申曙光：农村社保的政府责任与路径选择

申曙光：农村社保的政府责任与路径选择 申曙光：农村社保的政府责任与路径选择 申曙光 　　 　　申曙光　教授，博士生导师。现任中山大学社会保障研究中心主任，中山大学岭南学院风险管理与保险学系主任。兼任广东省社会保险学会副会长。长期从事社会保障、金融保险、灾害与风险管理等领域的研究。曾留学美国、英国、法国。 　　■从总体上来看，农村社会保障事业的发展仍属起步阶段，离建设社会主义新农村、建立包括农村社会在内的小康社会的要求还相差甚远。 　　■我国发展农村社会保障不是有无足够资金的问题，也不是时机有没有成熟的问题，关键在于政府财政支出能不能给予农民社会保障更高的优先权。 　　■在对德国、法国等13个欧盟国家进行的研究发现，在类似目前我国或更低的经济发展阶段时，这13国都已成功地建立了农村社会养老保险。 　　■各级政府应该首先保证农村最低生活保障制度的建立和实施，做到应保尽保，然后努力建立多种形式的医疗保障制度。 　　建设社会主义新农村、解决好“三农”问题是目前乃至未来相当长一段时期内全党全国工作的重中之重。在这方面，我们始终需要重点关注的一个问题就是应该如何发展农村社会保障事业。因为这不仅直接关系到亿万农民的福祉，也关系到整个社会的安定团结和社会经济的持续发展。 　　农村社会保障的发展现状 　　长期以来，我国城乡的经济结构是一种典型的二元结构，社会保障体系也存在着二元特性：大多数城镇居民享受着国家提供的养老、医疗、失业与生育等保障，而农村居民基本上只能依靠千百年来的传统形式的“保障”———土地保障和家庭保障。 　　目前的农村社会保障主要由农村社会养老保险、合作医疗制度及最低生活保障制度构成。1986年，国家开始试行农村社会养老保险，目前，全国有近2000个县（市、区）不同程度地开展了农村社会养老保险工作，共有5500万人参保，200余万农民领取了养老金。农村合作医疗起源于上世纪50年代，上世纪70年代末在全国发展普遍，并且取得不错的效果。但实行家庭联产承包责任制后，农村集体经济几近崩溃，农村合作医疗无法维系。2003年，全国开展了“新型农村合作医疗制度”试点工作，这是一种由政府组织、引导和支持，农民自愿参加，以大病统筹为主的医疗互助共济制度。目前，全国已有400余个县市的近亿农民参加了这一制度。另外，从1997年开始，一部分地区逐步建立起农村居民最低生活保障制度。 　　这些制度安排对参保农民起到了一定程度的保障作用。但是，从总体上来看，农村社会保障事业的发展仍属起步阶段，离建设社会主义新农村、建立包括农村社会在内的小康社会的要求还相差甚远。正在发展的项目也存在着多方面的不足，主要表现在：（1）政府财政支持力度有限。目前，农村社会保障的资金主要由个人或集体负担，而由于国家长期对城市和工业的政策倾斜，导致农民收入水平低，多数农民没有参保能力。（2）由于上述原因，各类农村社会保障项目的推广阻力很大，覆盖率难以提高。（3）保障水平低。无论是养老保险还是合作医疗，保障程度相当低，起到的实际作用有限，这一问题在广大的中西部经济落后地区更为突出。（4）统筹层次低。农村社会保障主要以县、乡统筹为主，导致基金调节能力不强，抗风险能力弱。（5）失地农民参保问题突出。在城市化进程不断加快的今天，一些农民丧失了赖以生存的土地，失去了保障的基础，但是又不具备参加城镇社会保障的资格，处于“两难”境地，容易成为社会不安定因素。 　　享受平等的社会保障是每个公民的权利，国家有责任为每个公民提供必要的保障。建国以来，广大农民在社会主义建设事业中发挥了重大作用，为工业和城市社会的发展作出过巨大牺牲。因此，无论从宪法所赋予的权利来看，还是从所作的贡献来看，农民都应该得到一定水平的保障。 　　发展农村社会保障是构建和谐社会和建设社会主义新农村的应有之义。和谐社会的最低要求和基础条件是人民的基本生活得到保障。和谐社会应该是包括中国9亿农民在内的整个社会的和谐。如果我们长期忽略占人口绝大多数的农民群体的基本生活保障问题，我们的社会怎么可能是和谐的呢？同样，建设社会主义新农村最根本的目的还是消除贫困，提高农民的生活水平和质量，而农村社会保障事业的发展可以为农民提供一份最基本的保障。 　　发展农村社会保障所面临的挑战 　　家庭的保障功能减弱，代际转移的观念逐渐淡化。我国在上世纪70年代末开始实行计划生育政策，农村的生育率大大降低，这直接导致农村家庭规模的缩小和赡养率的提高，从而使得老年人成为现代家庭的沉重负担。另外，由于受到市场经济的冲击和各种“现代思想”的影响，传统的代际转移的观念正受到挑战。许多调查表明，越来越多的年轻人不愿意和老年人一起居住。现实情况和传统观念的改变都说明了建立农村社会保障体系的紧迫性。 　　土地的保障功能有限。随着我国工业化和城市化进程的加快，耕地资源必然会逐渐减少，农民通过种地获取收入提供保障的能力也会减弱。因此，农民急需通过其他途径获得保障。 　　农民的缴费能力严重不足。现代社会的发展趋势是，农村和农民的收入水平相对越来越低。这在发达国家不成为问题，因为其总体经济实力强，农民人数少，农民的社会保障完全可以在相当程度上由国家负担起来。在我国，农民收入水平相对较低，这在根本上决定了多数农民自身无法承担参加养老保险和医疗保障的经济压力。 　　发展农村社会保障的思路与对策 　　强化政府责任，加大国家对农村社会保障的财政转移支付。国家的财政支持对发展农民社会保障有着重要的作用。当然，这里存在着国家有无相应的财政能力的问题。我们认为，在二十一世纪的今天，我国发展农村社会保障不是有没有足够资金的问题，也不是发展的时机有没有成熟的问题，关键在于政府的财政支出能不能给予农民社会保障更高的优先权。国内有学者在对德国、法国等13个欧盟国家进行专题研究后发现，在类似目前中国或更低的经济发展阶段时，这13个国家都已成功地建立起了农村社会养老保险制度。著名社会保障专家、全国人大常委郑功成教授也强调，“社会保障制度并不必然和一个国家或地区的经济发展水平相适应，它与政府的政策取向以及一个国家或地区的政治及文化因素密切相关”。针对我国目前农村社会保障的实际情况，政府首先要做的是明确自己的责任，将农村社会保障支出纳入各级财政预算，并调整财政支出结构，压缩部分行政事业性经费支出，杜绝各种形式的浪费，增加对农村社会保障的支持力度。 　　因地制宜、分步推进。现阶段构建和完善我国农村社会保障体系不能忽视我国农村地区发展不平衡的事实。建立统一的农村社会保障制度是我们的目标，但在现阶段不可能完全一步到位。对于东部沿海地区经济发达的农村，要鼓励他们的社会保障体系与城镇接轨，有条件的地区（例如广东珠三角的部分地区）甚至可以一步到位，实现城乡一体化社会保障。对于中西部欠发达地区的农村，则需要在加强财政转移支付力度的基础上，根据自身的条件，设计出符合自身特点的制度安排。 　　保证基本、突出重点。各地农村应该首先建立和完善低水平、广覆盖的社会保障网，然后优先解决现阶段农民所面临的最大风险。从目前的现实情况来看，具体来说，各级政府应该首先保证农村最低生活保障制度的建立和实施，做到应保尽保，然后努力建立多种形式的医疗保障制度，尤其是大病统筹制度，防止农民因病致贫、返贫，最后逐步发展和完善农村社会养老保险。 　　实行市级统筹，基层管理。目前农村社会保障的统筹层次主要是县、乡级。统筹层次偏低，不利于社会保障基金的管理和有效运作，因此宜将农村社会保障的统筹层次提升至市级以上，以使其更好地发挥作用。但由于农村社会保障基金的征缴和发放都需要与农民打交道，需要充分了解农民的实际需求、经济水平、健康状况等，因此宜将农村社会保障体系的管理放在基层组织。 　　就业加社保，解决失地农民问题。光靠一次性的征地补偿费用不可能一劳永逸地解决失地农民的问题。政府的出发点应该是如何给失地农民提供一份可靠的保障。除了给予失地农民一笔合适的征地补偿费用外，应该从就业引导和提供社会保障两方面考虑。对于年轻的失地农民，地方政府要实行积极的就业促进政策，提供必要的上岗培训、职业介绍等服务。妥善解决失地农民的问题既能够增强政府信用，也能够减轻我国城市化进程的阻力。（编辑：林湄