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我国非缴费型养老金制度建设研究

 

 

余海霞

(福建师范大学公共管理学院，福建 福州 350117)

一、研究背景

根据最新的人口普查数据，2020年，我国总人口达到14.1亿人，其中，65岁及以上人口占13.5%，比2010年时的8.9%上升了近5个百分点，反映出中国人口老龄化程度的加深。随着老龄化程度的加深，我国对老年人的社会保障问

愈加重视，老年群体是易于遭受贫困的脆弱群体，国家要加强相关制度建设，提高老年人抵御风险的能力。为织密老龄人口的社会保障网，我国正在加强建设多层次的养老保险体系，职业年金和商业保险为国家为提高养老质量、水平而大力鼓励的养老形式，但这些都属于缴费型养老金制度，从覆盖面和老年人参与意愿角度分析，能享受职业年金和商业保险提供的养老金的老年人口数量有限。我国长期处于社会主义发展初级阶段，为人民提供更好的生活，满足人民对美好生活的向往是我国政府进行顶层时不容忽视的目标，为保障人民在其年老之后基本生活依然有保障，我国应该着力建设非缴费型养老金制度。少子高龄化的社会现象使得家庭的养老功能减弱，将养老责任转移到国家层面。

二、研究综述

在经济发展和人口机构变化的背景下，我国不仅要及时解决新业态人群的社会保障问题，还要积极应对人口老龄化，当下着力建设非缴费型养老金制度能使政策的社会效用最大化。高庆波通过研究发现缴费型养老金制度和非缴费型养老金制度的发展路径差异较大，未来两类养老金制度的发展需要考虑三个要素，一是普惠与否，二是两种养老金制度是否互斥，三是如何与其他社会福利制度相整合。郑秉文认为城乡居民养老保险制度的历史演变是“艾伦条件”这只“看不见的手”，引入非缴费型养老金制度的决策本身是符合历史嬗变规律的正确选择，但如何对制度进行合理定位，避免制度陷入福利化和出现攀比现象，是长期制度建设过程中需要谨慎对待的问题。杨娟通过比较国际上的非缴费型养老金制度的实践和发展历程，认为非缴费型养老金制度的实施需要可行性与可支付性两方面的前提条件，前者

低收入国家提高政府的管理能力，后者要求低收入国家政府提高融资能力。已有的实践证明大多数发展中国具备建设非缴费型养老金制度的可支付行，而制度的可行性则需要国家根据自身客观条件进行设计和实施。

三、我国非缴费型养老金制度的发展现状与功能分析

(一)我国非缴费型养老金制度的发展现状

中华人民共和国成立后，中国的养老保障体系随着政治、经济、文化和社会的不断发展与进步而逐渐建立并完善，非缴费型养老金制度与缴费型养老金制度的区别在于，缴费型养老金制度是社会保险制度，而非缴费型养老金制度是福利色彩较为浓厚的社会救助，以此为标准，城乡居民基本养老保险制度可以被视为中国非缴费型养老金制度的雏形。

城乡居民基本养老保险制度覆盖范围包括农村户籍人口为主的农业人口以及部分未参加城镇职保制度的城市人口，其资金来源主要是财政转移支付，它具有家计调查式、普惠性以及最低养老金的功能。与国外的社会养老金功能相比，中国城乡居民基本养老保险制度有基于国情而产生的独特性。第一，该制度融合了基础养老金和账户养老金，参保人口建立个人账户，个人所缴纳的费用仅进入个人账户，地方财政给予一定比例的财政配比补贴，这两笔资金共同形成未来账户养老金的本金。第二，账户养老金具有保险性质，个人缴费全部进入账户进行完全积累并形成“基金池”。第三，基础养老金完全来源于财政一般税收收入。

(二)非缴费型养老金制度的功能分析

1.微观功能

老年人口参与社会劳动的能力弱，得到劳动的机会少，导致老年人可获得的经济收入低于其年轻时的收入，甚至低于同时期的社会平均收入，而老年人群的身体健康问题随着年龄增大而不断增加，因病致贫的概率远大于年轻人。除了老年人自身原因产生的贫困问题外，在少子化的小家庭模式中，老年人可能在无法获得较好的养老照料的同时，还需要继续承担家庭中养育孙辈的责任，在低收入甚至零收入的情况下，抚养幼儿加剧了老年人生活的贫困。从微观角度看，非缴费型养老金制度有助于解决个人的贫困问题，制度资金来源于政府财政收入，老年人在达到年龄要求后即可领取养老金，而没有缴费的前提条件，这相当于政府基于财政可支付能力的大小对老年人群进行无偿的生活补贴。老年人可以利用这笔补贴性的收入支付生活中需要的开销，也可以进行储蓄以备不时之需，甚至可以进行创业和投资，提高老年经济收入。非缴费型养老金制度发挥微观功能保障老年人个体生活时，也让老年人具备支付下一代儿童成长成本的能力，让尚不具备劳动能力的儿童的人力资源得到更好的开发和积累，无形中增强下一代青年的生活和就业能力。

2.宏观功能

非缴费型养老金制度的宏观功能体现在对储蓄和消费的影响上。按照生命周期理论，个人的储蓄与终身收入和生命周期紧密联系在一起，即储蓄和消费分配取决于终身收入。建立非缴费型养老金制度意味着个人在退休时的收入并不完全依赖于自己的储蓄，还有赖于非缴费型养老金的补贴，考虑个人的储蓄习惯和未来预期等心理因素，大部分劳动者都会选择增加当期消费，减少用于防范老年生活贫困的储蓄金额。因此，非缴费型养老金制度的建设，向社会释放出生活稳定有保障的积极信号，刺激消费者提高当前的购买力，增加当期消费，尤其对老年人而言，储蓄偏好将得到极大程度的降低，老年人对生活的安全感提高，就能毫无顾虑地享受老年生活，老年人的消费能力也得到提升。刺激消费以拉动内需是国民经济发展根本的内在动力，激发老年人的消费潜力，将促进老龄产业的发展，老年人购买养老服务可为社会创造更多的就业机会和经济增长。社会就业机会的增加和GDP的增长又能带动在职一代劳动力的消费提升，从而使整个国民经济呈现正循环，得到极大的促进，政府的财政可支付能力也同时得到提升，非缴费型养老金制度的可持续性因此得到可靠的财政支持。从宏观层面而言，非缴费型养老金制度的建设有利于社会经济形成良性循环。

(三)我国建立非缴费型养老金制度的紧迫性

从2000年到2019年，中国65岁以上人口占总人口的比重不断增加，2020年发布的中国统计年鉴资料显示，截至2019年年末，这一比重达到12.6%(

1)。此外，全国老年人抚养比也在不断攀升，从2000年的9.9%持续递增到2019年的17.8%，出生率在2020年仅为0.85%，已经呈现连续4年下降的状态，老年人口抚养比的增速之快，让建立非缴费型养老金制度成为解决养老负担问题的有效措施之一。我国城镇离退休人员基本养老金替代率近年来持续下降，2020年仅为41%，远低于世界银行建议的70%，城镇离休人员基本养老金替代率的下降引起社会各界对未来养老金购买力的担忧。中国的人口老龄化问题日益严峻，缴费型养老金制度只能保障小部分的老龄人口的养老生活，为维护老龄化社会的稳定，避免在老年群体中出现较大的贫富不均和生活质量差异，建立非缴费型养老金制度成为必要的制度建设。