论“三队一室”警务模式存在的问题及完善

论“三队一室”警务模式存在的问题及完善 论“三队一室”警务模式存在的问题及完善 2006年3月 第2期总第101期 江西公安专科学校 JOURNALOFJIANGXIPUBLICSECURITYCOLLEGE Mar.2o06 No.2Ser.No.101 论"三.一室"??0一警务模式存在的 问题及完善 陈晓辉 (湖北警官学院,湖北武汉430034) 摘要:??三队一室"警务模式是集防范,管理,控制,打击乃至于服务于一体的运作模式,它符合社区警务要求的运 作模式.能够大大促进警务效率.作为一种新模式,"三队一室"还存在推广应用,内部,外部协调等问题.为此,公 安部应对"三队一室"作出明确的统一规定.目前,应在各地的城区派出所和有备件的乡镇派出所先实行,然后逐步推 广?一三队一室"模式.另外.对"三队一宣"的权责应当明确,避免内部职能的冲突和外部权责的混乱. 关键词:三队一室;警务改革;警力下沉;社区警务 中圈分类号:D631.41文献标识码:A文章编号:1008—8121(2006)02-0014一O4 基层警务改革是我国公安机关警务改革的重要 组成部分.也是我国公安机关警务改革的重点和难 点之所在基层警务改革的核心部分是派出所的改 革.派出所作为遍布全国各地,分布广泛的基层公安 组织.对其警务工作的职能和定位极其重要.而这种 职能和定位又直接决定了公安机关的最终定位和发 展方向"三队一室"警务模式就是在这种大环境下 产生的.是新时期如何更好地贯彻"以人为本"思想, 构建和谐社会要求所作的一种有益尝试.但该警务 模式在理论和实务中还存在一些问题.有待进一步 完善. 一 ,"三队一室"警务模式的产生概要 公安派出所,根据《公安派出所组织条例》的规 定,是各个市,县公安局管理治安工作的派出机关. 作为公安机关的重要组成部分.公安派出所的职能 随着社会治安形势的需要在不断地发展演变:从建 国初期的户政管理职能.到1954年《公安派出所组 织条例》中的"户口管理+打击"职能,再到上个世纪 8O年代"以治安管理为中心.以户口管理为基础"的 定位.总的来看,派出所在职能上.将原来的以户口 管理为主的定位开始转变为以治安管理为中心,以 户口管理为基础的定位.并且系统地赋予了派出所 打击,防范,管理,建设,教育等方面的功能. 在这个过程中.由于经济的迅速发展导致社会 不稳定因素的增多.为了减轻刑事案件高发的压力, 各地在没有人大授权的情况下自发地把派出所推到 侦查破案的第一线,加大对刑事犯罪的打击力度.【-】 这就引发了关于公安派出所基本职能和定位的争 论:从基本职能上看,公安派出所到底是治安防范为 主还是以侦查破案为主?从定位上来看.公安派出所 究竟是管理机构.打击机构还是服务机构?1997年4 .在苏州召开的全国公安派出所工作会议 月21日 上,公安部提出了以建立和落实责任制为核心.迅速 把派出所工作的重点调整到治安防范和管理上来. 以"发案少,秩序好,群众满意"作为衡量派出所工作 好坏的最高标准.切实纠正多年来形成的"以破案多 少论英雄"的错误工作导向,使派出所真正成为公安 机关治安防范和管理的主力军.i2~2002年3月.公安 部在杭州召开的全国派出所工作会议上.时任公安 部副部长罗锋同志强调指出.实施社区警务战略的 基本目标是以社区为依托,立足社区,依靠社区.优 化警力配置,明确#工作#.规范警务运作.切实做 到警力下沉,警务前移,警民携手,预防犯罪,减少发 案,共创安全社区.2003年11月,中共中央作出《关 收稿日期:2006—02—08 作者简介:陈晓辉,女,河南信阳人,湖北警官学院侦查系副教授,法学硕士,研究方向: 刑事侦查学. - 14? 于进一步加强和改进公安工作的决定》(中发[20031 13号),其中要求进一步改革和加强派出所工作.把 派出所真正建成综合性的战斗实体 从目前对公安派出所的定位来看.已经不仅仅 是简单的治安防范和管理或者打击和惩治的机构 了,而是集防范,管理,控制,打击乃至于服务于一体 的综合实体."三队一室"就是基于这种思路而 产生的,符合社区警务要求的公安派出所警务运作 模式.具体地说."三队一室"警务模式是指在派出所 成立社区警务队,刑事侦查队,治安巡防队和内勤综 合室,其中社区警务队的工作职责是人口管理,治安 管理,安全防范,情报信息和服务群众:刑事侦查队 的工作职责是侦破辖区内发生的刑事案件:治安巡 防队的工作职责是控制社会面,查处治安案件和110 接处警工作;内勤综合室的工作职责是办理户口,居 民身份证,统计和其他有关的内务工作."三队一室" 警务模式的目的很明确.就是通过明确派出所民警 的工作职责,量化具体岗位的考核标准.真正让派出 所所长"转起来",社区民警队"沉下去",刑事侦查队 "打起来",治安巡防队"动起来",内勤综合室"灵起 来".最终实现所队室的联动.有效地整合派出所的 警力资源.实现社会治安综合治理的防控目标"三 队一室"警务模式自提出后.已经逐步在全国很多地 方,如辽宁,河北,江苏,江西,福建等省的基层派出 所推行开来.从目前公安机关内外的反应来看.效果 较好.得到了社会群众的基本认同和肯定 二,"三队一室"警务模式存在问题的分析 江泽民同志在党的十六大上所做的报告中指出: "创新是一个民族进步的灵魂是一个国家兴旺发达 的不竭动力.也是一个政党永葆生机的源泉.创新就 是要不断解放思想,实事求是,与时俱进.实践没有 止境.创新也没有止境.我们要突破前人.后人也必 然突破我们.这是社会前进的必然规律.""三队一 室"警务模式符合了这种社会前进的规律.然而,作 为新时期基层警务改革的一种创新模式."三队一 室"从提出到实际运作时间还非常短.虽然它符合社 会对正义与秩序的追求.也有利于提升警务效率,但 在实务中仍然存在一些问题.有待进一步完善. (一)"三队一室"警务模式的推广应用范围问题 首先就是地域的推广应用问题.当前.虽然在我 国很多地方基层公安派出所已经开始了"三队一室" 模式的运作.但也有相当多地方的公安机关并没有 推行这项新警务模式,特别是西部地区,如云南,新 疆,四川,甚至中部的省份如湖北等.也未推行.究其 原因是多方面的.其中最主要的原因是人员和资金 问题.虽然中央13号文件确定了国家立项的"两所" 建设工程.安排专项国债资金.分年度专项补助中西 部地区基层公安派出所,监管场所的建设费用.但这 个工程的完成还需要一个较长的时间.这个时间也 会随着地域差异而存在着时间差异 另外就是相同地区的适用比例问题从目前已 经实行"三队一室"警务模式的地区来看.主要还是 局限于城区派出所,而在农村派出所内并没有实行 这种情况的产生与派出所的规模和大小有着直接的 关系.按照"三队一室"警务模式的基本建制要求.即 使按最少人数要求来计算.实行"三队一室"的派出 所至少要有正式民警l1人以上(三队按照每队一个 队长,二个队员计算;一室按照一个主任,一个办事 员计算).而我国相当数量的派出所还达不到这个要 求.2005年8月16日公安部在郑州召开的"全国公 安派出所建设"现场会上.公安部副部长刘金国同志 提出的要求是:我国各级公安机关要努力争取在 2008年之前使全国城区派出所每所警力达到20人 以上.建制镇派出所每所达到10人以上.建制乡派 出所每所达到5人以上也就是说.我国乡镇派出所 的警力少得可怜.即使到2008年仍然不可能真正实 行"三队一室"警务模式 因此.从推广应用的层面上来看.现阶段的"三 队一室"警务模式还只是小面积的试点它只能被看 作为是基层公安机关多警种协同作战,构建综合实 战团体的一种有益尝试 (二)"三队一室"警务模式的内部规范问题 作为一种全新的警务运作模式."三队一室"在 内部规范上还存在很多问题首先,不同地方公安机 关的具体称谓和做法不同.如有的地方称"三队一 室".有的地方称"三队一科"甚至"四队一科"(即刑 侦队,治安队,社区队,巡逻队和综合科),这就显得 有些凌乱.既容易产生内部分工的不协调,又可能误 导群众. 其次.人员配备也不尽相同.如有的地方"三队 一 室"人员都隶属于派出所.且每个派出所都有"三 队一室"建制:但有的地方则不是这样.如南京市玄 武区公安分局在深化派出所"三队一室"警务运行机 制改革中,就将派出所刑警从派出所独立出来,成立 责任区刑警中队.在全区成立5个责任区刑警中队, 一 个中队负责2至4个派出所的辖区.刑警的人事 关系与派出所"脱钩".工资福利待遇由分局统筹解 决,走的是刑警专业化道路.这样,派出所实际上缺 少刑事侦查队而成为"二队一室"了. 最后.内部职能上也存在冲突.从最初设计上 . 15? 看.社区警务队,刑事侦查队,治安巡防队和内勤综 合室是"各负其责,各司其职".但这种职责划分的科 学性值得怀疑.如社区警务队的人口管理与内勤综 合室的户171身份证办理肯定有冲突,而社区警务队 的治安管理与治安巡防队的查处治安案件,110接处 警工作也必定会产生重合.另外,特情人员的设置和 重点人口的控制究竟归属社区警务队的情报信息还 是治安巡防队的控制社会面范畴?违法,犯罪案件定 性的不确定也可能会使刑事侦查队和治安巡防队陷 于"都管或者都不管"的怪圈.如何更好地沟通与融 合.还需要更多的时间来规范和调整. (三)"三队一室"警务模式的外部协调问题 , "三队一室"警务模式是基于一种"做大,做实做强"派出所的思路进行设计的.把派出所"做大", 从规模和数量上讲.就是派出所的机构设置和警力 配置要与其所承担的任务相适应;把派出所"做实". 从职能和权力上讲.就是要做到职能与任务相匹配. 责任和权力相统一;把派出所"做强".从派出所的战 斗力方面讲.就是派出所领导班子要配强,民警综合 素质要提高叫旦这种思路与我国法律对公安派出所 的定位——"各个市,县公安局管理治安工作的派出 机关"是有冲突的.作为一级派出机构.公安派出所 在"人,财,物"上均没有自己的自主权,完全是由被 派出机构——市,县公安局决定的."三队一室"警务 模式一旦运作.刑事侦查队与市,县公安局的刑警队 之间,治安巡防队与市,县公安局的治安大队之间. 如何协调各自的管辖范围和运行领域? 此外.虽然公安派出所在受理和办理简单刑事 案件方面,作出具体行政行为方面(如行政处罚案件 的立案和裁决,特种行业的许可和撤销,户籍的申报 和迁移等),进行指导检查监督方面,执行辖区治安 控制方面(如对被管制,剥夺政治权利,缓刑,假释, 保外就医罪犯的监督考察,设立治安耳目.确定重点 人口等),宏观的治安管理方面(如执行任务中查验 证件权,独立的执勤巡逻和维护秩序的权力,道路交 通管理权力等)【4】均有权实施,但应当看到.这种权力 的行使都是以公安局的名义实施的.并不是派出所 独立的权力.派出所的社区警务队,刑事侦查队,治 安巡防队如果离开了市,县公安局相应部门的支撑. 其畅通运行就颇值怀疑.相对于城市派出所而言.我 国很多乡镇派出所还受制于乡镇政府的经济制约. 这种制约决定了人员扩编的可行性和警务模式运作 的方向性. 三"三队一室"警务模式的发晨与完善 作为一种新生事物.存在一些问题并不可怕.可 -16? 怕的是不去寻找解决问题的方法."三队一室"警务 模式也不例外.存在一些问题是在所难免的,当前我 们需要做的事情是如何面对和解决它.笔者以为, "三队一室"警务模式的发展和完善有两大重点问题 需要明确:理论上的存在依据和实务中的运作选择. (一)"三队一室"警务模式的存在依据 在进行发展和完善的研究之前.我们首先需要 明确的是:"三队一室"警务模式是否有其存在的必 要性?回答应当是肯定的.白1829年伦敦现代警察 建立至今.世界各国共进行了四轮警务革命.其 中最后一次警务革命源于二十世纪六七十年代.从 美英开始并波及整个世界第四次警务革命的核心 包括:警力方面,重点应当放在社区,面向公众; 警务风格方面.强调调查研究在先和以预防为主.警 察走出岗亭,了解群众和组织群众;工作重点方面, 从单一的巡逻与刑侦转向社区警务:衡量标准上.从 单纯的重视犯罪率与破案率到多种指标综合评估. 重视社会的反应等陶"三队一室"警务模式的提出与 实施.有利于优化我国公安机关警务运作模式.从而 实现警务体制的改革与创新.符合新一轮警务革命 的内容和方向.也符合"警力下沉,警务前移"的当代 警务工作发展趋势.从当前部分地区公安机关的实 施现状来看.主流发展态势是积极的.社会反响是强 烈的.因此可以肯定地说,"三队一室"警务模式符合 国际警务革命的发展趋势和我国警务工作的要求. 反映了我国特定的国情,社情,警情和民情,有其存 在的必要性. (二)"三队一室"警务模式的性质定位 当然."三队一室"警务模式在实务操作中还有 一 些问题需要我们明确.首先就是这种警务模式的 性质和定位问题"三队一室"是一种"自下而上"的 警务改革,虽然不少地区搞得轰轰烈烈.但公安部至 今没有作出一个比较正式的表态.更没有在正式的 规章制度甚至内部的办法中作明确规定.这自然就 产生了实践中"五花八门"的做法和不同的称谓其 实:"三队一室"的运作试点应当说已经基本成熟.为 了更好地运作和推广这种警务模式.公安部有必要 制定一个公开的具有法律效力的规定.明确"三队一 室"作为我国社区警务运作模式的性质和定位并予 以推广,并正式下发各地公安机关执行. (三)"三队一室"警务模式的推广应用 从推广应用范围来看.基于我国的现实国情和 地域发展的不均衡,不宜操之过急.应当在各地的城 区派出所和有条件的乡镇派出所先实行.然后逐步 推广.具体措施可以考虑两个方面:一是进一步加大 警力的下沉力度.提高派出所警力占整个公安机关 警力的比重.以辽宁省为例.警务改革前.辽宁省共 有派出所1769个.警力18050人.占全省总警力的 26.78%改革中.省公安厅对警力下沉比例作出硬性 规定,到目前为止.辽宁全省已下沉警力近7000人. 县局派出所,城市市区派出所警力分别由过去的占 总警力的40%,50%提高到60%和70%以上.嘲二是 充分依靠群众,发动群众.我国很多乡镇地区地域辽 阔,人口众多.仅仅依靠有限的公安警力是难以有效 地实行"三队一室"模式的.因此应当有效地利用群 众资源.发挥群众的主动性和积极性.除了刑事侦查 队外.社区警务队和治安巡防队都可以考虑吸收部 分治安积极分子.并充分依靠乡,镇,村的治保组织 和治保人员 (四)"三队一室"警务模式的权责分析 对"三队一室"的权责应当明确.避免内部职能 的冲突和外部权责的混乱.在内部职能划分上.社区 警务队,刑事侦查队,治安巡防队和内勤综合室之间 肯定存在冲突.对这种冲突必须合理界定:这是在构 建防范,管理,控制,打击乃至于服务的综合性的基 层公安实体的前提条件下的一种必然.在明确大方 向的前提下.可通过更加细化的职责划分来确定各 自的管辖范畴.如刑事侦查队和治安巡防队分别从 刑事和行政两块实现对社会秩序的控制与管理.社 区警务队和内勤综合室则分别从外内丽个方面实现 基层服务职能.从外部权责来看.应当明确县市公安 机关相应部门对"三队一室"的直接指挥和业务领 导,公安派出所本身就是基层公安机关的派出机构, 这个派出机构内部的机构再设置当然与基层公安机 关的机构设置成为当然的上下级关系.所以县局刑 警大队领导指挥"三队一室"中的刑事侦查队.县局 治安大队领导指挥"三队一室"中的治安巡防队也是 合理的."三队一室"与县市公安局相关机构是一种 相辅相承的关系,"三队一室"贴近群众,贴近社区, 有利于及时处理和控制各类社会矛盾和纠纷.县市 公安局相关机构则可集中力量对付重特大案件 参考文献: 【1J吴文俊,袁媛.公安派出所职能演变及其定位?】山东警察 学院,2005,(2). [2】黄辉,樊卫国.派出所的职能和勤务【『],人民公安,2001, (14). f3]贯开柱.关于做大做强派出所的几点思考U】.公安研究, 2004,(4). 【4]李鸿斌.论派出所的独立性lJ].中国人民公安大学, 2003,(4). [5】王大伟.英美警察科学[M].北京:中国人民公安大学出版 社.1995.266. [6]辽宁:基层警务与百姓更贴近[N]人民日报,2004—5,22. 责任编辑:曹云清 SayingtheProblemanditspefectionAboutPolicingmodel of"ThreesquadsandOneOffice" CHENXiao—hui (HubeiPoliceOfficerUniversity,Wuhan430034,China) Abstract:Thepolicingmodelabout"threesquadsandoneoffice"istheoneconcerninghitting andservice? itmeetstheneedofcommunitypolicingmodelandcanrealizesocialjusticebasedonthetheory .Italsomeetsthe needoforder.harmonyandpromotepolicingeffection.Ofcourseasanewmodel"threesquadsandoneoffice'' existssomesuchproblemasspreadinguse,internalBO13TIandexternalharmony. Keywords:threesquadsandoneofficepolicereformpolicingdecreasing;communityservicevalue - 17-