关于从公有住房售房款提取维修基金管理的几点思考

关于从公有住房售房款提取维修基金管理的几点思考 关于从公有住房售房款提取维修基金管理 的几点思考 锯衙研宪寿考2003年第90期(总第1762期)一一…一.,捌…l'…麟脚一搿_蟠固 融陶谢幽?蛹' 关于从公有住房售房款提取 维修基金管理的几点思 重庆市财政局瞿定祥 为加强住房售后的维修管理,维护房屋产权 人和使用人的合法权益,建设部和财政部于1998 年共同制定了《住宅共用部位共用设施设备维修 基金》(以下简称《办法》),对住宅共用部 位共用设施设备维修基金(以下简称公共维修基 金)的来源,性质,管理和使用作出了具体界定. 一 , 基本情况 《办法》规定:"维修基金专项用于住宅共用 部位,共用设施设备保修期满后的大修,更新,改 造".这表明维修基金是一项有特定用途的资金, 其目的是在我国经济尚不发达的前提下,从增进 社会福利的角度,为经济能力有限的业主即房屋 所有者解除后顾之忧.因此,在维修基金的来源 上,《办法》按商品房和房改房作出了不同规定: 对商品住房,《办法》规定,"商品住房在销售 时,购房者与售房单位应当签订有关维修基金缴 交约定.购房者应当按购房款2%-3%的比例向 售房单位缴交维修基金.售房单位代收的维修基 金属全体业主所有,不计入住宅销售收入." 而公有住房售后的维修基金来源于两部分: 一 是"售房单位按照一定比例从售房款中提取, 原则上多层住宅不低于售房款的20%,高层住宅 不低于售房款的30%,该部分基金属售房单位所 有."二是"购房者按购房款2%的比例向售房单 位缴交维修基金.售房单位代为收取的维修基金 属全体业主所有,不计入住宅销售收入." 考 在公有住房售后维修基金的管理与使用上, 《办法》规定,"公有住房售后维修基金管理与使 用具体办法,由市,县财政部门和房地产主管部 门共同制定,经当地人民政府批准后实施".这种 规定的内涵是在公有住房售后维修基金管理与 使用上,并不是基金所有者决定基金的使用,而 是政府部门在资源有限的情况下,为增进社会福 利所作的一种安排. 应该说,《办法》的出台对加强住房维修管 理,促进房改工作发展发挥了很重要的作用,但 由于各方面原因,《办法》存在一定的局限性,特 别是《办法》与当时的法律规范存在冲突,因此, 《办法》出台后,各地在贯彻两部文件上表现出很 大差别.有些地方认为,《办法》虽然出台及时,但 在操作上还有待探索,因此一直未贯彻落实,有 的地方甚至一直不按规定从售房款中提取公共 维修基金,严重损害购房者权益,为物业管理纠 纷留下隐患;而有些地方则认为,《办法》不仅规 范了住房维修管理中相关政策问题,也为促进商 品房销售提供了可行的思路,因此,部分地方突 破了两部文件的规定,将公有住房售房单位从售 房款提取维修基金的做法推广到商品房,以刺激 房地产市场.如上海市以政府令出台的《上海市 商品住宅维修基金管理办法》规定,"首期维修基 金由房地产开发企业和购房人交纳",交纳标准 为"配备电梯的住宅,房地产开发企业按照每平 ? 法上属于所有权保留范畴;二是基于福利目的, 即考虑到我国尚处于社会主义初级阶段,职工经 济能力有限,还难以完全承受住宅共用部位共用 设施设备维修所带来的经济负担. 不管是基于所有权保留原因,还是出于福利 目的,我们要关注的并不在于公共维修基金这种 制度安排是否违背了产权原则,而应研究这种制 度安排面临的深层次矛盾,在此基础上进行制度 创新,为这种制度安排奠定合法性并设计出合理 的制度结构,达到增进社会福利的目的. 从产权角度看,《办法》有如下几点值得推 敲: 1.法律依据.公共维修基金的管理涉及各权 利主体权利和义务的重新界定,《办法》只是部门 规章,从法理上说,部门规章不能创设涉及公民, 法人和其他组织的权利和义务规范,而《办法》事 实上已涉及售房单位,管理部门及业主权利和义 务的重新界定,其合法性值得深究.《办法》要满足 合法性的要求有两种选择:一是找到现行法律作 支撑,二是将《办法》上升到法的层次. 我国属大陆法系国家,遵循的是一元所有权 论.公有住房售后售房单位按照一定比例从售房 款中提取维修基金属售房单位所有,专款用于住 房维修,而售后房屋产权属业主所有,且维修基 金管理和控制的权利主要属于财政部门和房地 产主管部门,这表明公有住房售后售房单位按照 一 定比例从售房款中提取维修基金的产权同时 属于不同的经济主体,在英美法中即为二元所 有,与我国《民法通则》相冲突. 大陆法系国家法律虽然是一个相对封闭的 体系,但仍有拓展的空间,其表现形式是通过对 特定行业制定特别法以突破基本法的规制. 在各国现行特别法中,只有《信托法》有类似 的制度设计.按《信托法》规定,信托是指委托人 基于对受托人的信任,将其财产权委托给受托 人,由受托人按委托人的意愿以自己的名义,为 受益人的利益或者特定目的,进行管理或者处分 的行为.《信托法》设计的制度结构为:委托人将 信托财产委托给受托人——信托财产成为区别 于委托人其他财产和受托人财产之外的独立财 产——受托人作为名义所有者行使管理和处分 信托财产的职能——受益人享受信托财产之利 益或信托财产及其利益.这种制度结构满足公有 锯所研宪寿考2003年第90期(总第1762期)?—H??????_?F一…)镧# ???措???????????????_ 住房售后售房单位按照一定比例从售房款中提 取维修基金的管理要求,可以解决《办法》与《民 法通则》相冲突的问题.我国已于2001年颁布了 《信托法》,只是《办法》1998年就已出台,因此, 《办法》出台时并没有现行法律可供支撑.如何使 公共维修基金的管理建立在《信托法》法理上,还 需要进行制度创新. 2.所有者的地位及权利.在大陆法系国家, 所有权处于绝对支配地位,《办法》虽然规定从售 房款中提取的维修基金属售房单位所有,但却否 定了售房单位对从售房款中提取的维修基金的 支配地位.这就带来了两个问题: (1)售房单位作为所有者在失去支配地位 后,还应享受哪些权利和承担哪些义务.《办法》 完全没有涉及售房单位作为所有者应享受权利 和承担义务的问题,这使各权利主体在维修基金 管理上权利配置严重失衡.从法理上来说,所有 者有四大权能,即占有权,使用权,处置权和收益 权,售房单位作为所有者失去支配地位后应拥有 哪些权利值得探讨. (2)售房单位是否有能力和动力来履行这些 权利和义务.售房单位作为所有者,其法律地位 相当于信托结构中的委托人,在信托结构中,委 托人的意思表示直接决定信托目的设定和实现, 监督信托行为的履行.这就提出了售房单位是否 有能力和动力来履行权利和义务的问题,对此, 《办法》虽没有明确规定,却在事实上作出了否定 性回答,具体表现为,在公有住房售后维修基金的 管理与使用上,《办法》规定,"公有住房售后维修 基金管理与使用具体办法,由市,县财政部门和房 地产主管部门共同制定,经当地人民政府批准后 实施".应该说,这种规定虽不合法,但有一定合理 性.不合法之处如前所述,部门规章不能创设涉及 公民,法人和其他组织的权利和义务规范.其合理 性表现在,售房单位的福利行为之所以在公房出 售时发生,一则是因为行政部门的规定,二则是因 为公房出售时所有购房者都是单位职工,但随着 已售公房上市转让,原先所有业主都是单位职工 的状况将改变,而且,售房单位也会因合并,分立, 撤销和破产等发生变更.由政府部门行使维修基 金的管理权有利于加强住房维修管理. 3.受益人即业主的权利保障.《办法》出台 的受益人是业主,但却没有对受益人即业主的权 利作出保障,没有对业主取得基金利益的形式和 方法作出原则性规定,对相关权利主体不按《办 法》操作的行为,也未规定业主的对抗权利,更重 要的是,业主不具备法律上对抗第三人的权利, 即如果所有者——售房单位发生财务困难或破 产,其债权人在法律上拥有追索维修基金抵偿债 权的权利,这使业主处于弱势地位.实际工作中, 有些地方为了保障业主权利,在售房单位发生财 务困难或破产时,采取行政手段将维修基金独立 于售房单位其他财产之外,使之免于追及,这事 实上是一种权大于法的现象,不符合依法行政精 神.怎样从制度上保障业主的权利有待研究. 4.售房单位按照一定比例从售房款中提取 的维修基金在维修时是使用基金之利益还是基 金及其利益.从各国《信托法》立法的实践来看, 受益人既可只享受信托财产之利益,也可享受信 托财产及其利益.因此,维修时是使用基金之利 益还是基金及其利益,不是适应法律的问题,只 是政策选择的结果.如果说《办法》出台时考虑更 多的是居民承受能力,那么在内需不足的情况下 考虑的应是怎样引导居民消费,刺激经济发展的 问题.前者可使用基金及其利益,后者使用基金 之利益更恰当. 5.售房单位按照一定比例从售房款中提取 的维修基金是否可撤销.维修基金在维修时无论 是使用基金之利益还是基金及其利益,都存在是 否可撤销的问题,对此《办法》也没有涉及,这不 ? 倔所硒宪专考2003年第90期(总第1762期) 能不说是《办法》的又一缺陷. 《办法》是一个界定各经济主体法律行为的 规范,任何行为总是在特定的环境下,为了特定 目的的一种作为,如果目的已实现或者不能实 现,则原有规范就失去了存在的价值,从这一点 来讲,任何基金都应是可撤销的.因此,售房单位 按照一定比例从售房款中提取的维修基金是否 可撤销的问题实质上是维修基金在什么条件下 撤销,以及撤销时基金及其利益归属的问题. 售房单位按照一定比例从售房款中提取的 维修基金一般按幢设账,实际工作中也可对应到 户,因此,撤销的方式既可为对应整幢房屋的基 金,也可为对应某一户的基金. 从目的来看,维修基金撤销的条件可分为两 类:一是设立维修基金的目的已实现,基金失去 了存在的基础;二是设立维修基金的目的已不能 实现,基金没有存在的必要. 设立维修基金的主要目的是为了减轻房屋 业主的经济负担,保障居民居住条件.如果随着 经济发展,业主经济状况明显改善,或者原有业 主经济状况虽较差,但通过市场转让,新的业主 具备了承担维修住房的经济实力,特别是目前房 地产市场已出现泡沫特征,宏观经济面临内需不 足,经济政策要解决的问题是怎样引导居民消 费,刺激经济发展,这都可视为目的已实现,售房 单位按照一定比例从售房款中提取的维修基金 应予以撤销,住宅共用部位,共用设施设备维修 应由居民全部承担.而房屋拆迁,有财产保险的 毁损等房屋灭失行为如果发生,则设立维修基金 的目的就不能实现,售房单位按照一定比例从售 房款中提取的维修基金已没有存在的必要. 在基金撤销时利益归属的问题上有两种可 供选择的,一是利益归业主所有,二是利益 归售房单位所有.在这两种方案中,利益归业主 所有方案虽操作简单,但违背产权原则,因为这 部分基金属单位所有,是国有资产,而且,由于财 政困难以及国有企业效益未根本好转,目前相当 部分单位职工难以得到应得的住房补贴,相比之 下,已购公房的职工是享受房改政策比较好的群 体,如果国家还无偿划出一部分资金用于已售公 房维修,显然有失公平,利益归售房单位所有符 合产权原则,是一种现实的选择. 三,政策建议 上述分析表明,为加强住房售后的维修管 理,维护相关经济主体的合法权益,修改现行《办 法》已成为一个现实的课题.现就《办法》的修改 提出如下建议: 1.将《办法》上升到法的层次.修改后的《办 法》应以行政法规形式出台,明确售房单位按照 一 定比例从售房款中提取的维修基金是一种信 托行为,使《办法》具有法律效力,为重新界定维 修基金权利归属奠定法律基础. 2.重新设定从售房款中提取的维修基金的 制度结构.使《信托法》成为制定《办法》的主要依 据,并按信托法理重新设定从售房款中提取的维 修基金的制度结构.明确财政部门的委托人地 位,保证委托人职责的行使,明确房地产主管部 门受托人的地位,使这部分维修基金成为区别于 委托人其他财产和受托人财产之外的独立财产. 业主拥有法律上对抗第三人的权利,维护房屋产 权人和使用人的合法权益. 3.明确规定按照一定比例从售房款中提取 的维修基金在使用时只能支取利息,使其成为一 种可撤销的信托行为,根据我国经济发展的客观 要求,设定一个撤销期限,如3年或5年,还住房制 度改革作为特定历史时期政策的本来面目,并将 已售公房上市转让,房屋拆迁及有财产保险的毁 损作为撤销从售房款中提取维修基金的条件,从 售房款中提取的维修基金撤销时利益由售房单 位收回,专项用于房改事业.