论“三队一室”警务模式存在的问题及完善
论“三队一室”警务模式存在的问题及完善
2006年3月
第2期总第101期
江西公安专科学校
JOURNALOFJIANGXIPUBLICSECURITYCOLLEGE Mar.2o06
No.2Ser.No.101
论"三.一室"??0一警务模式存在的
问题及完善
陈晓辉
(湖北警官学院,湖北武汉430034)
摘要:??三队一室"警务模式是集防范,管理,控制,打击乃至于服务于一体的运作模式,它符合社区警务要求的运
作模式.能够大大促进警务效率.作为一种新模式,"三队一室"还存在推广应用,内部
,外部协调等问题.为此,公
安部应对"三队一室"作出明确的统一规定.目前,应在各地的城区派出所和有备件的乡镇派出所先实行,然后逐步推
广?一三队一室"模式.另外.对"三队一宣"的权责应当明确,避免内部职能的冲突和外部权责的混乱.
关键词:三队一室;警务改革;警力下沉;社区警务
中圈分类号:D631.41文献标识码:A文章编号:1008—8121(2006)02-0014一O4 基层警务改革是我国公安机关警务改革的重要
组成部分.也是我国公安机关警务改革的重点和难
点之所在基层警务改革的核心部分是派出所的改
革.派出所作为遍布全国各地,分布广泛的基层公安
组织.对其警务工作的职能和定位极其重要.而这种
职能和定位又直接决定了公安机关的最终定位和发 展方向"三队一室"警务模式就是在这种大环境下 产生的.是新时期如何更好地贯彻"以人为本"思想, 构建和谐社会要求所作的一种有益尝试.但该警务 模式在理论和实务中还存在一些问题.有待进一步 完善.
一
,"三队一室"警务模式的产生概要
公安派出所,根据《公安派出所组织条例》的规 定,是各个市,县公安局管理治安工作的派出机关. 作为公安机关的重要组成部分.公安派出所的职能 随着社会治安形势的需要在不断地发展演变:从建 国初期的户政管理职能.到1954年《公安派出所组 织条例》中的"户口管理+打击"职能,再到上个世纪 8O年代"以治安管理为中心.以户口管理为基础"的 定位.总的来看,派出所在职能上.将原来的以户口 管理为主的定位开始转变为以治安管理为中心,以 户口管理为基础的定位.并且系统地赋予了派出所 打击,防范,管理,建设,教育等方面的功能. 在这个过程中.由于经济的迅速发展导致社会 不稳定因素的增多.为了减轻刑事案件高发的压力, 各地在没有人大授权的情况下自发地把派出所推到 侦查破案的第一线,加大对刑事犯罪的打击力度.【-】 这就引发了关于公安派出所基本职能和定位的争 论:从基本职能上看,公安派出所到底是治安防范为 主还是以侦查破案为主?从定位上来看.公安派出所 究竟是管理机构.打击机构还是服务机构?1997年4
.在苏州召开的全国公安派出所工作会议 月21日
上,公安部提出了以建立和落实责任制为核心.迅速
把派出所工作的重点调整到治安防范和管理上来. 以"发案少,秩序好,群众满意"作为衡量派出所工作 好坏的最高
.切实纠正多年来形成的"以破案多 少论英雄"的错误工作导向,使派出所真正成为公安 机关治安防范和管理的主力军.i2~2002年3月.公安 部在杭州召开的全国派出所工作会议上.时任公安 部副部长罗锋同志强调指出.实施社区警务战略的 基本目标是以社区为依托,立足社区,依靠社区.优 化警力配置,明确工作职责.规范警务运作.切实做 到警力下沉,警务前移,警民携手,预防犯罪,减少发 案,共创安全社区.2003年11月,中共中央作出《关 收稿日期:2006—02—08
作者简介:陈晓辉,女,河南信阳人,湖北警官学院侦查系副教授,法学硕士,研究方向:
刑事侦查学.
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于进一步加强和改进公安工作的决定》(中发[20031 13号),其中要求进一步改革和加强派出所工作.把 派出所真正建成综合性的战斗实体
从目前对公安派出所的定位来看.已经不仅仅 是简单的治安防范和管理或者打击和惩治的机构 了,而是集防范,管理,控制,打击乃至于服务于一体 的综合实体."三队一室"就是基于这种思路设计而 产生的,符合社区警务要求的公安派出所警务运作 模式.具体地说."三队一室"警务模式是指在派出所 成立社区警务队,刑事侦查队,治安巡防队和内勤综 合室,其中社区警务队的工作职责是人口管理,治安 管理,安全防范,情报信息和服务群众:刑事侦查队
的工作职责是侦破辖区内发生的刑事案件:治安巡 防队的工作职责是控制社会面,查处治安案件和110 接处警工作;内勤综合室的工作职责是办理户口,居 民身份证,统计和其他有关的内务工作."三队一室" 警务模式的目的很明确.就是通过明确派出所民警 的工作职责,量化具体岗位的考核标准.真正让派出 所所长"转起来",社区民警队"沉下去",刑事侦查队 "打起来",治安巡防队"动起来",内勤综合室"灵起 来".最终实现所队室的联动.有效地整合派出所的 警力资源.实现社会治安综合治理的防控目标"三 队一室"警务模式自提出后.已经逐步在全国很多地 方,如辽宁,河北,江苏,江西,福建等省的基层派出 所推行开来.从目前公安机关内外的反应来看.效果 较好.得到了社会群众的基本认同和肯定 二,"三队一室"警务模式存在问题的分析
江泽民同志在党的十六大上所做的报告中指出: "创新是一个民族进步的灵魂是一个国家兴旺发达 的不竭动力.也是一个政党永葆生机的源泉.创新就 是要不断解放思想,实事求是,与时俱进.实践没有 止境.创新也没有止境.我们要突破前人.后人也必 然突破我们.这是社会前进的必然规律.""三队一 室"警务模式符合了这种社会前进的规律.然而,作 为新时期基层警务改革的一种创新模式."三队一 室"从提出到实际运作时间还非常短.虽然它符合社 会对正义与秩序的追求.也有利于提升警务效率,但 在实务中仍然存在一些问题.有待进一步完善. (一)"三队一室"警务模式的推广应用范围问题 首先就是地域的推广应用问题.当前.虽然在我 国很多地方基层公安派出所已经开始了"三队一室"
模式的运作.但也有相当多地方的公安机关并没有 推行这项新警务模式,特别是西部地区,如云南,新 疆,四川,甚至中部的省份如湖北等.也未推行.究其 原因是多方面的.其中最主要的原因是人员和资金 问题.虽然中央13号文件确定了国家立项的"两所" 建设
.安排专项国债资金.分年度专项补助中西 部地区基层公安派出所,监管场所的建设费用.但这 个工程的完成还需要一个较长的时间.这个时间也 会随着地域差异而存在着时间差异
另外就是相同地区的适用比例问题从目前已 经实行"三队一室"警务模式的地区来看.主要还是 局限于城区派出所,而在农村派出所内并没有实行 这种情况的产生与派出所的规模和大小有着直接的 关系.按照"三队一室"警务模式的基本建制要求.即 使按最少人数要求来计算.实行"三队一室"的派出 所至少要有正式民警l1人以上(三队按照每队一个 队长,二个队员计算;一室按照一个主任,一个办事 员计算).而我国相当数量的派出所还达不到这个要 求.2005年8月16日公安部在郑州召开的"全国公 安派出所建设"现场会上.公安部副部长刘金国同志 提出的要求是:我国各级公安机关要努力争取在 2008年之前使全国城区派出所每所警力达到20人 以上.建制镇派出所每所达到10人以上.建制乡派 出所每所达到5人以上也就是说.我国乡镇派出所 的警力少得可怜.即使到2008年仍然不可能真正实 行"三队一室"警务模式
因此.从推广应用的层面上来看.现阶段的"三 队一室"警务模式还只是小面积的试点它只能被看 作为是基层公安机关多警种协同作战,构建综合实
战团体的一种有益尝试
(二)"三队一室"警务模式的内部规范问题 作为一种全新的警务运作模式."三队一室"在 内部规范上还存在很多问题首先,不同地方公安机 关的具体称谓和做法不同.如有的地方称"三队一 室".有的地方称"三队一科"甚至"四队一科"(即刑 侦队,治安队,社区队,巡逻队和综合科),这就显得 有些凌乱.既容易产生内部分工的不协调,又可能误 导群众.
其次.人员配备也不尽相同.如有的地方"三队 一
室"人员都隶属于派出所.且每个派出所都有"三 队一室"建制:但有的地方则不是这样.如南京市玄 武区公安分局在深化派出所"三队一室"警务运行机 制改革中,就将派出所刑警从派出所独立出来,成立 责任区刑警中队.在全区成立5个责任区刑警中队, 一
个中队负责2至4个派出所的辖区.刑警的人事 关系与派出所"脱钩".工资福利待遇由分局统筹解 决,走的是刑警专业化道路.这样,派出所实际上缺 少刑事侦查队而成为"二队一室"了.
最后.内部职能上也存在冲突.从最初设计上 .
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看.社区警务队,刑事侦查队,治安巡防队和内勤综 合室是"各负其责,各司其职".但这种职责划分的科 学性值得怀疑.如社区警务队的人口管理与内勤综 合室的户171身份证办理肯定有冲突,而社区警务队
的治安管理与治安巡防队的查处治安案件,110接处 警工作也必定会产生重合.另外,特情人员的设置和 重点人口的控制究竟归属社区警务队的情报信息还 是治安巡防队的控制社会面范畴?违法,犯罪案件定 性的不确定也可能会使刑事侦查队和治安巡防队陷 于"都管或者都不管"的怪圈.如何更好地沟通与融 合.还需要更多的时间来规范和调整.
(三)"三队一室"警务模式的外部协调问题
, "三队一室"警务模式是基于一种"做大,做实做强"派出所的思路进行设计的.把派出所"做大", 从规模和数量上讲.就是派出所的机构设置和警力 配置要与其所承担的任务相适应;把派出所"做实". 从职能和权力上讲.就是要做到职能与任务相匹配. 责任和权力相统一;把派出所"做强".从派出所的战 斗力方面讲.就是派出所领导班子要配强,民警综合 素质要提高叫旦这种思路与我国法律对公安派出所 的定位——"各个市,县公安局管理治安工作的派出 机关"是有冲突的.作为一级派出机构.公安派出所 在"人,财,物"上均没有自己的自主权,完全是由被 派出机构——市,县公安局决定的."三队一室"警务 模式一旦运作.刑事侦查队与市,县公安局的刑警队 之间,治安巡防队与市,县公安局的治安大队之间. 如何协调各自的管辖范围和运行领域?
此外.虽然公安派出所在受理和办理简单刑事 案件方面,作出具体行政行为方面(如行政处罚案件 的立案和裁决,特种行业的许可和撤销,户籍的申报 和迁移等),进行指导检查监督方面,执行辖区治安 控制方面(如对被管制,剥夺政治权利,缓刑,假释, 保外就医罪犯的监督考察,设立治安耳目.确定重点
人口等),宏观的治安管理方面(如执行任务中查验 证件权,独立的执勤巡逻和维护秩序的权力,道路交 通管理权力等)【4】均有权实施,但应当看到.这种权力 的行使都是以公安局的名义实施的.并不是派出所 独立的权力.派出所的社区警务队,刑事侦查队,治 安巡防队如果离开了市,县公安局相应部门的支撑. 其畅通运行就颇值怀疑.相对于城市派出所而言.我 国很多乡镇派出所还受制于乡镇政府的经济制约. 这种制约决定了人员扩编的可行性和警务模式运作 的方向性.
三"三队一室"警务模式的发晨与完善
作为一种新生事物.存在一些问题并不可怕.可 -16?
怕的是不去寻找解决问题的方法."三队一室"警务 模式也不例外.存在一些问题是在所难免的,当前我 们需要做的事情是如何面对和解决它.笔者以为, "三队一室"警务模式的发展和完善有两大重点问题 需要明确:理论上的存在依据和实务中的运作选择. (一)"三队一室"警务模式的存在依据
在进行发展和完善的研究之前.我们首先需要 明确的是:"三队一室"警务模式是否有其存在的必 要性?回答应当是肯定的.白1829年伦敦现代警察 制度建立至今.世界各国共进行了四轮警务革命.其 中最后一次警务革命源于二十世纪六七十年代.从 美英开始并波及整个世界第四次警务革命的核心 内容包括:警力方面,重点应当放在社区,面向公众; 警务风格方面.强调调查研究在先和以预防为主.警 察走出岗亭,了解群众和组织群众;工作重点方面, 从单一的巡逻与刑侦转向社区警务:衡量标准上.从
单纯的重视犯罪率与破案率到多种指标综合评估. 重视社会的反应等陶"三队一室"警务模式的提出与 实施.有利于优化我国公安机关警务运作模式.从而 实现警务体制的改革与创新.符合新一轮警务革命 的内容和方向.也符合"警力下沉,警务前移"的当代 警务工作发展趋势.从当前部分地区公安机关的实 施现状来看.主流发展态势是积极的.社会反响是强 烈的.因此可以肯定地说,"三队一室"警务模式符合 国际警务革命的发展趋势和我国警务工作的要求. 反映了我国特定的国情,社情,警情和民情,有其存 在的必要性.
(二)"三队一室"警务模式的性质定位
当然."三队一室"警务模式在实务操作中还有 一
些问题需要我们明确.首先就是这种警务模式的 性质和定位问题"三队一室"是一种"自下而上"的 警务改革,虽然不少地区搞得轰轰烈烈.但公安部至 今没有作出一个比较正式的
态.更没有在正式的 规章制度甚至内部的办法中作明确规定.这自然就 产生了实践中"五花八门"的做法和不同的称谓其 实:"三队一室"的运作试点应当说已经基本成熟.为 了更好地运作和推广这种警务模式.公安部有必要 制定一个公开的具有法律效力的规定.明确"三队一 室"作为我国社区警务运作模式的性质和定位并予 以推广,并正式下发各地公安机关执行. (三)"三队一室"警务模式的推广应用
从推广应用范围来看.基于我国的现实国情和 地域发展的不均衡,不宜操之过急.应当在各地的城 区派出所和有条件的乡镇派出所先实行.然后逐步
推广.具体
可以考虑两个方面:一是进一步加大
警力的下沉力度.提高派出所警力占整个公安机关 警力的比重.以辽宁省为例.警务改革前.辽宁省共 有派出所1769个.警力18050人.占全省总警力的 26.78%改革中.省公安厅对警力下沉比例作出硬性 规定,到目前为止.辽宁全省已下沉警力近7000人. 县局派出所,城市市区派出所警力分别由过去的占 总警力的40%,50%提高到60%和70%以上.嘲二是 充分依靠群众,发动群众.我国很多乡镇地区地域辽 阔,人口众多.仅仅依靠有限的公安警力是难以有效 地实行"三队一室"模式的.因此应当有效地利用群 众资源.发挥群众的主动性和积极性.除了刑事侦查 队外.社区警务队和治安巡防队都可以考虑吸收部 分治安积极分子.并充分依靠乡,镇,村的治保组织 和治保人员
(四)"三队一室"警务模式的权责分析
对"三队一室"的权责应当明确.避免内部职能 的冲突和外部权责的混乱.在内部职能划分上.社区 警务队,刑事侦查队,治安巡防队和内勤综合室之间 肯定存在冲突.对这种冲突必须合理界定:这是在构 建防范,管理,控制,打击乃至于服务的综合性的基 层公安实体的前提条件下的一种必然.在明确大方 向的前提下.可通过更加细化的职责划分来确定各 自的管辖范畴.如刑事侦查队和治安巡防队分别从 刑事和行政两块实现对社会秩序的控制与管理.社 区警务队和内勤综合室则分别从外内丽个方面实现 基层服务职能.从外部权责来看.应当明确县市公安 机关相应部门对"三队一室"的直接指挥和业务领
导,公安派出所本身就是基层公安机关的派出机构, 这个派出机构内部的机构再设置当然与基层公安机 关的机构设置成为当然的上下级关系.所以县局刑
警大队领导指挥"三队一室"中的刑事侦查队.县局
治安大队领导指挥"三队一室"中的治安巡防队也是
合理的."三队一室"与县市公安局相关机构是一种
相辅相承的关系,"三队一室"贴近群众,贴近社区,
有利于及时处理和控制各类社会矛盾和纠纷.县市
公安局相关机构则可集中力量对付重特大案件
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SayingtheProblemanditspefectionAboutPolicingmodel
of"ThreesquadsandOneOffice" CHENXiao—hui
(HubeiPoliceOfficerUniversity,Wuhan430034,China)
Abstract:Thepolicingmodelabout"threesquadsandoneoffice"istheoneconcerninghitting
andservice?
itmeetstheneedofcommunitypolicingmodelandcanrealizesocialjusticebasedonthetheory
.Italsomeetsthe
needoforder.harmonyandpromotepolicingeffection.Ofcourseasanewmodel"threesquadsandoneoffice''
existssomesuchproblemasspreadinguse,internalBO13TIandexternalharmony. Keywords:threesquadsandoneofficepolicereformpolicingdecreasing;communityservicevalue
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