英国政府信息化战略变化分析_文件_知识与信息管理的相关战略及实施

《北京档案》2010年第 6期 BEIJING ARCHIVES 摘要：本文采用案例研究方法，选择了英国 政府在信息化过程中的最佳实践案例，以文件、 信息以及知识的管理作为研究重点， 分别从战 略、 实践以及法律制度三个层面详细分析了英 国政府在信息化建设方面的先进理念和方法。 关键词： 英国 电子政务 政府职能迁移 1 引言 1.1 研究背景 在人们的工作方式从纸质化形式过渡到电 子化的同时，信息化对人们的工作理念、工作模 式、工作态度产生了潜移默化的影响。各国政府 越来越多地关注其部门内信息的共享以及对外 的信息公开；担忧其信息的安全性、私密性和持 久性； 烦恼如何在史无前例的海量信息面前及 时筛选并提取出有用的资源。 在此背景下各国 政府逐步意识到政府战略模式转变的重要性和 必要性， 意识到及时根据当前状况转变战略决 策是其抓住机遇应对挑战的关键所在。 1.2 研究意义 在政府信息化水平较高的众多国家中，英 国凭借其发达的信息化基础设施建设、 丰富的 政府信息化工作经验以及领先的电子政务理 念，在政府应对信息化的战略转变中独树一帜， 其经验和教训非常值得我国研究。 1.3 研究目的及方法 本文旨在探讨英国电子文件管理方式对其 政府职能迁移的影响，摸清其在文件、知识与信 息管理相关的战略及实施情况。 以英国电子 政府的实践经验为案例， 以电子文件管理为切 入点，选择了三篇 2、3、4在思想、理念、方法上具有 指导性、 实用性和前沿性的文献进行典型案例 研究。 2 战略转变与职能迁移 2.1 战略转变对政府职能产生的影响 过去，政府部门往往单独工作，并在工具和 技术上进行不同的投资， 以应对自己独有的客 户群的需求。 而当前信息技术正以前所未有的 速度增长， 政府开始意识到不同部门间信息系 统的不兼容和重复投资对资源造成的浪费。 而 纸质环境的工作方式难以在新环境中适应，政 府战略转变迫在眉睫，必须由“管制型”向“服务 型”迈进。从战略视角审视信息管理的高效运转 尤为关键，政府开始强调信息公开、注重信息共 享、担心信息安全。 这些转变使得政府的职能也发生了相应的 迁移：从原来部门内的独立办公，转向部门间的 广泛合作和资源共享； 从纸质文件流转的复杂 程序，转为电子文件的数字化高速运作。而有效 地管理和分享公共部门信息可以提高全社会的 生活质量，甚至能推动经济的发展。 2.2 知识和信息管理在职能迁移中的价值 为了使政府拥有的信息价值最大化， 将来 源于电子文件的知识管理和信息管理有效结合 是提升政府的领导能力、政府专业化水平、抓住 机遇、应对挑战的关键。 否则，信息作为一种资 英国政府信息化战略变化分析 ———文件、知识与信息管理的相关战略及实施 1 ■杨扬 何一乐 王筱纶 李潭 钱嘉瑜 域外采风 （栏目编辑：冯舫女） 35 《北京档案》2010年第 6期 BEIJING ARCHIVES域外采风 产，其价值会受到损害，同时其成本效益、高效服务也将 有所缺失， 这对政府在数字化时代的成功会造成严重影 响。 2.3 知识和信息管理如何与战略格局呼应 在《信息化关键问：政府知识与信息管理能力构 建》（以下简称《战略》5一文中，提及了实现战略转换和职 能迁移的六项“原则和关键措施”：⑴提高信息和知识储 备的价值；⑵建设一个知识管理和知识共享文化；⑶使用 统一和安全程序；⑷能力建设；⑸加强政府和部门的 领导能力；⑹改进技术。 这六项原则在内在逻辑上存在着紧密的联系， 通过 彼此之间的相互作用、相互支持，形成了一套解决政府信 息化问题的完整思路（见图 1）。 第一层： 政府通过各种途径收集信息， 以便了解现 状，以及存在问题；而后，会根据当前状况调整自身定位， 制定适应性的新战略目标； 第二层： 找准影响战略目标达成的关键因素就变得 非常重要，英国政府在此选择了“提升信息和知识储备价 值”作为实现战略目标的关键因素； 第三层：要想提升信息和知识储备价值，加强自身信 息和知识管理能力的建设变得不可或缺； 第四层：在能力建设过程中，知识共享文化、新技术、 通用标准和安全程序，四个方面至关重要，它们共同为政 府的信息和知识管理能力建设提供强有力的保障和支 持； 第五层： 上述一切内容都必须以政府强有力的领导 作为基础，离开了政府的领导，各项工作都无法顺利开展 实施。 3 文件、信息与知识迁移的具体指导 政府机构改革的繁杂过程中，政府既面临 着从传统纸质文档到电子存取数据方式的转 变，又面临着文件在不同单位、部门间的移交。 为了从法律和安全角度保障不会出现信息丢 失、业务连续性中断、最终用户服务减少等现 象，英国政府的《政府机制改革：文件、信息与 知识的移交指南》（以下简称 《指南》）6应运而 生。 《指南》探讨了信息迁移在政府管理活动中 的重要作用，并通过对英国国家档案馆提出的 一系列经验教训和实践基础的总结，从政府机 构改革入手，明确了文件输入输出机构 7的角 色与责任，分析了文件迁移所需步骤并拟定操 作规定及方法，保证电子文件信息迁移过程的 安全有效，保障知识和信息未来的有效利用。 《指南》是对《战略》一文中提及的六大原 则和措施的具体落实，阐述了与战略目标、职能迁移相匹 配的支持。 3.1知识和信息管理的价值提升和文化建设 为了培养和提高政府合理管理和共享专家意见及知 识的能力，首先，输入输出机构应该在开放和合作的精神 指导下共享信息，使信息所有者了解迁移流程。 同时，输 出机构应为对内和对外的面向用户的信息服务、 人员和 文件系统进行需求设计， 并根据人员和职能要素确定需 要转移的纸质和电子文件，选用国家档案馆的审核 8 进行文件鉴定。 最后，输出机构应把文件按类型、作用等 因素分类，以便输入机构查询利用。 3.2以技术改进、统一标准和安全程序为基础 由于信息化的渗透，电子文件的迁移（尤其是电子邮 件、网站、数据库等）面临严峻的挑战。 如：电子邮件迁移 后的逻辑完整性、 网站的重组和整合问题、 数据库的合 并、处理和冗余数据库归档、电子文件管理系统间的文件 迁移模式等。 这些使得技术的提升和改进尤为关键。 同时， 必须建立使用信息管理标准的最优方法和通 用框架，如文件输入、输出机构的任务列表、纸质文件保 管选择方案的费用评估、信息公开以及环境信息法规、数 据保护法案和再利用法规等， 作为双方组织在信息迁移 过程中必须遵循的统一依据和要求。 另外还需制定 灾难应变计划、风险评估等安全程序，保证整个过程有条 不紊、合理合法地进行。 3.3 注重知识和信息管理专业能力的建设和领导能 力的提升 “专业性”不只是针对于那些以知识和信息管理为职 图 1-英国政府信息化战略 36 《北京档案》2010年第 6期 BEIJING ARCHIVES 业的人， 还包括了大多数在当今环境下需要这些技能去 履行职责的员工。为了保证整个信息迁移过程的专业性， 确保部门具有支持它们实现知识和信息管理方面需求和 目标的能力以及专业领导， 输入输出机构应当为这项工 作提供足够的经费预算并建立管理项目小组， 负责管理 和监督人员以及职能的转移。 强有力的领导能力对于制度的执行极为关键 （包括 保证知识和信息管理能力与战略目标之间的联系），而对 于成功也是具有决定性意义的。 如果知识和信息管理不 当，就会造成极大的风险。因此知识和信息管理的所有权 和领导权应当在政府和部门之间加以提升。 4 法制保障是关键 4.1法规体系的一致性支持 知识和信息管理作为政府管理能力构建的基本要求 有其法律的依据，与《信息自由法》、《数据保护法》等多部 法律法规的要求是相一致的，其中最具代表性的是《公共 部门信息再利用条例》9（下简称《条例》）。 该《条例》是《战 略》和《指南》制定的直接依据，三者有机结合，互为一体， 形成一个完整有效的政府信息化工作体系， 使政府机构 能够适应信息化的不断发展， 并且在这种潮流中不断超 越自身。 4.2《条例》对战略的支持和对操作的保障 《条例》作为英国政府信息公开法令的一个补充，对 企业、 政府机构和公众个人出于某种目的对公共文件的 利用进行了规范， 规定公共部门必须公布可以提供再利 用的文件目录以及申请再利用的条件。此外，条例还规定 了申请文件再利用所需要的程序、 费用以及对不合理的 处置进行申诉的程序等具体的操作规范。 “战略”强调提高信息和知识储备的价值，而《条例》 的目的就在于规范公共部门信息的再利用， 使得政府系 统内外能对公共部门储备的信息进行合理的利用， 使得 整个社会（不仅仅是政府系统）能在知识共享中获得最大 的收益。 “战略”将“使用通用标准和安全程序”列为政府转变 的一项关键措施。 《条例》第 8条陈述了公共部门的机构 应当如何对再利用申请作出回应， 并列出了回复的时间 要求；第 10条规定，在可能和适当情况下，公共部门机构 必须确保申请再利用的过程可以以电子方式进行……这 些具体标准充分体现了《条例》对战略思想的影响。 “战略”强调能力建设，加强政府的领导能力，而《条 例》中关于“申诉流程”的规定，明确了“再利用”过程中各 级信息管理专家对公共部门工作的指导和监督机制。 同 时，需要遵循信息公开的原则、申请和反馈流程透明化、 专家指导的原则。 5 结语 总结英国政府改革过程中的成功经验， 主要有以下 三点：第一，在整体信息化工作进行的初期，政府应当对 自身职能即将发生的转变做到尽可能准确的评估预测， 并且从全局的角度出发，建立统一、强有力的领导体系； 第二， 完善的以及健全的法律机制是对政府信 息化建设强有力的保证；第三，政府信息化工作是一项信 息知识含量高、信息技术要求高的工作，对人员的素质要 求比较高，因此，政府人员使用计算机网络实施电子文件 规范化管理是开展电子政务活动的基本条件。 我国在实施电子政务和构建信息化政府的过程中应 学习和借鉴国外电子政务和政府信息化建设进程中的经 验，这样可以使我们充分发挥后发优势，少走弯路，实现 我国政府信息化建设的跨越式发展。 参考文献与注释： 1 该文为冯惠玲教授主持的国家自然科学基金项目 “我国电子文件管理国家战略的基础理论与框架体系研 究”和安小米教授主持的“新世纪优秀人才支持计划”项 目的研究成果，指导教师安小米。 2 Information matters: building government’s capabili- ty in managing knowledge and information. (2008).http:// www.nationalarchives.gov.uk/documents/information-mat- ters-strategy.pdf （2010-04-20） 3 Machinery of government changes: guidance on transfer of records, information and knowledge. (2008). http://www.nationalarchives.gov.uk/documents/mog.pdf （2010-04-20） 4 The re-use of public sector information regulations. (2005). http://www.opsi.gov.uk/si/si2005/20051515 （2010-04-20） 5 同脚注 2。 6 编译自脚注 3。 7 在政府机构改革的过程中， 由于其职能迁移会导 致不同部门间文件的移交、转让等，因此将涉及到该文件 迁移过程的双方组织称为文件输入输出机构。 8 详情见 http://www. nationalarchives. gov.uk/ doc- uments/ additional procedures. pdf （2010-04-20） 9 同脚注 4。 作者单位：中国人民大学信息资源管理学院 域外采风 37