此在转变观念的同时要充分发挥比较优势, 依托自身资源优势带动县域经济发展，构建本地的财源，对本地资源进行全方位、多层次的的开发利用，实施资源转换战略, 因地制宜的制定发展规划,制定发展思路，发展重点和发展目标，统筹好眼前发展与长远发展的关系，统筹好经济发展与环境保护的关系。在农业生产条件优越的县份，要充分利用粮食生产区的资源优势和自然条件，大力发展绿色食品种植、优质粮食种植、畜牧水产养殖、经济作物种植等产业，形成突出区域特色的主导产业和支柱产业；在工业基础较好，经济效益较好的县份，要重点保障突出工业优势的财源建设项目，建立起带动县域经济发展的龙头企业集聚群；在旅游资源丰富的县份,要加大对旅游地基础设施的建设力度，改善旅游环境，提高服务质量，带动相关产业的发展，增加财政收入。通过发展县域比较优势的产业，逐步确立当地的支柱产业，一方面支柱产业的稳定发展，也就使财政收入也能相对稳定的发展，另一方面支柱产业的做强做大，能够带动其他产业的优化升级，给其他产业极大的推动力，从而实现县域经 济整体上的健康稳定的发展。 第二，大力发展第三产业和个体私营经济。20 第四，振兴工业，走新型工业化道路。 发展县域经济，首先要抓好工业，没有工业的发展, 就没有经济的高速增长。实施工业强县战略, 以信息化带动工业化, 以工业化促进信息化，整合现有生产要素，实行兼并重组，培植主导产业。突出工业在县域经济中的主体地位,利用财政杠杆，通过落实减免税政策培植现代化企业。抓好企业的管理，吸纳懂经营、会管理的大学生到企业就职，培训技术工人，合理配置人才、资金资源, 提高企业经济效益。组建有影响、有优势、有规模、有市场的“龙头”企业集团和工业园区，促进企业的强强联合、强弱联合, 实现财政收入的规模化增长。 第五，完善市场体系，优化经济环境，搞好招商引资。各地区要按照社会主义市场经济的要求，增强市场意识，遵循市场经济规律,构建大市场，发挥市场对产品的指向作用和价格的确定作用。规范市场秩序，加强宏观调控，严厉打击破坏市场交易秩序的违法行为，形成更加规范、公平、开 放的市场体系。加快环境建设, 提高服务质量，吸引外来投资。加快基础设施建设，着力改善交通、治安、通讯等行业, 优化经济环境，增强对外开放的竞争力和吸引力，不断完善招商引资的硬件设施。在软件设施方面，各地要创新思路，以“诚”、以“情”、以优惠政策招商, 坚持“引资”和“引智”相结合，做好项目实施前的调研，避免重复建设，防治高污染、高消耗，更加的注重环境效益，培植新的经济增长点。 6.2 逐步化解县级债务，防范财政风险 目前，沉重的县级债务已经成为制约我国县级财政进一步深化改革和发展的 最大障碍。逐步化解县级债务，促进县级财政良性循环已成为亟需解决的一道难题。 首先，建立健全政府债务统计体系。 建立政府债务统计体系是界定债务性质，对不同的债务实行分类管理的前提，也是财政风险管理的当务之急。一是相关部门应组成审计核查小组，深入县域进行系统调查研究，本着“ 消赤、保平、减债” 的原则，全面清查县级机构的财政赤字和债务情况，制定切实可行的工作措施，对政府债务逐笔进行摸底核26 实, 建立健全政府债务档案和账目； 二要建立健全，对所统计的债务进行定性分析，全面掌握政府债务的现状、成因、责任及处置办法等事项，区别情况，分类处置，将权责发生制纳入政府预算和会计中，再结合一些历史资料和相关凭证来明确责任归属；三是将政府负债情况及时向上级政府、社会公众等披露，防止债务统计工作的暗箱操作和随意性，加强政府债务统计的透明度。 其次，建立规范的政府债务管理机制。 第一，建立偿债基金、债务资金和财政风险准备金。县级政府要结合本地财力情况，每年在年初预算中都要拿出一部分的财力注入偿债基金中，通过预算安排、财政结余调剂等途径, 建立财政偿债专用资金，专项用于县级债务的清偿。此外，考虑到债务化解的长期性，应保持偿债资金稳定并逐年增长，建立偿债的长效机制，年度预算要将其作为固定支出项目。最后，各项基金应分别由专门的管理机构来统一支配，财政部门还要成立专门的检查组织对债务资金使用做各项效益评估并监督它的使用过程，实行一把手负责制和连带负责制。 第二，科学合理地制定政府举债的中长期规划，严格界定债务资金投向。在化解旧债务的同时，要坚决控制新债务的发生，县级政府应转变政府职能，退出竞争领域和微观经济，不搞经济担保，不以所有者的身份从事经营活动，实现政企分开；不搞赤字预算，实现财政良性循环。政府举债一定要根据地方经济和可用财力情况而定，实行项目审批制度，超出本级政府能力范围的大项目要及时向上级汇报，并向财政、监察等相关部门备案。通过对举债项目的论证规划，形成 一整套科学的项目评审和决策体系，举债规模还要与还债能力与可用财力增量相匹配，严控制债务规模和投向，防止大规模还贷对财政平衡带来的冲击。第三，盘活县级政府资产存量。县级政府可偿试以拍卖、入股、租赁等形式 盘活资产、资源，化解债务存量；通过置换债权债务, 企业的破产、兼并和重组，消化部分县级债务。 第四，建立健全债务监控体系，强化债务监管力度。财政部门作为政府收支活动的监管主体，在债务管理中更要积极发挥其职能作用，无论是贷款项目确定 的前期准备工作还是在项目实施进程中以及项目后期运营工作，都要积极参与论证、分析、预测、评估等工作，对债务的规模、结构、分布、还债峰期、债务偿还等实施全面监控。27 6.3 完善县级财政体制 分税制的改革对理顺中央同省级的分配关系起到了重要的作用，但省以下的体制问题并没有得到完全解决，以致县级财政走入困境。因此，解决县级财政困 难还需要从体制上来理顺，完善县级财政体制是解决县级财政困难的关键所在。 首先，进一步规范转移支付制度。建立科学、规范的政府间转移支付制度，形成完善的转移支付体系是平衡地方财力,缩小地区差距,实现财政均衡发展目标和缓解县级财政困难的重要途径。 第一，合理确定地区间财政转移支付规模、投向，加大对县级的转移支付力度。首先我国财政管理体制是集权性质的，所以中央应该承担起转移支付的主要职责，提高用于转移支付的资金水平，扩大总量，向财政困难县倾斜，要向公共财政领域倾斜。其次完善省以下转移支付体系，减小省内县级财力的差异，建立本地区内的省对县转移支付框架。 第二，合理确定财政转移支付的形式,压缩专项补助规模，对现行的专项转移支付进行整合、归并,持续扩大一般性转移支付规模，建立起以财力性、一般性转移支付为主,专项转移支付为辅的全面、复合型财政转移支付体系。 第三，健全现行转移支付办法,尤其是省以下财政的转移支付办法。逐步取 消旧体制下实行的税收返还、体制补助等有悖于均等化目标的一般性转移支付形式, 打破转移支付分配方法上的“基数法”, 用“因素法”取代“基数法”，排除人为因素的干扰,最大程度的克服转移支付过程中的随意性和盲目性，增强透 明度和可预见性。 第四，建立和完善政策性和激励性转移支付制度。将以发展奖励基金为主要内容的激励和约束机制纳入到转移支付体系中，针对地方政府的收入努力情况,按照“奖勤罚懒”的原则，对县域经济发展较快、县级财政发展较好的地区增加转移支付系数,给予资金的奖励。 第五，加快财政转移支付制度的法规建设，制定《转移支付法》。通过立法的形式，对转移支付的支付形式、支付方法、监督管理等,做出具体、明确、刚性的规定,从而促进资金分配的法制化和透明化。同时还要完善财政转移支付的监督机制。其次，进一步理顺分配关系,深化财政管理体制改革。 目前县域经济发展普遍存在着产业结构不合理的问题，一、二、三产业比例严重失调，经济发展缺乏后劲。因此，发展县域经济必须以调整地方经济结构为重点, 以增强其经济活力为目的，实现县级财政的增收。第三产业是经济发展的助推器，是活跃市场的催化剂，因此要把发展第三产业摆在突出的战略位置上，常抓不懈，不断提升第三产业的竞争力。通过加强领导、政策扶持等方式大力发展旅游、餐饮、信息、交通和电信产业，围绕潜力开辟财源，打造第三产业链条，促进产业集中，发挥规模优势，增强第三产业对财政增收的贡献。以加快小城镇建设为契机，加快第三产业发展的步伐，打破地域的限制，实现农村剩余劳动力向城镇的自由流动，增加农民的收入，提高农民的购买力，搞活农村市场，拉动县域经济的发展。在促进第三产业发展的同时，还要大力扶持个体私营经济的发展，个体私营经济对于繁荣市场，增加税源，扩大就业渠道等作用明显。因此要制定和出台扶持、促进个体私营经济快速发展的相关政策, 逐步放宽市场准入，加强对非个体私营企业的服务，对当地经济发展贡献突出的给予优惠和鼓励，如在税收信贷等方面给予支持，为个体私营经济发展营造良好的发展氛围，使之成为财政收入的 重要来源。 第三，稳固农业的基础地位，加快农业现代化建设。 农业是国民经济的基础，同时又在县域经济发展中占有举足轻重的地位，是 县级财政收入的基础，可以说“无农不稳”。各县要按照社会主义新农村建设的要求，立足当地农业产业结构现状，加快农业结构调整步伐，以发展特色农业和农业产业化经营作为主攻方向，使传统农业向生态农业、休闲农业和畜牧业产业过渡。以龙头产业为中心建立农业生产示范基地，不断拓宽农业的产业链条，提高产业集聚度，实现规模效益。农副产品的生产要以市场为导向，要规模化产出，做深度加工，逐步形成农副产品产销一条龙的经营体系。加大对农业生产的投入，建立和完善农业社会化服务体系，通过建立各种农业合作组织，提供有效服务，使农业增收。实施科技兴农战略，建立农业科技基金会，与农业高校展开合作，改善作物品质，增加产量,不断提高土地收益，走农业高产、优质、高效的现代化道路，实现农业的稳定和财政收入的大幅度增长。28 第一，合理配置财权事权，建立公共财政体制。 其一，要借鉴国外经验，以法律的形式理顺各级政府的事权和财权分配。依据公共物品与服务的层级确定各级政府的职能，根据职能的界定来划分各级政府的事权，在当前情况下，最重要的是要以法律的形式确定各级政府的事权范围，合理界定各级政府和各政府部门间的支出责任，在预算法中给予明确划分；在事权划分的基础上，合理划分各级政府的财权，赋予县级政府适度的税收自主权和一定的设税权，完善地方税收体系，强化征管，在保证中央、省能够正常履行宏观调控职能的同时，还要充分考虑满足县级政府履行其职责的需要，使各级政府的财权与事权相 统一，建立起稳定、规范、高效的各级政府间的财政分配体系。 其二，运用公共财政理论合理确定各级政府的财权和事权，建立公共财政体系。建立公共财政体系就必须保证国家安全和政权建设的需要，保证义务教育、科学技术、公共文化、医疗卫生、环境保护、扶贫开发等公共事业发展的需要，而有些事权是不可能完全由哪一级财政单独承担了的，而应是多级财政共同承担的责任。为此要发挥中央、省、市、县财政协调联动的作用，共同致力于公共财 政的建设，以保证不同发展水平的县域能提供大体相当的公共服务水平。第二，创新公共财政运行机制。 一是深化县级财政支出管理改革，优化支出结构，努力提高县级财政管理水平。 其一，要有、有步骤的推行预算管理体制改革，严格执行预算编审法定程序, 增强预算约束力，提高预算编制的科学性和准确性，充分尊重和吸收社会机构和民众的建议，提高预算编制的民主性和公开性；实行部门预算和综合预算，形成以项目预算和国库集中收付制度为主科学规范的政府预算体系，细化预算编制方案，对财政资金进行集中统一管理，探索定员定额新的管理办法，制定合理的定员定额标准，协调管理预算内外财力，将预算外资金和财政活动纳入预算管理，同时为确保财政政策调节的连续性，应采取滚动预算模式。其二，完善政府采购制度。政府采购制度是公共财政体制的一个重要组成部分，是市场经济条件下政府加强财政支出管理的一项重要制度。全面推进政府采购制度就要在认 真贯彻落实《政府采购法》的基础上，积极探索完善招标、投标等相关办法，逐步拓宽政府采购范围，最大程度地满足公共需求和维护公共利益；建立县级采购信息系统，逐步进行网上采购试点，力争做到公开、公正、公平，提高政府采购29质量和效率。其三，建立健全县级财政支出绩效评价体系。财政支出要强化“成本—效益”评估, 更加注重财政资金使用的经济效益和社会效益，努力提高财政支出效率和管理水平。 [36] 二是大力推进机构改革。精简机构，撤并职能弱化、职权重叠的部门，压缩财政供养人员，强化县级编制管理，特别是加强对教育、卫生等财政负担大户的人员控制，全部实行竞争上岗；完善财政工资统发办法，鼓励财政供养人员自主创业，降低行政运行成本。 6.4 加强财政监督 当前，在县级财政运行中各种低效行为、寻租活动和腐败行为频频出现，已成为县级财政解困的一个很大的障碍，为此我们要加强财政监督，确保财政资金使用的合法性和合理性。加强财政监督是构建公共财政框架的内在要求，也是保 证财政职能实现和促进财政良性循环的有效手段。 第一，强化人大及其常委会对财政的监督。人大及其常委会依据县政府的申请，对所确定的重大项目及其资金安排进行全面审核，审核通过的编入财政预算报告，县级政府无权擅自作重大调整、变更。第二，发挥审计机关的监督作用。审计机关监督财政的主要职责包括：财政预算是否都存在、财政支出是否都合法、财政专款是否被挪用或截留等。审计机关必须对县级财政的审计做到真实、准确、完整、到位, 对政府实际支出和总负 债情况应出具审计报告。第三，加强金融行业对政府举债的监督。要想从从源头上遏制和杜绝政府债务的发生，就必须发挥金融部门的审查作用，不合法的举债项目一律不予以放贷。第四，县级政府要对财政资金管理和使用方向进行全程监督，切实将有限的财政资金用到有利于提高县域整体综合发展能力的项目上，起到“四两拨千斤”的作用。第五，完善公众对财政的监督机制。政府部门要实行政务公开，开展电子政务，保障人民的知情权，在做出重大决策前召开听证会，吸取社会公众的意见和看法，保障人民的参与权。 结 语 目前我国实行五级财政分类，县级财政处于基础地位，是我国五级财政中最基层的两级财政之一, 是国家财政体系重要的有机组成部分。县级财政的运行状况不仅直接影响县域经济的发展和县级财政的平衡, 而且关系到基层政权组织建设与巩固和我国最广大弱势群体的福祉，还关系到全国的经济发展和社会稳定，对整个国家财政的影响举足轻重。近年来，随着我国经济的持续、健康、稳定的发展，县级财政状况有所好转，但却未从根本上改变困难状况：县级财政收入规模小, 质量差，结构不合理，虚增财政收入现象严重；县级财政收支矛盾突出, 缺口大, 赤字面广；县级债务负担重, 财政风险压力加大等。产生困难的主要原因还是体制的原因，其中包括经济体制、行政体制和财政体制。针对上述情况笔者认为：只有从振兴县域经济着眼, 解决县级财政困难的根本出路在于大力发展县域经济, 壮大地方财力；逐步化解县级债务，防范财政风险；通过深化财政管理体制改革，不断完善财政体制，增强县级政府提供公共 务能力；加强财政监督，确保财政资金使用的合法性和合理性，才能彻底改善县级财政运行的状况，有效缓解县级财政困境，促进县级财政的良性循环。