全球治理改革与美国的领导地位

全球治理改革与美国的领导地位 3 [美 ]斯图瓦特·帕特里克 [内容提要 ]奥巴马总统倡导美国实施“新时代的接触政策 ”。该战略核心要素包括 :现大国与 崛起国和平相处的世界秩序 ;共同管理跨国问题 ;彻底修正现有国际机制 ,以适应大国力量对比和 全球议程的新变化。与往届总统相比 ,奥巴马较少强调追求美国的优势地位 ,更期望其他全球性力 量能够承担更多责任 ,但奥巴马政府缺乏推进全球治理改革的有效办法。美国与其寄希望于联合 国 ,不如将正式的国际机制与更加灵活的伙伴关系结合起来 ,以实现美国家利益。 [关键词 ]全球治理 　改革 　美国 　奥巴马 　中美关系 [作者介绍 ]斯图瓦特 ·帕特里克 ( Stewart Patrick) ,美国对外关系委员会国际研究所主任、全 球治理项目负责人 ,高级研究员 ,曾任国务院政策委员会成员、全球发展中心研究员。 　　奥巴马自 2009年 1月就任总统以来 ,一直倡 导美国实施“新时代的接触政策 ”。该战略的核心 要素包括 :现大国与崛起国和平相处的世界秩序 ;共 同管理跨国问题 ;彻底修正现有国际机制 ,以适应大 国力量对比和全球议程的新变化。与往届总统相 比 ,奥巴马较少强调追求美国的优势地位 ,他更期 望 ———甚至是坚持 ———其他全球性力量能够承担更 多责任。尽管从本性上讲奥巴马更倾向于多边合 作 ,但奥巴马政府缺乏推进全球治理改革的有效办 法。美国与其寄希望于联合国这样的全球性组织 , 倒不如采取实用主义态度进行国际合作 ,将正式的 国际机制与更加灵活的伙伴关系结合起来 ,以实现 美国家利益。从根本上说 ,美国要进行有效的全球 治理改革将主要取决于美国与世界上最主要的崛起 国 ———中国 ———之间的双边关系。奥巴马政府希望 赋予中国在全球治理机制方面更多的活动空间。但 这也有赖于中国本身是否愿意接受现有的全球规 则 ,是否愿意提供适当的全球公共产品 ,以打消美国 和东亚邻国对其崛起可能有损自己利益的疑虑。中 美关系若能处理得当 ,对建立全球稳定的国际秩序 会非常有利。 全球治理的未来 :改革的障碍 奥巴马政府倡导在真正伙伴关系的基础上重塑 多边秩序。但现实中也存在一些障碍 ,使美国难以 进行任何系统性的全球治理改革。再加上美国独一 无二的地缘政治利益、价值观和国内政治因素 ,使美 不可能完全依赖于全球多边机制 ,而会继续建立临 时性伙伴关系 ,实施“照单点菜 ”的安排。 美国主导全球治理改革过程受五大国际因素制 约。首先 ,美国实力的下降。美国不像上世纪 40年 代那样享有压倒性的物质权力和绝对的意识形态影 响。美国的外交和经济地位在过去 10年中下降了 , 军事却过度扩张。美国还浪费了大量的软实力 ,不 管是在发展中国家还是发达国家 ,其软实力都有所 下降。事实上 ,即便是西方世界也不再想当然地认 为美国处于领导地位 ,很少有国家再愿意把美国看 成是世界最主要的规则制订者。 其次 ,情况各不相同的“利益攸关者 ”。要把新 兴国家整合到享有共同的世界秩序当中很困 难 ,也远远超出了“负责任的利益攸关方 ”这一概念3 　本文译者杨文静 ,中国现代国际关系研究院美国所副研究 员。由于版面限制 ,本文有删节。 45 《现代国际关系 》　2010年第 3期 本身的含义。新兴国家在对威胁的认知、政治价值 观及经济愿景等方面与美国有很大不同。今天国际 上的角色大大增多 ,崛起国不太可能不附加任何条 件或做出一些修正就全盘接受西方的秩序。迄今为 止 ,美国的目标究竟是将崛起国社会化 ,使其纳入到 一个无须改变的西方秩序当中 ,还是要辛辛苦苦地 创建出一套全球化时代的全新规范 ,奥巴马政府释 放出的信号是混乱不清的。要是它选择将崛起国社 会化 ,美国和其他现大国是否应加紧与崛起国打交 道 ,调整现有的排序等级以适应它们的新愿望 ——— 使它们对现有机制产生出某种利害关系 ,以帮助它 们“负责任”地行事 ? 或者 ,美国和西方是否应采取 一种更为长远和有条件的态度 ,按照崛起国接受新 责任、承担新义务和遵守规则的意愿 ,逐步地扩充其 地位和特权 ? 第三 ,世界并非一张白板 ,而是存在着成百上千 种机制 ———有全球性的 ,也有地区性的 ;有正式的 , 也有非正式的 ;有服务于一般性目标的 ,也有以针对 具体问题为使命的。这是一个“多层次的多边主 义 ”的世界 :在联合国核心之外 ,还有数目繁多的其 他国际机制 ,在某些人眼里这些机制也属于多边主 义。机制化的多边主义有很多优点。新的地区安排 或组织更加灵活 ,给那些尽管令人尊敬但也略显疲 惫的正式组织带来一些良性竞争 ,也为美国及其他 国家提供了多边合作的新渠道。但由于现有机制已 经非常稠密 ,这使多边体系的复兴更加复杂化。一 些机制尽管已经过时 ,但因其现有成员国和官僚体 制本身拥有既得利益 ,因而很难取消 ,即使是在其内 部重新分配权力也很困难。这种情况就好比 :城市 规划中郊区不断扩张 ,而城市却没有复兴一样。 第四 ,当前危机的限制。事实上 ,当前对我们而 言并不是一个合适的“立法时刻 ”。尽管经济危机 给世界带来一定打击 ,但其严重程度不足以引发类 似于毁灭性战争后的世界性重组。世界经济的下降 带来了全球金融体系的一些重新调整 ,特别是 20国 集团被提升为主导全球经济的主要多边机制 ,创立 了金融稳定委员会 ,对 IMF的治理结构也进行了某 些改革 ,但是在金融领域之外更为广泛的全球治理 改革方面却没有更多进展。没有长期的经济衰退 , 或是发生类似于核进攻这样极端事件的催化作用 , 很难一下子就彻底地把旧的机制安排抛开。因而 , 现有机制的改革将继续在挣扎中缓慢演进。 第五 ,规模和效率的较量。有关全球治理改革 的目标经常处于一种矛盾当中 ———究竟是应该让这 些机制更具代性 ,还是更加有效率。扩大八国集 团和联合国安理会可以使这些机制变得更具有全球 代表性 ,但也可能以牺牲决策效率为代价。美国驻 联合国大使苏珊 ·赖斯在 2009年 2月的讲话中曾 提到过这一矛盾 :“美国认为联合国安理会的长期 合法性和有效性就取决于其是否能够反映 21世纪 世界变化的现实。与此同时 ,任何形式的扩大都不 应该降低其效率和有效性。” 美国主导全球治理改革也受若干国内因素制 约。美国是当代世界秩序的主要缔造者 ,但它在维 护自身特权方面却比其他大多数国家都要警惕。美 国辛辛苦苦地营造了一个多边世界 ,却感到自己陷 入到一个充斥着各类国际规则、义务和期望的网络 当中。不管是现实还是想象 ,这些限制都让它感到 恼怒。限制美国主导全球治理改革的国内因素包 括 :美国大众的力量、“例外主义 ”的政治文化以及 独特的宪法结构。 (1)美国的权力特权。尽管美国 近期经历了经济危机 ,同时面临战略上过度扩张 ,它 依然比其他国家享有更多的单边和双边的选择。同 时 ,美国在军事上继续占据优势也毫无疑问赋予其 特殊的责任 ,使其比安理会其他成员承担更多的责 任 ,成为世界秩序的主要守护者。只要美国仍然是 一支真正意义上的全球力量 ,它就要继续坚持在外 交和国家安全领域保有行动自由 ,同时希望别国继 续遵守多边限制。 (2)“美国例外 ”的政治文化也削 弱了其在全球治理改革方面的领导地位。两个世纪 以来 ,“美国例外主义 ”所赋予的特殊使命一直是美 国外交政策的基石 ,塑造了美国全球接触的内容和 方式。威尔逊等进步主义理想家在按照自由主义原 则重新塑造世界的过程中激活了这些原则。 ( 3)美 国在全球治理改革方面能否发挥领导作用也受到美 国宪法本身的限制 ,因为其赋予国会在外交政策方 面与行政部门同等的权力。与议会国家不同 ,美国 国会独立发挥立法作用 ,这为政府批准加入任何国 55 《现代国际关系 》　2010年第 3期 际条约或国际机制制造出很大障碍。从参院否决 《凡尔赛条约 》到 80年后拒绝批准《全面禁止核试 验条约 》,美国国会经常施行否决权 ,对白宫履行职 责提出了挑战。行政与立法部门的竞争经常导致关 系紧张 ,也使美国推行多边主义与履行国际义务更 加复杂化。考虑到目前国会两院均由民主党控制 , 奥巴马总统在推行多边主义政策的优先次序方面还 能有一些灵活性。不过 ,参院要批准像《全面禁止 核试验条约 》和《联合国海洋法公约 》这样的条约需 要 2 /3多数 ,这就需要共和党给予少量支持。围绕 《京都议定书 》的经验表明 ,有关全球变暖的任何主 要条约均需共和党的合作才能完成。在贸易领域也 是如此。总统可能面临来自其选区中一些有影响的 选民的保护主义压力 ,这就限制了美国推行多边商 业自由化的努力。要是共和党在 2010年的中期选 举中重新控制国会 ,美国实施多边接触的障碍会更 加突出。 总体而言 ,奥巴马政府主张加强多边机制并与 之合作。但长期以来美国对全球治理改革的态度都 模棱两可 ,其国内政治中还存在种种限制因素 ,因而 今后美国还会继续诉诸于临时性多边安排来实现其 外交利益。奥巴马的挑战是如何成功地执行一种 “照单点菜的多边主义 ”,一方面确保现有国际组织 的合法性和运作能力 ,一方面可以灵活有效地组成 临时性同盟。这些同盟应与现有机制和正式的同盟 关系相互补充、相互加强 ,而不是相互削弱 ,因为长 期看美国真正需要的是后者。美国应该更多使用 “小多边合作 ”,其目的不仅仅是为了避免形成永久 性的机制框架 ,也是为了能够较好地推动议事日程 , 促使各方有效采取行动。历史也证明 ,有效的多边 合作最初都是由一些关键的核心国家达成协议后 , 再说服其他国家参与 ,经过一定阶段逐渐形成的 ,这 就是所谓的“小多边合作 ”。这一过程有时发生在 像世贸组织或联合国这样大型、正式的机制中 ,由有 影响的各方组成一个核心 ,发挥‘掮客 ’作用 ,以促 成谈判达成协议。有时在正式的全球性组织之外也 会有这样的情况 :由少数国家建立起一个平行的谈 判机制 ,推行其议事日程 ,然后吸引他国逐步加入这 些相对而言更有选择性的机制。这一模式被称为 “机制扩充的双轨模型 ”。在临时性同盟当中 ,或在 处理具体问题之时 ,小多边机制也很有用途。例如 , 美国分别发起“防扩散安全倡议 ”和“主要经济体论 坛 ”来应对核扩散及气候变化等全球性挑战。通过 将这些小多边谈判纳入一个更为广泛的多边框架 , 美国在享有小集团活力和效率好处的同时 ,也可以 得到普遍性组织所拥有的合法性。 全球治理改革的进展评估 奥巴马迄今的表现向我们预示了什么 ? 美国在 全球治理改革中将发挥什么样的领导作用 ? 与中国 等崛起国家进行多边接触时的挑战是什么 ? 虽然有 效的全球治理需要多重的合作框架才能实现 ,但有 三样合作是其重要支柱 :首先需要一个强有力和合 法性的多边组织 ,能够确保和平与安全的长久实现。 这方面仍属安理会的管辖范围 ———理想的情形是 : 安理会的成员要进行改革以适应新时代需要 ,同时 能采用更透明及反应更迅速的工作方法。其次是要 有一系列常设的职能机制 ———包括 IMF、世界银行、 世贸组织 ———它们提供了各式论坛 ,也为全球经济 的运行制订了基本规则 ,并提供必要的资源和专业 知识。在这些正式组织之外 ,也需要一些灵活的议 程设定式的组织 ,首脑们可借此通过多种渠道实现 非正式会见 ,以聚焦问题、协调政策、积聚动力。 (一 )对联合国的接触与改革。 奥巴马总统认为联合国的问题深重 ,但同时它 也是美国实施全球接触不可或缺的工具。美国面临 的挑战是如何与之建立更加有益的关系 ,“既要避 免过于屈从于联合国 ,又要避免过于低估它 ”。奥 巴马认为 ,联合国尽管有很多瑕疵 ,但也有着无与伦 比的国际合法性 ,其组织的常设性具有很多优势。 美国希望把联合国从长期以来的南北分歧中解脱出 来 ,使其不再受困于发达国家与发展中国家的对立 当中。问题是 ,奥巴马对联合国的信心能否实现预 期目标 ,以及美国能否得到回报。从美国国内来讲 , 这一“新时代的接触 ”政策要想维持下去 ,取决于美 国国会和公众如何评判其他大国在安理会、人权理 事会、联合国大会及其他一些主要论坛上与美国的 合作。如果他们看法消极 ,对联合国的国内政治支 65 《现代国际关系 》　2010年第 3期 持就会削弱。 就奥巴马总统第一年的执政情况而言 ,美国在 联合国的收益是有得有失。一方面 ,美国说服中国 和俄罗斯支持对朝鲜的严厉制裁 ;在 2009年 9月奥 巴马历史性地出现在安理会之后 ,美国还促成了一 项有关核不扩散机制的决议。然而 ,在其他一些有 碍于全球和平与安全的重要问题上 ,进展却不容乐 观。如 ,尽管伊朗继续违反《核不扩散条约 》的义 务 ,俄罗斯和中国却反对实施更严厉的制裁。与此 相类似 ,尽管美国政府对喀土穆采取了更为现实的 态度 ,安理会还是未能在达尔富尔实现和平与正义。 对奥巴马接触战略的另一项考验是联合国人权 理事会。2009年 ,美国内经过一场政策辩论之后加 入该理事会。但至今该组织的表现令人失望。它还 没有制订出严格的成员标准 ,因而不能阻止某些专 制政府加入。这些国家联合起来进行投票 ,使大批 滥用人权的行为躲过了监督和审查。 (二 )安理会改革 :现在改还是不改 ? 尽管奥巴马政府声称致力于全球治理改革 ,但 对于安理会改革却保持沉默。在美国政府内部有一 个广泛共识 ,那就是安理会已不能够反映当前世界 力量对比的新变化 ,要是不对其进行改革的话 ,它将 会面临合法性危机。但是 ,美国内对于安理会的扩 大是否能符合美国的国家利益也存在广泛的疑虑 , 而且 ,即便是符合 ,其推动的可行性也值得怀疑。 许多人担心 ,安理会的扩大不仅不会改善其应 对威胁的能力 ,相反可能会引发更多僵局、削弱美国 的权力 ,也会使一些地区强权错误地判断形势。从 华盛顿的角度看 ,理想地说 ,安理会常任理事国的扩 大应局限在四个主要竞争者当中 :德国、日本、巴西、 印度 (可能没有否决权 )。这就能保证美国在多数 情况下有两张票 (德国与日本 ) ,在其他问题上又会 有另外两张 (巴西与印度 )。这样一种有限的扩大 与安理会成立时的初衷相吻合 ,就是要保证全球的 和平与安全由一些特权大国来保护和维持。不幸的 是 ,这种主张在联大并不能得到广泛支持 ,必须有 2 /3的赞成票才能进行有关扩大安理会的改革。事 实上 ,所有扩大安理会的都要求增加至少 6个 乃至 8 - 9个非常任理事国席位。对美国而言 ,安理 会如此扩大之后 ,要想继续组成投票联盟 ,或是利用 否决权杯葛任何决议 ,都会变得更加困难。 美国的官员们还担心所有有关扩大安理会的改 革计划都可能遭到政治抵制。现在围绕安理会扩大 正在进行一场谈判 :即增加少量非常任理事国席位 , 同时新增一种可以连任、更为长期的“过渡性 ”理事 国席位。但是 ,对于那些申请常任理事国的国家而 言 ,接受这项改革议案 ,就意味着要做出重大让步。 对于所有联合国成员而言 ,安理会改革要是没 有美国发挥领导作用是不可想象的。但有一点还不 清楚 ,就是即使美国发挥了领导作用 ,是否就能达到 预想结果。很明显 ,奥巴马政府并不愿意把美国的 外交资源和国家声望投放到这样一项高风险的事业 上。美国很难做到两边都不得罪 ,既不疏远那些常 任理事国的竞争者 ,也不能丟开那些即将发挥重要 影响的国家。中俄担心其在安理会的特权会受到影 响 ,能否接受任何重大改革也值得怀疑。 面对这样一幅复杂的外交图景 ,奥巴马政府很 可能继续仅在言辞上强调联合国的“代表性 ”和“有 效性 ”,同时听任没有结果的谈判继续下去而不采 取任何行动。不过 ,要是奥巴马政府真的采取这样 一种态度的话 ,很可能面临一些外交责难 ,抱怨他推 卸责任 ,以及对于攸关世界秩序的重大问题采取消 极态度。 (三 ) 20国集团、八国集团与 X国集团。 始于 2008年夏秋的全球经济危机反映出现有 的世界经济治理机制有很大缺陷 ,特别是在保护世 界金融体系稳定不受系统性破坏方面。从小布什到 现在的奥巴马政府都看到了其危害性 ,因而都支持 对多边经济机制进行重大革新。除需采取提振经济 的手段外 ,在全球治理方面还要做出以下重大突破 : 将 20国集团确立为多边经济协调的最高论坛 ;扩大 金融稳定委员会 ,加强国际金融机制的系统性职能 ; 重振和更新国际金融体系的治理结构 ,以满足新兴 经济力量 (特别是亚洲崛起力量 )的需求。 奥巴马总统 2009年 9月在匹兹堡峰会上曾宣 布 , 20国集团将永久性地取代八国集团作为多边经 济协调的主导性论坛 ,这无疑是自 1995年世贸组织 成立后全球治理方面最重大的动议。毫无疑问 ,只 75 《现代国际关系 》　2010年第 3期 有 20国集团才能更好地反映全球经济变化的现实。 其成员国占有全球 GDP的 85% ,国际贸易的 80% , 以及世界人口的 2 /3。最重要的是 ,中国作为世界 上最大的外汇储备国 ,已经成为世界上第三大经济 体、第二大主要出口国 ,却未能充分崭露头角。奥巴 马政府的态度很明确 ,希望中国能够在世界经济中 扮演更加负责任的大国角色 ———特别是在解决全球 货币不平衡、开放市场方面能发挥更多作用。由于 安理会还未能实现改革 ,许多人都将 20国集团作为 具有广泛代表性的全球治理机构。 尽管如此 ,要完全将八国集团抛弃 ,或者指望 20国集团能够成为解决一系列敏感政治问题的全 球领头羊 ,时机还不成熟。奥巴马政府仍想继续保 留八国集团机制 ,至于其是否使用其他“X集团 ”以 应对全球挑战还有待观察。 事实上 ,从华盛顿的角度看 , 20国集团机制远 不够完美。一直以来就有关于其代表性与有效性的 平衡问题。为了实现有效性 ,一个更好的做法应该 是将八国集团进行某种适当地扩充 ,可以“8 + 5” (中国、印度、巴西、南非和墨西哥 )对话机制为基 础。必须防止 20国集团由于其成员国的不同利益、 不同价值观和对世界秩序的不同认识而成为一个达 成最低限度协议的牺牲品。20国集团所针对的范围 至少应在初期定位为经济问题 ,同时应继续保留八国 集团年度会议 ,以讨论一系列敏感的政治与安全问 题。八国集团要彻底地被 20国集团所取代 ,奥巴马 政府必须确保新兴经济体能够真正愿意接受从贸易 自由化、气候变化到核不扩散等有关议题的义务与责 任。一般认为 ,奥巴马政府至少应该留一手 ,将八国 集团作为一个与 20国集团机制相平衡的谈判机制。 八国集团的另外一个重要好处是该机制形式较 为灵活 ,可通过自愿组合将具有特殊利益的某几个 国家纳入进来 ,将这些国家的资源聚合起来以应对 某个特别问题。这种“变量几何学 ”的做法是一种 实用主义的全球治理方式。与其把不切实际的议事 议程强加在某一机制身上 ,不如组成更加灵活的“X 国 ”集团 ,根据挑战性质的不同由不同的国家组合 应对。美国创建“主要经济体论坛 ”就是以这种方 式应对气候变化问题。今后美国还可能在其他领域 推行这种“照单点菜 ”的多边主义。一个重要的现 实问题是 ,美国及其潜在伙伴是否有足够的政治意 愿和强有力的机制能力来支撑这一模式。要避免交 易成本 ,在近期最现实的选择仍是在现有八国集团 (或 8 + 5)的基础上 ,按照具体问题灵活组合国家。 展望未来 ,奥巴马政府及其伙伴们一个最优先 的事项 ,应该是系统地一下如何才能将这些咨 询性的论坛与世界上主要的机制组织实现功能和议 程上的对接。 (四 )全球金融机制改革。 全球经济危机凸显了国际金融体系特别是 IMF 的诸多弊病 ,证明其还不足以维护全球金融稳定。 有一种广泛共识 ,认为 IMF需要更大的组织授权、 更多的力量资源以及一个能够反映近期全球经济权 力变化的新的治理机制。因而 ,奥巴马政府主张增 加对该组织的财力支持 ,调整其成员国的投票份额 , 并在一定限制的基础上扩大其授权范围。 匹兹堡会议后 ,该组织董事会同意草拟一项新 的更大范围授权 ,计划于 2010年春天在华盛顿召开 会议。美国和其他的利益攸关者均认为 IMF应变 换角色 :过去 ,往往是在危机发生后 ,由它充当一个 最终的借款者 ,现在 ,应令其更多发挥监管和预警职 能 ,包括负责监督发达与发展中国家的经济政策。 20国集团也敦促该组织加紧研究是否能“向一些经 济发展良好的发展中国家提供更多类似于银行的服 务 ,允许这些国家在付费的基础上更快更好地获取 贷款。”然而 ,究竟应将该组织的职能范围扩大到多 大 ,成员国有很大分歧。一些国家希望它能提供更 多基金 ,成为一个世界储备银行。20国集团成员已 经同意 ,理论上可将其资金能力再增加 7500亿美 元 ,但对于其具体应承担的义务却语焉不详。而且 , 美国 (加上德国和其他国家 )抵制将其作为一个拥 有大量资金储备的全球中央银行的想法 ,并对赋予 其过多权威感到警惕。 同样有争议的问题是如何调整该组织的治理结 构以适应新兴国家的崛起。在匹兹堡会议之前 , 20 国集团就敦促加快研究 2003 - 2011年的配额情况 , 并开始推进有关执行董事会席位与捐款份额的改 革 ,增加巴西、中国、印度、墨西哥、新加坡、韩国和土 85 《现代国际关系 》　2010年第 3期 耳其的份额。在匹兹堡会议上 , 20 国集团同意 , 2011年之前完成有关的治理结构改革 ,包括向中国 在内的崛起国家转让 5%的投票权。之后在 2009 年 10月伊斯坦布尔召开的半年会上 ,成员国同意重 新分配投票权 ,以在发达与发展中国家之间实现 50∶50的比例。 然而 ,考虑到对投票权的争夺属零和游戏 ,确定 分配比例是较为困难的。美国目前的配额权重与其 实际影响力还有一定落差 ,因而在这场争论中并没 有什么可损失的 ,但一些较小的欧洲国家如比利时 就会受到很大影响 ,不愿意放弃原有份额。在这样 一场斗争激烈的谈判中 ,一个更为广泛的争议是关 于该组织已经过时的配额分配模式 ,它的依据贸易 量占 GDP的比例 ,甚至把欧盟国家内部的贸易量也 计算进来 ,过于倾向于欧洲国家 ,因而很不合理。 今后 ,美国和其他现大国必须认识到 ,投票配额 改革与该组织是否能获取更多资源之间是相互联系 的。像中国或沙特这样资本过剩的国家如果不能增 加发言权 ,当然不愿意增加其相应的捐款额。现大 国要想使该组织拥有更多资源 ,必须接受一个更能 准确体现当前全球金融与经济权力分配发生新变化 的治理结构。 除了配额分配改革 , IMF与世界银行也面临许 多其他方面的改革。例如 ,选举程序、董事会主席席 位的分配、预算的分配、美国的有效否决权等。一个 迫切的问题是 ,如何才能改变欧洲人选举 IMF总裁 和美国人选定世界银行行长的不合理做法 ———奥巴 马政府也曾表态关注这个问题。其他一些必要步骤 还包括 :赋予新兴国家更大的发言权 ,使其参与有关 这两个组织如何发挥作用及如何制定优先次序的决 策 ;确定选举执行董事会的清晰标准 ;使国际金融机 制更加开放和透明 ;将高级管理事务交给更多的利 益攸关者负责。最后 ,华盛顿应考虑制定一个新的 IMF投票制度 ,剥夺美国一直以来因要求该组织达 到 85%赞成票而所享有的有效否决权。 《核不扩散条约》与“防扩散安全倡议” 核不扩散机制的发展进一步表明 ,需要采取一 种综合战略应对全球问题 ———一方面需要有普遍性 强、基于条约的正式机制 ,另一方面也要有针对性更 强的临时性同盟。在核不扩散领域有着各种正式条 约 ,包括《核不扩散条约 》、《核材料物理保护公约 》、 《战略武器削减和战略进攻性武器削减条约 》,以及 像国际原子能机构、核出口 (纳格尔 )委员会、核供 应国集团及联合国裁军委员会这样成员国需要经过 选举投票才能加入的多边组织。在此基础上 ,还有 各种各样的临时性多边合作项目 ,如反对核恐怖的 全球倡议、全球核能源伙伴关系、减少全球威胁倡 议、导弹技术控制机制以及防扩散安全倡议。之后 , 还有一整套联合国安理会决议 ,有的是针对某个具 体国家 (如朝鲜、伊朗 ) ,有的则是围绕该机制之外 的某些具体问题 (如 1540号决议 )。 核不扩散机制的核心是《核不扩散条约 》,该条 约是在有核国家与无核国家间达成妥协的条件下才 达成的。条约向无核国家保证 (依据条约第 4条 ) 获取民用核能的“不可剥夺 ”的权力 ,而无核国家则 要保证不研制和获取核武器。另一方面 ,该条约也 规定有核国家依据条约第 6款有义务采取一些具体 步骤实施核裁军。现在围绕这个问题又再起冲突 , 一些国家利用第 4款的漏洞在“和平 ”发展核能的 情况下秘密发展核武器计划 ;面对核国家没有履行 裁军义务的情况 ,一些无核国家也不再抱有任何幻 想 ,开始发展自身的核能力。如朝鲜和伊朗 (有可 能 )就对现行体制产生了严重冲击。目前围绕核机 制的主要问题包括 : (1)缺乏普遍性 , 9个核国家中 有 3个从未加入过《核不扩散条约 》(印度、巴基斯 坦、以色列 ) ,另外一个 (朝鲜 )宣布退出 ; (2)国际原 子能机构缺乏有效的核查和执行机制 ; ( 3)在防止 核裂变材料流失方面没有取得足够进展 ; ( 4 )对民 用核计划和核军民两用技术缺乏有效监督和规定 ; (5)《核不扩散条约 》国在核裁军方面进展有限。 专家就如何加强核不扩散机制提出了多种改革 方案 :包括加强国际原子能机构的预算和权威 ;任何 国家退出《核不扩散条约 》都要被强制执行非核化 ; 加强核供应集团的权威 ,对富核与后处理行为实施 更加严格的标准 ;批准和执行《全面禁止核试验条 约 》;达成《核裂变材料削减条约 》;推进核裁军计划 (包括“全球零点 ”方案 ) ;创建国际燃料银行以应对 95 《现代国际关系 》　2010年第 3期 日益高涨的全球民用核能需求。针对 2010年春天 即将召开审议《核不扩散条约 》的重要会议 ,奥巴马 总统已提出好几项有关动议。其中包括 :继续构筑 “无核世界 ”;与俄罗斯签订条约 ,进一步削减美俄 核弹头 ;促使联合国通过对朝鲜更加严厉的制裁 (第 1874号决议案 ) ;敦促安理会通过一项压倒性 的决议案 ,只允许那些认真遵守《核不扩散条约 》的 国家实施富国计划 ;邀请其他国家领导人参加 2010 年 4月在华盛顿召开的核安全峰会。 这些步骤都是可取的 ,也是必要的 ,但国际社会 也需采取行动 ,阻止对核武器及相关技术的非法走 私活动 ———卡迪尔 ·汗网络涉及范围之广反映了这 一威胁的严重程度。有鉴于此 ,奥巴马政府应大力 推行“防扩散安全倡议 ”,这是小布什政府于 2003 年发起的一项计划 ,当时的成员国有 11个 ,其目标 是阻止获取和走私大规模杀伤性武器材料、运载系 统及相关技术。之后该计划的成员国发展到 93个 国家。这些国家承诺共享有关运输禁止材料的情报 和信息 ,不管是在空中、海洋还是陆地 ,一旦发现 ,可 以在任何一方领土范围内进行拦截。该计划的好处 在于其灵活的网络化管理。经过事先的安排和联合 训练 ,一旦发现任何情报 ,立即就能做出反应。该计 划与其说是法律性的 ,不如说是政治性的 ,其成员国 只需要简单地通过 6项拦截原则就可执行任务。 然而 ,防扩散安全倡议也有其脆弱性 :由于其成 员国的代表性不够广泛 ,因而缺乏一定的国际合法 性。像中国、印度、巴基斯坦这样的核国家以及埃 及、印尼这样战略地位重要的海洋国家均没有被包 括进来。中国和印度事实上就对拦截的合法性表示 怀疑。为了获得更多的国际合法性 ,奥巴马在 2009 年 4月的布拉格讲话中提出建议 ,主张对该项计划 及反对核恐怖全球倡议进行改革 ,以期把它们变成 “长期的国际机制 ”,使之拥有一定的法律义务和更 加正式的决策程序。 这些说法非常有吸引力 ,但要使防扩散安全倡 议实现“制度化 ”也存在一些风险。赋予其类似于 正式条约的义务 ,或者将其活动置于多边管理之下 , 将会以牺牲其有效性为代价。一个更为谨慎的做法 是 ,促使安理会通过一项更具有约束性和创见性的 决议 ,声明支持该项倡议 ,并依据第 7条赋予成员国 进入在领海和公海上的可疑船只及在空中拦截走私 飞机的完全的法律权利 (很明显 ,要赢得中国赞成 这样一个决议将是一项非常困难的工作 )。 气候变化 :主要经济体论坛 在更大的条约框架下通过小多边形式取得进展 的一个最明显的领域是气候变化问题。自 1992年 以来 ,国际社会围绕这个问题的主要活动框架就是 《联合国气候变化公约 》会议。对于这个世界上最 复杂的难题而言 ,如此庞大的机制并不是一个理想 的谈判方式。因而 ,自 2007年秋天以来 ,美国加入 了一个平行的外交谈判 ,其成员包括世界上主要的 温室气体排放国 ———在小布什时期被称为“主要排 放国会议 ”,奥巴马政府上台后改为“主要经济体能 源与气候变化论坛 ”。 许多观察家都将“主要排放国会议 ”看成是小 布什政府用来削弱联合国气候变化公约以躲避任何 可能导致经济损失的双边义务的精心一招。不过 , 奥巴马政府却将它变成了一个小多边机制 ,使其与 《气候变化公约 》会议相补充而不是相互削弱。事实 上 ,要是经合组织 (OECD )的主要成员和一些大的 发展中国家不在减排目标、附加条件贷款以及技术 转让问题上达成一致 ,就很难在气候变化谈判中取 得任何重大进展。要在气候变暖问题上签订一个全 面、有约束性的新条约 ,这样的小范围谈判方式非常 重要。正如 2009年 12月召开的哥本哈根会议所体 现的 ,要让 192个国家在集体会议上达成任何重大 进展 ,基本上是天方夜潭。要取得进展 ,首先要美国 与一些主要大国之间能够达成协议。由于像中国和 印度这样的发展中国家有排放量限额的规定 ,加上 美国对降低排放量也有相关的立法限制 ,有关各方 需以能源与气候变化主要经济体论坛为基础 ,经过 反复的“承诺与评估 ”才能达成协议。与此同时 ,主 要排放国须同意承担相关的国际义务。这一过程必 须“透明、可通报、可核查 ”,并需要制订相关的国内 立法才能实施。 中国在“新接触时代”所扮演的角色 中国与东亚如何才能被整合到美国理想当中的 06 《现代国际关系 》　2010年第 3期 世界秩序中 ? 与小布什和克林顿总统一样 ,奥巴马 总统也认为中国应该扮演全球角色 ,同时在国内推 动政治 (不仅仅是经济 )自由化。从地区角度看 ,华 盛顿在东亚的战略目标是保持其开放、完整和自由 , 民主充满活力 ,并与全球经济体系相融合。为了防 止该地区被任何单一强权所掌控 ,美国要继续作为 地区的秩序维护者 ,加强与该地区伙伴的双边安全 联系 ,同时确保在该地区的前沿部署。 然而 ,美国这两项核心目标与中国是相互冲突 的。美国希望在东亚保持稳定的均势 ,使中国能由 一党执政逐步过渡为政治多元化 ,而中国共产党则 希望继续连任 ,并将中国看成是东亚地区的一个主 导角色。一些中国分析家看到了这一潜在冲突 ,认 为美国旨在执行两面政策 ,一方面通过“接触 ”促使 中国发生制度改变 ,另一方面通过“遏制 ”阻止中国 在地区的崛起。 美中关系现在和将来都会是一对复杂的关系 , 一方面双方合作还有强大的动力 ,另一方面也有一 些可能导致战略冲突的长期潜在因素。奥巴马政府 对历史教训记忆犹新 ,对可能发生的地缘政治冲突 保持警惕 ,但也不认为这是不可避免的。在美国政 府眼中 ,中国既不是一个现状国家 ,也不是革命性国 家 ,而是一个较为温和的修正主义国家。中国现在 焕发出一种新的使命感和自豪感 ,决心要调整现有 的全球治理机制以反映其力量的崛起和政策的优先 考虑。然而 ,中国已经受益于全球化 ,必然没有计划 推翻以西方为主导的世界秩序。 实际上 ,中美之间在塑造未来世界秩序方面有 着很广阔的讨论空间 ,至少在近中期看来是如此。 美国和中国的邻居都希望中国支持现有的地区与国 际结构 ,同时确保其自我克制、遵守义务。对中国而 言 ,至少在近期按照现有规则办事 ,支持现有的全球 和地区秩序对其有利。这些因素均有利于遏制美国 的单边主义 ,确保美国在地区的继续存在。通过牺 牲某些政策自主性 ,中国可以将自身锁定在国际社 会的期望之中。当然 ,随着中国的崛起这一考虑也 可能发生改变。但就眼下而言 ,中国遵守国际规则 还有很广阔的空间。在过去 10年中 ,中国曾多次提 出对世界秩序的看法 ,从“和平崛起 ”到“和平发展 ” 直至“和谐世界 ”。所有这些均与佐利克所谓“负责 任的利益攸关者 ”相一致。 那么 ,中国如何在崛起的同时又不引发地缘政 治冲突呢 ? 正如奥巴马政府所看到的 ,其关键是北 京采取“战略再保障 ”的态度。这有赖于中美和亚 洲其他国家之间达成默契。正如副国务卿斯坦伯格 所阐述的 ,“我们和我们的盟友必须表明欢迎中国 崛起的态度 ⋯⋯作为一个繁荣和成功的强国 ,中国 也必须向世界表明它的发展和日益增强的全球角色 不会危害别国的安全和人民幸福。” 与此相应 ,奥巴马政府也试图通过加强对话确 保战略互信 ,用斯坦伯格的话来说 ,就是旨在“强化 共同利益 ,同时直接就政治、军事或是经济方面的疑 虑进行沟通 ”。2009年 7月 27日的美中战略与经 济对话的核心目标就是这一点。不过 ,除了在国际 金融领域承诺进一步改革之外 ,该对话没有取得任 何其他进展。双方也有意回避了人权、汇率、保护主 义等争议议题。然而 ,该对话还是为双边互信和建 立信任提供了有益的论坛。 战略再保障对地区也有一定含义。为了说服中 国的邻国“日益强大的中国不会损害别国利益 ”,奥 巴马政府改变往届政府一个时期以来对东亚较为冷 淡的政策 ,加强了与东亚的接触。除了支持像日本、 韩国、澳大利亚这样的军事盟友和伙伴 ,美国还要 “领导其他国家改革和加强地区与国际机制 ,以塑 造中国发展的方向 ,使之有利于世界的稳定而不是 相反。”作为实施外交新接触的标志 ,美国最近加入 了《东盟友好同盟互助条约 》。最后 ,美国需努力确 保该地区贸易和货币体系的发展对世界经济开放 , 而不是发展成为一个封闭集团。 当然 ,战略再保障真正的核心是中国自身。美 国、其他西方国家及中国的亚洲邻国都在仔细观察 , 看看中国是否能够成为一个负责任的利益攸关者 , 或者是一个全球或地区公共产品的提供者 ,而不再 是一个被动的“搭便车者 ”。直到今天 ,中国仍然经 常抵制承担一些主要的全球义务 ,如气候变化 ,其理 由是中国还是个“穷国 ”,还是个“发展中 ”国家。奥 巴马政府将敦促中国更多地在全球治理机制上发出 声音 ,并对国际秩序的构建做出切实贡献。 16 《现代国际关系 》　2010年第 3期 最重要的是 ,美国将密切注视中国和平崛起的 意图和动向 ,以及其是否愿意为全球稳定做出切实 贡献。考虑到中国军力的快速发展可能会带来地区 不稳定 ,北京有必要实现军事原则、军力结构和国防 预算的进一步透明化。这会打消其邻国的疑虑 ,减 少地区紧张 ,降低可能误判所造成的毁灭性损失。 从地区角度看 ,中国已经开始采取一些重要步骤来 加强与邻国的多边合作及对话 ,如与东盟签订《友 好合作与互不侵犯条约 》,并在朝核问题六方会谈 上发挥主导作用。华盛顿期望北京能在朝核问题上 发挥更大作用 ,与日本建设性地处理关系 ,接受美国 与其安全伙伴在西太平洋上的活动。 从全球范围看 ,奥巴马政府希望北京能对国际 和平与安全承担起更多责任 ,不仅在朝鲜 ,也在苏 丹、伊朗和缅甸等其他一些全球热点地区发挥更加 积极和建设性的作用。华盛顿希望中国能继续扩大 其自 2000年以来在联合国维和问题上所展示出的 建设性接触的态度 ,表明中国愿意为全球和平承担 责任 ,而不仅仅拘泥于狭隘的国家利益。 从华盛顿的角度看 ,一个令人不太放心的事情 就是上海合作组织。美国官员认为该组织对中国来 说有两个目标 :一是把一系列都非常关心国内稳定、 领土完整和跨国威胁的国家组织起来 ;二是针对美 国在中亚的军事存在提供一个反制措施。同时 ,华 盛顿也非常了解上合组织内部的结构性限制 ,可能 会妨碍它成为一个重要的安全组织 ,更不要说是 “亚洲的北约 ”。对美国的国家安全官员而言 ,更具 现实重要性的是中国能否为阿富汗和巴基斯坦的地 区稳定做出贡献 ,特别是北京是否愿意干涉它长期 以来的盟友巴基斯坦 ,影响其外交政策和国内发展 走向良性轨道。 在核领域 ,中国也开始采取可见的步骤加强核 不扩散机制。它是《核不扩散条约 》的正式成员国 , 最近加入了“核供应集团 ”,在反恐方面也保持着良 好记录。同时 ,中国也有望改进其出口控制和对核 扩散国的总体立场。考虑到其与朝鲜的特殊关系 , 中国面对其核问题也有特殊责任。北京与奥巴马政 府所达成的联合国 1874号决议就验证了在必要的 时候 ,中国有能力防止核不扩散机制受到关键性的 损害。奥巴马政府希望中国能在有关伊朗问题的 5 + 1框架下表现出同样的决心。 在经济领域 ,美国也希望中国能够采取一些具 体措施。首先 ,美国将继续敦促北京实现人民币升 值 ,并采取一些其他步骤以减轻全球货币的不平衡 , 从而缓解全球金融危机。其次 ,美国期望中国能够 在 W TO框架下采取更加积极的贸易自由化政策 (特别是在制造业和服务业领域 ) ,同时更加坚定地 维护知识产权。第三 ,美国官员将向中国施加压力 , 防止其操纵双边贸易用于政治与战略目标 ,从而减 少对世界经济的不利影响。第四 ,奥巴马政府将敦 促中国修改发展援助政策 ,放弃其不附带任何附加 条件的外援政策 ,使之与现行的全球规范和透明化、 有条件等条款相一致。最后 ,美国还将鼓励中国放 弃旨在封锁外国市场的资源重商主义政策。斯坦伯 格认为 ,这样的政策不仅扰乱了国际市场 ,也“使中 国与伊朗、苏丹、缅甸、津巴布韦等国发展不正当的 关系 ,从而破坏了中国有利于地区稳定和人道主义 目标的国际形象 ”。 最后 ,奥巴马政府认为要是没有中国的参与将 难以解决全球气候变化等重大问题 ,因为中国占有 世界温室气体排放量的 20% ,至 2030年前将对全 球一半的排放量负有责任 (届时其占全球的温室气 体排放量将达到 1 /3)。虽然北京仍然反对为减少 温室气体排放承担“约束性的义务 ”及制订时间表 , 但近期它已经开始采取一些重要步骤 ———包括采纳 一项全面的国家气候战略 ,宣布愿意采取“可通报、 可核查 ”的措施减少能源使用密度。同时 ,美国及 其他发达经济体也将敦促中国改善法律和治理能 力 ,以确保其实现上述目标。 美中关系在未来不会一帆风顺 ,存在着长期地 缘政治竞争的潜在可能 ,特别是在东亚。为此 ,中美 对话将有助于培育双方在 21世纪世界秩序中的广 泛合作与信任。北京有义务向华盛顿和世界其他大 国表明其对全球治理改革的优先考虑 ,并为维护国 际秩序的开放与稳定发挥领导作用。○ (责任编辑 :沈碧莲 ) 26 《现代国际关系 》　2010年第 3期