导论案例分析

第一章导论案例分析 人间奇迹:“阿波罗”登月 1969 年7 月16 日,美国佛罗里达州东海岸卡纳维拉尔角的肯尼迪宇航中心发射场上气氛异常紧张。一枚36 层楼高的巨型火箭庄严地耸立云天,阿姆斯特朗、奥尔德林、柯林斯等 3 名宇航员早已在火箭顶部的“阿波罗”号飞船的指令舱内落坐,正焦急地等待着那开始人类第一次登月飞行时刻的到来。一切准备就绪,电子计算机发出点火信号,“土星-V”第一级火箭的五台发动机发出隆隆的轰响,喷吐出了巨大的火焰,3000 多吨重的庞然大物腾空而起,大约10 秒之后,5 公里外看台上的人们感到有强烈的震波。12 分钟之后,第三级火箭把飞船送入地球轨道。当飞船在地球轨道上运行时,经过对飞船作了检查和调整之后,第三级火箭重新启动,将飞船加速到第二宇宙速度,于是“阿波罗”逸出地球轨道,奔向月球。1969 年7 月21 日,格林威治时间3 时51 分,“阿波罗”号飞抵月球,指令长阿姆斯特朗小心地爬出舱门,先在5 米高的小平台上停了几分钟,然后他伸出左脚,慢慢地走下扶梯:4 时零7 分,他用左脚疑虑地、小心翼翼地触及月面,接着,他又挪动右脚,终于站到了月球之上,他是有幸登上月球的第一个人类。据知,“阿波罗”登月是美国总统肯尼迪于1961 的提出的。他请他的科学顾问就这样一项计划的可行性提供咨询。经过详细地调查研究之后,科学的回答是:从、制造、发射到回收等阶段看,在工程技术上是没有问题的,都是已有的科学技术所能达到的,但是问题可能出在管理上。事实 上,这种担心不是没有道理的,为实施这项人类史上空前宏大的计划,须动员2万多家工厂,120 所大学参加,参与此项计划的人数多达400 万,要生产300 多万个零部件,共耗资250 亿美元,该计划的每一个主要步骤都得经过周密的计算,而每一个主要步骤又都需要次级计划和第三级计划的支持和配合,显然,这些人力、物力、财力都需要周密地组织与协调,为按部就班地顺利完成设计、制造、发射、回收等各个程序,必须进行精确无误的控制,倘有某一个环节出现一个哪怕极微小的差错,都可能给整个计划带来无可挽回的后果,所有这一切,都需要有一个统一的机构进行强有力的领导。然而,无论人们是怎样地担心可能出现的可怕后果,计划终究是实现了--月球上有了人类的足迹。 讨论思考题: 1.据认为,从技术实力来看,“阿波罗”计划所需要的一切零部件,日本均能创造,那么为什么日本人没有把人推上月球呢? 2.您从“阿波罗”登月飞行计划的实现受到哪些启示? 案例分析参考要点 1、科技和管理是人类社会发展的两大助推器。这两大助推器就象鸟的两翼,推动着社会快速发展,推动国家不断创造奇迹。本案例中,日本的技术力量虽然达到了人类登月的水平,但日本的管理水平在当时远远达不到组织这么宏大的高科技攻关和使之协调运行的水平。而美国,不但技术水平达到了登月的水平,管理理论中的管理过程学派、 权变理论学派等较典型的管理学派都产生于美国,行政管理学作为一门独立的学科也诞生于美国。美国的企业管理和行政管理水平都居世界领先地位,行政管理水平、企业管理水平和技术水平的有机结合,使美国创造了人类登上月球的奇迹。 2.管理也是先进的生产力。人类社会的重大创新和突破都离不开政府的作用。因此,必须重视政府对社会、经济发展的主导作用。 第二章案例分析 狮岭镇--皮革皮具的环境优势是什么?150 年前,广州市花都区(原花县)出了个太平天国农民运动领袖洪秀全。150 年后,在洪秀全故乡的西北部崛起了一个皮具王国--狮岭镇。狮岭镇位于广州市北部,距广州34公里,离广州新国际机场和直通港澳的花都港15 公里, 107 国道(广清高速公路)、京广铁路贯通全镇。全镇常住人口6 万。狮岭镇皮革皮具业早期起源于20 世纪70 年代初的知青带来的生产技术。后来逐渐从摆地摊发展到进入各大商场,外地皮革皮具企业陆续落户狮岭镇,于是,在狮岭镇形成了一个庞大的箱包生产基地。这是狮岭镇皮革皮具产业的第一次聚集:有3000 多家皮革皮具商户的原始经济集聚区,年产值超过20 亿元。企业的集聚,带动了本地区原材料的需求,于是,逐步形成皮革批发产业,拉长了产业的链条。2000 年经过花都区政府第一次推动,提高了整个狮岭镇的皮革皮具的竞争能力,形成了皮革皮具产业第二次聚集:皮革皮具年产值近30 亿元。由港商出资 2 亿元建立起狮岭皮革皮其城,新 增商户800 多个。2000 年12 月被广东省科技厅命名为广东省专业镇技术创新试点单位。狮岭镇是花都区率先基本实现现代化的试点镇。2001 年成功了举办“中国(狮岭)首届皮革皮具节”。从皮革皮具的总产值,1996 年的11 亿元提高到2000 年的28.27 亿元,年均增长26.61。2000 年,皮革皮具产值占工业总产值的比值从1996 年的66.76提高到2000 年的74.81,约75,皮革皮具产业的特色更加突出。狮岭镇之所以能够将皮革皮具产业做大,实现更大的产业集聚,关键在于狮岭镇具有以下有利条件:(1)有一批优势的企业可以依托。全镇现有个体私营企业创办的大小皮具加工(场)近3000 家。规模较大的皮具企业有quot凌云quot、quot 叶氏quot、quot华尼quot、quot蒙娜丽莎quot等,拥有quot叶氏quot、quot范思特quot、quot连奴quot。quot苹果王子quot、quot华尼quot 等多个皮具知名品牌。(2)推进皮革皮具产业的技术创新有一定的基础。部分企业已经采用电脑管理和用电脑设计有关皮具。越来越多的企业主已经认识到企业的竞争优势根本在于技术创新优势的竞争。(3)资源相对丰富。全国主要的皮革皮具商家基本上在狮岭镇都有相应的机构,狮岭镇成为皮革皮具有关信息和人才的有效交流区域,形成了与皮革皮具有关的全国性的资源集散地,世界皮革皮具市场的信息也较容易了解到。(4)邻近港澳独有的人缘优势可资利用。香港有许多资本需要转移投资。皮革皮具产业在狮岭镇的聚集,使得港商看好狮岭镇。狮岭国际皮革皮具城就是香港商人张有为先生投资兴建的。狮岭镇有旅居海外华侨、港澳台同胞 1 万多人。(5) 具有良好的区位优势。狮岭镇位于广州市,属于珠三角经济开发区重点工业卫星镇,距广州新国际机场15 公里,花都港15 公里。京广铁路军田火车站就设在狮岭镇,广州市铁路局将在军田建设铁路集装箱运输中心,这将成为华南地区的最大的铁路物流中心。狮岭镇建设将以quot广州市后花园加工厂城市quot为目标。(6)狮岭镇处于广州郊区,与高校、科技院所的专家和科技人员容易建立联系。 (7)有一个有力的政府支持皮革皮具产业的发展。广东省科技厅、花都区和狮岭镇政府对皮革皮具的技术创新十分重视。花都区政府和狮岭镇政府做了大量细致和卓有成效的工作。调查结果显示,在2000 年短短的一年时间里,狮岭从事皮革皮具生产和销售的厂家和商家,已由3000 多家激增到4000 多家,产值也由30 多亿元增长到近50 亿元。为了实施依法治镇方针,行政收费行为,避免收费不公平、不合理现象,提高服务素质,改善投资环境,根据市委、市政府的要求,狮岭镇镇成立了quot狮岭镇一个窗口收费办公室quot,实施quot一个窗口收费quot,自2000 年3 月1 日开始执行。 (8)市场氛围良好。狮岭(国际)皮革皮具城正在成为我国目前最大、档次最高、现代化管理设施最为完善的皮革皮具批发市场。首期工程完成商铺500 多间,已全部投入使用。第二期工程正在建设,商铺已经全部卖完。第三期皮具数码城和皮具工业城正在建设之中,建成后,狮岭(国际)皮革皮具城将成为亚洲地区皮革皮具设计、生产和销售的重要基地。(9)狮岭皮革皮具已在国内有相当大的名气,广东省市场占有率达到1/3。(10)狮岭镇的皮革皮具企业已认识 到形成中小企业网络非常重要。据问卷调查,为了形成有竞争力的狮岭镇皮革皮具产业,有91.94的企业管理人员认为,加强同行业之间的联系,仅有5.38认为封锁信息,2.68的认为采取恶性竞争方式。案例思考狮岭镇成为皮革皮具专业镇,政府在其中都了什么作用?政府利用了什么环境来推动皮革皮具镇的形成?参考要点狮岭镇位于广州市花都区,将最初由知青带来的皮具技术逐渐发展成为皮革皮具专业镇,主要在于有良好的市场环境,政府正是利用这一良好的市场环境,通过出台相关政策来推动专业镇的皮革皮具产业的发展。田纳西流域管理委员会与区域开发20 世纪20-30 年代产生了区域经济政策,一条是社会主义计划经济制度,另一条是稍晚一点的资本主义的国家干预政策。1929 年西方爆发的quot经济大危机quot,破灭了自由主义的市场经济的迷信。1928 年英国成立quot工业迁移委员会quot,解决一些地方的失业黑点(Black spot);1934 年颁布具有区域意义的quot特别地方法quot,20 世纪30 年代以后,许多西方国家先后设立旨在促进落后区域发展的专门基金(如区域开发基金、社会基金、农业基金等)和区域开发银行开展一系列区域发展规划。1933 年美国政府根据quot新政quot(New Deal)中的有关法案,成立了著名的quot田纳西流域管理委员会quot(TV A)负责组织管理田纳西河流域和密西西比河中下游一带的水利综合开发。这一地区位于美国东南部,是比较贫困的农业区,经常水患成灾。该计划在美国国会曾辩论达15 年之久,取得了很好的经济和社会效益,对美国东南部落后地区的发展起到了重要的促进作用。1961 年 5 月美国政府颁布quot地区再开发法quot,这是美国第一次将地区失业和经济落后问题视为全国性问题的法案。法案明确指出:实行区域再开发的目的,必须是能够发展和扩大新的或现有的生产能力及资源,而不仅仅是将就业机会从美国的一个州转向另一个州。20 世纪80 年代中期以来,美国区域差异再度呈扩大趋势,贫困地区人口增长过快,农村就业减少,年轻劳动力外流。克林顿政府组织制定和实施了对欠发达地区的援助计划,1993 年8 月颁布《联邦受援,区和受援社区法》这是美国第一个比较系统解决欠发达地区发展问题的法案。根据该法案,政府拨款25 亿美元用于税收优惠,10 亿美元用于贫困地区的各项援助。注:quot新政quot是美国总统罗斯福在20 世纪30 年代为促进经济复苏和社会改革而制定的立法和行政计划。案例思考对于美国的欠发达地区,美国政府采取了什么政策进行援助?参考要点许多国家都存在欠发达地区,美国也是如此。针对欠发达地区,不可能通过市场这只quot看不见的手quot 将欠发达地区自动调整为发达地区。20 世纪30 年代,美国纳西河流域和密西西比河中下游一带位于美国东南部,是比较贫困的农业区,经常水患成灾,针对这一情况,美国政府根据quot新政quot(New Deal)中的有关法案,成立了著名的quot田纳西流域管理委员quot (TV A)负责组织管理田纳西河流域和密西西比河中下游一带的水利综合开发。在此之后,美国采取了一系列的法案,推动美国欠发达地区的发展。第三章案例分析案例:非常设机构为何撤而复增 A 县县委、县人民政府根据党中央、国务院关于清理非常设机构的精神, 决定对县级机关的委员会、领导小组、办公室等非常设机构进行一次清理,该合并的合并,该保留的保留,该撤销的撤销。经县常委会议和常务会议认真讨论后决定将60 个非常设机构砍掉40个,并分别将这些机构承担的职能落实到有关部门去承担。但是,时隔不久,麻烦来了。首先碰到的是退伍军人和军队离休、退休干部要从部队转到地方,安置任务特别繁重。以前遇到这种情况,一般都是以县政府的一位领导为首的领导小组负责。这次非常设机构被撤销,这项工作交由县民政局和劳动人事局负责以后,带来了一系列问题,而且这些问题都牵涉到不少县级部门。比如,离休干部建设住房所需的基建指标和经费,分别涉及到计委和财政局;建房所需quot三大建材quot 涉及到物资部门;离休、退休干部转业按规定随迁的家属、子女的户口和工作安排涉及到公安部门;随迁子女的转学、升学需要教育部门帮助落实;医疗保健等又涉及到卫生局。如此大量的工作,要通过这么多的环节,光靠民政、劳动人事两个部门实在难以招架,更何况这两个部门与其他局都属同一级别。于是,民政局、劳动人事局便要求恢复县退伍军人和军队离退休干部安置领导小组。报告送到县政府,领导只得同意。紧接而来的是地方病防治领导小组,省里有这么一个机构,且每年掌握有一大笔经费。县里的相应领导小组一撤销,上级就发来通知,声称如果没有这一机构,每年给县的经费就停止下拨。这样一来,县委、县政府又不得不考虑该机构的命运,经酝酿再三,还是决定恢复县地方病防治领导小组。恢复非常设机构的口子一开,不少单位恢复临时机构的报告纷至沓来。有的是因为省里有明文规 定、有的是根据省里某一次会议精神或领导讲话、有的是因为有突出性任务而提出的。这样一来非常设机构反而越撤越多,所不同的只是名称改换了一下,有的只是在某一职能部门挂一块牌子应付上面。就这样,A 县在不到三年的时间内,县级机关的非常设机构又从20 个增到55 个,增加的非常设机构中7 个是恢复的,28 个是新建立的,尽管现在又感到非常设机构越来越多,需要抑制和整顿,但几经研究,觉得还是应该尊重现实,以不动为好。尤其是曾经办过此事的同志更是心有余悸,认为与其兴师动众,辛苦一场还不如节约一点人力,听之任之。案例思考在政府机构中是否有必要设置非常设机构?A 县非常设机构为何撤销而复增?应如何解决非常设机构膨胀的问题?参考要点1、政府机构中设置非常设机构是十分必要的,主要用于完成新的临时性任务,解决突发性的事件和协调部门与部门之间的关系。因为:首先,政府工作部门是按照职能需要而设立的,在这种情况下,当政府面临一些跨部门的事务时,需要几个部门共同承担,而在部门之间的横向协调上出现矛盾时,往往要设置非常设机构来协调各部门之间的关系;其次,政府工作部门一般根据行政管理的经常性、长期性或可预见性的基本职能来设置的,但是行政管理实践中经常会有一些新的、临时性的任务或突发性事务出现,也使得非常设机构的设置成为必要。但非常设机构不能任意设置,也应该根据具体实际来考虑。2、A 县非常设机构的撤而复增,从主观原因来考察,主要是对非常设机构设置的原则缺乏全面的掌握,一方面撤了不该撤的机构,另一方面又保留或新增了不必要的机构。3、为了 解非常设机构膨胀的问题,必须遵循如下原则:(1)以职能为基础的原则。非常设机构的设置要根据职能需要,必须是对现有机构的补充。(2)机动性、灵活性原则。一旦任务完成,机构即行撤销。 (3)程序化、法制化原则。第四章案例分析案例1:机构设置与工作效率的关系某市农林局是历经二分二合而设置的一个政府职能部门。1986 年,该市又将农林局分解为quot市农林局quot、quot市农业科学技术研究推广中心quot(简称quot市农技中心quot)、quot 市畜禽技术研究推广中心quot(简称quot市畜禽中心)这三个单位。其中,quot市农技中心quot与quot市农林局quot为正县级单位,隶属市农委领导;quot市畜禽中心quot为副县级单位,隶属市农林局领导(但实际是一个人、财、。物都独立的单位)正是由于quot 市农委quot、quot市农林局quot、quot市农技中心quot这个三角关系的存在,从而使该市的农、林、牧工作逐渐步入到一个不能自拔的境地。一是上下行文关系不通。因全省各地、市quot农技中心quot 都是隶属农业(林业)局领导的事业单位,所以,省农牧厅历次下发的公文只对市农林局一家,而不管什么农委、农技中心,这就给开展正常的工作带来了许多不便。1987 年12 月底,省农牧厅下发了一份quot关于填报食用菌情况的通知quot的文件,该文发到市农林局之后,局长考虑到本局没有具体的人员去抓这项工作,同时,市农技中心设置有专门的食用菌科室,于是便在公文处理单上签上quot 请交市农委领导阅示quot的意见。但一直到1988 年2 月份,经市农委多次协调后,才勉强由农林局汇总上报省农牧厅。二是业务工 作不协调。1988 年8 月底,原市畜禽中心所辖的市奶牛场,连续几天死掉了奶牛20 头,该场找到市农委汇报此事。市农委说,这关系到业务技术方面的问题,请与市畜禽中心联系,让他们负责处理。找到了畜禽中心,该中心说:我们隶属市农林局管,你们让农林局通知我们,我们再去。找到了农林局,农林局说:我局的农牧科是个空架子,总共才有两个人,并且都是摘农业的;畜禽中心名义上归我们领导,实质上他们已是一个人、财、物全部独立的经济实体,级别又和我们差不多,我们怎么能安排得了他们呢?后来经过再三的要求,农林局才勉强找到畜禽中心,说明原由后,市畜禽中心就说:奶牛场直属领导是市农委,你们真是多管闲事。为此,农林局的同志感到非常难堪。最后还是通过市农委、市农林局、市畜禽中心三家共同协商后,才达成了解决问题的协议。案例思考机构设置与工作效率是什么关系?某市将农林局一分为三后为什么出现效率滑坡?参考要点机构的多少与机构效率的高低到底是什么关系?是成正比还是成反比?这个问题似乎很难简单地予以回答。但机构设置的合理程度与工作效率却有直接的关系。机构设置得合理,则工作效率高,反之则低,这是一条行政组织设置中的一条重要规律。从quot机构设置与工作效率quot这个案例来看,某市将历经二分而合后设置的市农林局一分为三,变成quot市农林局quot。quot市农技中心quot、quot 市畜禽中心quot三个机构,从表面上看,这种做法使管理职能分解得更细了,各部门的管理相应来说也更专了,因而其工作效率似乎也应更高一些。但结果适得其反,市农林局一分为三,并没有带来 效率的增长,却带来了行文关系不通和业务工作不协调,致使该市的农林牧工作逐渐陷入一个不能自拔的境地。为什么会出现这种局面呢?其根本原因在于该市把农林局一分为三本身是不合理的,不符合该市的具体情况。在处理奶牛场事件时,由于三个单位的设置不合理,职能不明确,对应该处理的问题相互推诿,相quot踢皮球quot,这种情况在我国的现实生活中并不少见。原来该市管农、林、牧的只有一个部门,管理职能综合,其内部关系则相对单一,因而也好协调。而现在将其分为三个部门,其内部关系变成了外部关系,因而协调起来也就相应困难一些,效率随之也就降低了。显然,我们不能从本案例中得出结论说职能越综合、机构越少则效率就越高呢?行政管理学理论表明,效率的高低,不在于机构的多少,而在于机构设置是否合理。要想有较高的工作效率,必须有较合理的机构设置,而合理的机构设置必须遵循科学的行政组织原则。案例2:1460 个公章与机构的quot增长quot 据《中国青年报》报道,某县计划修建一座水电站,从县委、县政府打第一个报告起,前后共盖公章1460 个,有关公文和设计图纸重达170 公斤,历时两年半才定下修建。另据有关部门提供的统计材料,有个地级市定编40 个局级单位,机关工作人员1294人,但实际上已膨胀到66 个局,2425 人。机构超编65%,人员超编近90%!其中,科局两级干部就有1413 人,约占全体人员的2/3,形成富多兵少的局面。在如此严重超编的情况下,一些部门还以种种名义从所属企事业单位借调200 多人quot帮助工作quot。因此行政经费越来越紧张,每年要从当地企业加 收200 多万元的管理费来维持开支。案例思考〕案例列举的事实反映了我国机构设置中存在哪些问题?你对我国政府机构的改革有何设想?参考要点〕案例列举的事实,反映了当前我国政府机构改革中存在的问题,那就是机构臃肿,关卡林立,人浮于事,效率不高。为什么会出现这种情况呢?从宏观上讲,这是与高度集权的政治体制和高度集中的计划经济体制分不开的。在这样的体制下,必然会导致党政不分、政企不分,党组织干预行政事务,政府直接管理企业。从微观上讲,这是违背了政府机构设置的基本原则。行政学的基本原理要求政府机构的设置要遵循一些基本原则:职能目标原则,即按照一定的行政任务来设置行政机构;职、权、资一致原则;完整统一原则;合理的管理幅度与管理层次原则;精简效能原则等。违背了这些原则,机构必然重叠臃肿。只所以会出现案例的这种情况,这在于: (1)受到具有全局性的政治体制和经济体制的(2)没有抓住职能转变这一关键。制约。(3)没有进行相应的干部人事制度的配套改革。为此,要从根本上解决上述问题,在推进政府机构改革时,应该注意以下四点:(1)抓住转变政府职能这个关键,把政府的职能从以微观管理为主转变为以宏观管理为主;从以直接管理为主转变为以间接管理为主。(2)以经济管理部门,特别是其中的专业管理部门和综合部门内的专业机构为改革的重点。把承担相同或相近业务的部门合并,把职能重叠的机构撤销,组建新的综合管理部门,撤销综合部门内的对口专业机构,其职能由行业主管部门承担。(3)完善行政组织法规,健全预算约束机制。把宪法和组织法中有关政府机构 设置的原则规定具体化,制定机构设置和编制法,用法律的强制力来控制机构的膨胀。用经济杠杆来约束机构人员的膨胀。(4)积极推进干部人事制度的改革,精简政府工作人员。第五章案例分析案例一:他为什么打不开工作局面某街道医院是一所全区.