民航强国的内涵及其实现

民航强国 ], 的内涵及其实现 TheWaytoMakeChinaa Strong Countryin Civil Aviation 文 目前, 目前我国航空运输总周转量已经跃居世界第五， 但我们还不算是世界民航强国，向世界民航强 我国航空运输总周转量 国迈进，仍是我国民航业奋斗的目标。 我们只有正确理解民航强国的内涵， 已经跃居 才能确定正确的民航强国发展思路,重点解决发展的 关键问题，促进我国民航的健康持续发展。 一、民航强国的内涵世界第五，之所以我国已是民航大国而不是民航强国，说明民航 强国不仅有规模的量的要求，更有发展的质的体现。在但是 2003年的民航工作会议上，杨元元局长已就实现民航强国 的八个方面提出了奋斗目标。可以看出民航强国应该包括 定量的和定性两个方面特征。 量化特征向世界民航强国迈进， *我国航空运输总周转量世界排名前3位; *国际旅客周转量世界排名在前10位; 仍是 *机场旅客吞吐量世界排名前25位; *3-4家航空公司旅客周转量排名世界 Act of 1979),并于 1984年 8月 20日最终 营行为进行明确的界定和有效的监督。难 航空公司旅客周转量前20位; 通过了《民航航空委员会撤销法(》CAB Sun 以制定思路明确的产业政策，政策摇摆性 *3-4家航空公司营业收入排名世界航 Set Act)使民航委员会这一转关航空运输 较大。民航强国美国未来5年内，用于机场 空公司营业收入前20位。 经济政策的政府机构于1985年1月1日终 发展的资金约300亿美元，资金来源为:发 定性特征 止了活动，从而推动了航空自由化的发展， 行债券100,125 亿美元，FAA机场建设补 *航空运输要适应国民经济和社会发 掀起了航空自由化的浪潮。 助资金75,100亿美元，机场收入和后备金 展的需要，在国家综合运输体系中所占的 自1977年至今，由第三世界国家发起 50 亿美元，旅客设施使用费50亿美元。上 比重大幅度提高;西部地区航空运输落后 推动的国际民用航空组织供召开了5次世 述资本金来源中，几乎全部是由政府给予 于东中部 干线运输、货运地区航空运输、支线运输落后于 界航空运输大会，前三次仅就国际航空运 的扶持机场政策在发挥作用。美国机场的 落后于客运、通用航空落后 于航空运输的发展输中的个别问题进行了审议，第四次在推 发展相当程度地得益于政府在资金上给予 状况得到明显扭转; 进航空自由化方面有实质性的进展。2003 的强有力的政策支持。与美国相似，日本、 *空管技术设备、不无手段、水平 年3月在加拿大召开的第5次世界航空运输 巴西、加拿大等国用于机场建设的资金均 达到世界先进水平，空域资源充分利用; 大会则以自由化为主题。会议的重点是讨 主要来源于民航业本身收取的航油税、空 *航空安全综合保障能力包括机场运 行的论“怎样”而非“是否”实行自由化。航空 港设施使用费等税费以及政府财政拨款。 安全能力、空防安全能力等达到世界 先进自由化使经济全球化在航空领域中的反映。 我国机场建设由于没有稳定的产业政策， 水平; 民航业的行业特点决定了一国民航发展过 加之资金渠道单一，所以融资成本较高、还 *有一套既符合国际规则，又适用于中 程中国际市场的极大相关性。在航空自由 贷压力较大;政府的政策性资金尚不足以 国国情的完善的民航法律法规，依法行政 化潮流的影响下，我国的周边国家诸如新 支持机场建设的需要。 得以全面实施; 加坡、马来西亚、泰国、韩国、中国香港、 再比如我国20世纪 80年代到90年代 技引*建成适应民航可持续发展需要的科 中国台湾等国家、地区都先后签订了“开放 人为地降低民航业必要的进入壁垒，忽略 进、消化、开发和创新体系，全面掌握 并能适度天空”协议，周边国家的开放对我国形成明 民航业突出的规模经济性，到90年代中后 开发航空运输高新技术，实现民 航运行和管理显挤压。实现民航强国是我国民航在国际 期民航业普遍规模较小，产业集中度低，过 的信息化。 市场上地位的体现，而要做到这一点，我们 度竞争，指导政府引导性重组才是市场状 *建成多层次、全方位、系统化的人力 首先要根据我国经济建设和民航发展的需 况好转;再比如1998年“一种票价，多种 资源开发体系，人员整体数量和素质基本 要顺应世界航空自由化的趋势，并在推进 折扣”又到 1999 年 -2002年的统一限价。 适应民航增长和科技进步的需要。 航空自由化方面有实质的举措。 这种对民航发展引导政策的摇摆和引导方 实现民航强国的深层要求 持续稳定的产业政策 向的不明确将会很大程度上制约民航的发 上述对民航强国已有一个轮廓的勾勒， 民航业是国民经济中具有举足轻重地 展。实现民航强国，持续稳定的产业政策是 但在理解民航强国内涵时，仅有上述 位的一大产业，正如一国国民经济的健康 “题中之意”，我们必须高度重视对产业政 认识是不够的，隐含在上述民航强国特征 发展离不开财政政策、货币金融政策一样， 策的研究，必须有方向明确的产业政策。 的背后，是对我国民航实现民航强国过程 民行业的发展也离不开持续稳定的民航产 对外要适应国民经济发展，对内各子 的深层要求，这些实际上是民航强国不可 缺少的重要内容，是决定业政策。产业政策实际上一国为其特定的 系统要协调发展 我国民航是否能 产业组织目标服务的手段。在我国实现民 依据国家发展与改革委员会关于全国 实现民航强国的关键性因素，也是民航强 航强国的过程中，对产业政策的重视和相 “十一五”规划编制工作的精神，在未来经 国的关键性特征。 对稳定对民航业的发展十分重要。 济规划中必须要用新的发展观看问题，必 顺应世界航空自由化的潮流 以对机场的定性为例，长期以来由于 须要高度重视经济发展的协调性问题。从 经济全球化是时代潮流，航空自由化 则是对机场的定性模糊，导致对机场的管理政 整个国经济发展的角度讲，民航业是经济 经济全球化在航空运输领域中的反映， 策摇摆。虽然随着市场经济的发展，机场企 大系统中的一个子系统，民航业的发展要 是一种航空运输新的管理模式，是对1944 业化趋势明显，但对大多数机场而言，建设 服从并服务于整个国民经济的发展，也就年以来传统的管理模式的变更。 投入还需要政府资助、经营亏损还需要政 是要强调民航业的对外适应性。航空运输 航空自由化首先是由美国推动的，早 在府补助，这与企业的性质又相矛盾;而如果 由于其对市场层次的界定而使其对GDP之 1978年美国国会通过了《1978年航空公 司不机场作为事业单位，强调机场的公益性和 间的敏感度更高，因此和GDP 之间的互动 管制法》(Airline Deregulation Act of 基础性设施的地位，却又以企业的指标进 性更强。我国国民经济发展的总体规划是 1978),1980 年2月 15日，美国国会又通过 行约束和，实行效益和工资挂钩，与事 21世纪中叶达到中等发达国家水平，根据 了《1979 年国际航空运输竞争法》 业单位的性质不符;由于机场是企业还是 世界各国中等发达水平的经验数据，届时 (InternationalAirTransportationCompetition 事业单位定位不清，政府难以对机场的经 我国人均国民生产总值将达到4000美元左 发展的一整套法制体系，并对不适应民航 右，2020年我国要全面实现小康社会，人 我国国际吨公里排列仅为第15位，名次一 均 发展的法律及时修改。这不仅仅是因为我 将达到2000美元左右，民航的发展必须 下子后退10位，在新加坡、韩国、荷兰、澳 要适应 国从经济向市场经济转化的需要，更快速发展的国民经济的需要。 大利亚、加拿大、泰国、意大利、瑞士等国 是我国要实现民航强国的需要。 同时，民航业又是交通运输系统中的 之后。众所周知，航空运输比其他交通方式 子系统。 在实现民航强国的过程中，分阶段修 交通运输业的发展水平和综合运 的优势是它的国际性和跨地区性，国际航 改、制定和完善的主要法律法规应如下: 输结构受到国民经济、社会发展水平的制 线的效益获得的是硬货币收入，这对一个 ? 完成《民用航空法》的完善修改工 约。在不同经济、社会发展水平下综合运输 国家经济实力的增长意义重大。国际业务 作 结构是不同的，航空运输在综合运输结构 在总吨公里所占比重意味着对国际航空市 中应占有一个合适的比例。在航空业发 ?出台一部适用于中国民航发展的 展 场的占有份额，也意味着在国际市场的竞 《放松管制法》 尤其是机场布局中，要根据各种交通运输 争力。一个国家航空运输的先进或落后某 方式的优势合理分工，充 ?加强航空的经济性立法，包括:改 分考虑与其他交 种程度上主要取决于国际业务的发展程度。 变目前民航实行的“一金一费”等建设资金 通运输方式布局的互补性和替代性，相互 因此，民航强国的发展必须注意提高国际 的筹集办法，建立符合市场经济要求的民促进，协调发展。 业务的总吨公里和客公里比重。 航公共资金收取和使用规章。创制、完善一 而航空运输业内部又要考虑行业内部 整套有关民航投资管理条例。吸引大量资 三大子系统的协调性。民航业三大子系统 二、实现民航强国要解决的关键性 本包括国有资本、外国资本和民间资本进 内部协调性问题包括总量的协调性、结构 问题 入民航业。 法制建设必须先行 的协调性、区域的协调性。总量协调是指航 空公司、机场和空管总体规模 ?强化民航的行政性立法。包括民航 和容量上的 在实现民航强国过程中，法制建设起 主管机关的执法权限与职责、民航主管机 适应性。结构性协调包括客货协调发展、运 着决定性的对民航建设保驾护航的作用。 关的执法程序、民航主管机关行政执法的 输航空和通用航空的协调发展、干线支线 仍以美国为例，纵观民航强国美国的 监督与纠正等，这些也是我国继续深化民 发展历史，其每一次航空运输业的变革都 枢纽机场的协调发展等方面，区域性协调 航体制改革的方向。 无一例外地先出台相关法律作其突破性发 则主要是指航空公司的发展、机场的布局 和类型要和地区经济 ?完善涉外航空法规的立法，为对外 展的保障。如从1926年开始，美国国会先 相协调。不同区域之 开放的制度保障，并积极参加WTO航空服 后颁布了诸多法律，如1926年的《商业航 间的机场布局疏密程度应有所不同。机场 务附件以及有关航空运输的国际条约谈判。 空法》、1934年的《航空邮政法》、1938年 布点的城市要与城市总体建设规划和城市 在航权制度、运力管理、运价管理、所有权 的《民用航空法》、1958年的《联邦航空法》、 功能的完善相符。国际机场布局应有利于 与控制权等方面均可考虑加大开放的力度。1967年的《运输部法》、1978年的《航空公 促进国际航空业务的发展，适应国家和地 制定一揽子的综合改革，渐进 区对外开放的需要，维护国家总体航空权 司放松管制法》1979年的《国际航空运输 地实现国内航空市场的放松管制 益和保护国防安全。 竞争法》、1984年的《民航航空委员会撤销 人均航 既然顺应世界航空自由化是民航强国 空运输吨公里必须大幅提高 法》等对民用航空运输业进行管理，具有强 的重要特征，而对内放松管制是对外顺应从中国航空运输的发展速度和运量绝 制性与规范性。通用航空业也不例外。现行 民航自由化的前提，国际政策和国内政策 的联邦航空条例第91部(FAR 91)是美国 对值上看，我国的成绩是很辉煌的;但要成 具有一定的密不可分性，因此要顺应国际 通用航空运营的法律基础，随着技术和航 为名副其实的民航强国，我们必须在人均 航空自由化，就先要对内放松管制。 空系统的发展，FAR91也不断地进行了修 航空运输吨公里水平上有大幅度提高。由 于我 根据美国航空运输协会的通知， 改，以适应通用航空的变化。1994年克林 国人口基数大，2002年中国运输总吨 1978-2000年之间，其成员航空公司的国际 顿总统又签署了《通用航空振兴法案》，目 公里为 13802 百万，比 2001 年上升19,， 运输增长率高达318%，这些航空公司的国的是复兴和进一步发展通用航空。近期美 其绝对增长值为各国之首，但每人只占有 际运输量占总运输量的份额从开始放松管 国关于航空运输的重要法律还有:1997年 190吨公里，而美国人均为6277吨公里，是 制的 1978年的19%，增加到2000年的27%。我国的32倍。人均占有航空运输的吨公里 《航空竞争促进法案》、1998年《关于航空 在欧盟实行航空市场自由化之后，虽然生 水平在反映是否是民航强国方面具有重要 运输领域不公平竞争和独占行为的执法政 产力大大提高，但由于在放松管制方面美 意义。 策》、2001年《航空公司竞争和旅客权利法 国至少有领先10年的优势，所以美国的航提高国际业务在我国总周转量的比重 案》、2001 年《航空公司旅客公平待遇法 空公司领先于欧盟。 案》。 从中国航空运输的发展速度和运量绝 对值上看，我国的成绩 对于我国而言，放松民航管制是必然， 在我国通向民航强国的发展道路中， 是很辉煌的;但要成 我国航空公司由于习惯于计划经济下的很 必须把法制建设提高到前所未有的高度来 为名副其实的民航强国，我们必须在国际 少有竞争的氛围，如果一下去适应世界航认识、来建设、来完善，形成保障民航建设 业务的比重上有重大突破。CAO统计表明， 空自由化的激烈竞争氛围，难度很大。因此 择、航空运价的确定、企业运力的增减等 新的航空政策或任何现行的政策的修 我国民航必须清楚地认识到放松管制和自 等，基本上是市场作用的结果。改革投资体 改都会对航空公司也以其他相关行业和消 由化之间的联系，制定一揽子的综合改革 制，积极拓宽投融资渠道、鼓励社会资金和 费者产生深刻而长期的影响，1994年，美 方案，目前以逐步实现国内航空市场的放 外国投资进入机场投资领域，努力探索债 国运输部在推动与其他国家的天空开放协 松管制为主，分阶段进行。 券融资、项目融资等低成本融资方式，鼓励 议的过程中，意识到需要大力提高对政策 第一阶段，以价格进一步放开为标志， 外资特别是跨国公司参与民航企业的改组 的分析能力，于是成立了专门的部门来作 放松部分项目的管制，改革航油航材体制 改造。政府宏观调控更加规范并符合市场 专门的分析。在我国民航的这一非常时期， 和空中交通管理体制。 经济的要求。 民航总局应该拥有这种专门的分析部门， 对于当前来讲，放松管制的一揽子综 第四阶段，允许一部分航空公司民营 有专门的专家智囊团，正如杨元元局长已 合改革方案，主要是以重组为契机，使与总 化。 经指出的“，要积极发展民航的人文科学， 局脱钩后的航空公司在与国外航空公司竞 允许部分航空公司民营化也将是放松 努力研究回答民航行业全局性、战略性、前 争时处于同等环境。包括价格的进一步放 管制的一揽子的综合改革方案中的重要内 瞻性的重大理论问题和实际问题，逐步形 开和航油航材体制改革和我国空中管制体 容。航空公司是一个资本密集型的行业，多 成民航总局级专家队伍。”因此民航业在实 制的改革。价格听证会后，民航价格已有一 元的融资渠道对航空公司发展至关重要， 行民航强国的过程中，应该有高水平的专 定程度松动，随着条件的成熟，民航价格还 而航空公司的发展是实现民航强国的主体。 需进一步门的经济分析和政策评估部门。 放开;空中管制办法已经成为影 但由于民航业的低盈利和高风险，其可以 信息来源保证:民航统计数据的公开 响我国民航业高速发展的瓶颈，因此改革 进入的主要融资市场是股权融资市场，而 传统的空中管制办法，按照国际化和法律化 惯例，调整 由于我国政府控股，股权投资者不可能得 恰当的政策来源于正确的信息。在西 和优化空域结构，开放中低空并改变划分 到控制权，而使航空公司在股权市场的融 方，航空公司在法律上有向航空当局提供 ，增加终端区和进近区，充分利用和开 资变得非常困难，允许部分航空公司民营 准确数据的义务，并有公共信息法案，保证 发空域资源已是必然;作为航空运输投入 化，将大大增加航空公司在股权市场筹集 政府统计数据信息向公众开放。民航总局 品的航油、机场服务等一直是垄断体制，而 资本的机会，加快他们的发展。 只有得到关于航空公司运量、运力、成本、 对外顺应世界航空自由化的形式则 航空运输的产出品却有很强的竞争性，因 票价和市场份额的准确数据，才能够正确 主要应采用双边互惠为主的方式 此改革航油航材体制也是民航进一步发展 评价航空公司的竞争力和经营业绩，才能 在逐步的放松管制的过程中，顺应世 的当务之急。 够保护消费者的利益。同时，公众只有能够 界航空自由化趋势，有选择地开放航权。目 第二阶段，改革产权结构，减少政府 获得基本的民航统计数据，才能够合理地 前我国对新加坡已经开放了厦门第五货运 在航空公司中的所有权份额。 评价政策的影响和保护公众自身的利益。 航权，在海南也开放了第三、第四、第五航 重组后从理论上讲航空公司应该遵循 坚持正确原则:制定民航产业政策的 权。在试点和总结经验的基础上，我国航权 市场竞争规则，航空市场的效率将建立在 视角要从航空运输单个产业的利益，拓展 开放的步子可以更大一些。下一步可以考 无效率航空公司失败的基础上，但是由于 到国民经济整体利益、消费者的利益和地 虑开放那些与中国旅游、投资、贸易联系密 我国航空公司绝大多数所有权都在政府手 里，允许较弱的航空公区经济发展的利益 切，而中国航空公司又得益较大的国家。如 司破产就意味着政 民航产业的制定者要与不同利益集团 日本，西欧等国家。相对而言，我国航空公 府将要承受损失。在市场经济的条件下，当 的代表充分沟通，了解航空政策和各产业 司的成本优势将大一些。而在国内，航权的 政府同时是市场竞争者的所有者时，政府 的利害关系，平衡各方利益，并对整个国民 开放则要考虑在促进旅游和外国投资的同 就难以避免地面临两难境地。我国目前的 经济产生积极的影响。比如，民航政策不得 时，对中国航空公司的冲击又较小。比如可 航空公司股份化改造正在进行中，下一步 不在航空业的利益、旅游业的利益、国际贸 以考虑开放旅游城市桂林和门户城市上海、 应该考虑减少政府在航空公司种的所有权 易的利益、投资业的利益之间权衡，以平衡 广州。 份额。以减少国有资产损失的风险，为放松 各方利益，并最终有利于国民经济的发展 重视和正确制定民航业发展的产业 管制过程中航空公司逐步按照市场规则运 为原则。这也是民航业协调发展的要求。 政策 作创造条件。 总之，民航强国的建设是个一揽子的 产业政策的推行对民航发展至关重要。 第三阶段，充分发挥市场在资源配置 系统工程，在这个过程中不断会出现新的 在通向民航强国的过程中，民航产业政策 中的基础性作用，全面放松管制，政府加强 宏观难题要解决，而上述问题则是正确理解民 的制定既要有机构保证、信息来源保证，又 监管。 航强国内涵基础上得出的关系民航强国能 要坚持正确的原则。 在这个阶段市场已经能够在各方面对 资源配置否顺利实现的关键性重大问题 机构保证:经济分析和政策评估部门 起决定性作用，企业产权的变化、 (本文编辑 梁馨) 专业化航空运输市场的进入退出、航线航班的选 。 file:///D|/新建 Microsoft Word 文档.txt df机及ov及ojxlkvjlkxcmvkmxclkjlk;jsdfljklem,.xmv/.,mzxlkjvolfdjiojvkldf file:///D|/新建 Microsoft Word 文档.txt2012/8/2 16:09:56