山东巡抚与黄河治理.doc

山东巡抚与黄河治理.doc 山东巡抚与黄河治理 ——兼论晚清时期河政体制的变化 入海后，围绕黄河流向、督府迁址及权限等摘要:咸丰五年黄河改道山东 问题，从中央政府到地方政府展开了长达二十余年的争论。在此过程中，山东巡抚的治河权客观上得到增强，河政体制与前清相比也发生了较大变化。同时，时局的变化、吏治的腐败也成为制约河政体制的重要因素。 山东 黄河河政 关键词:晚清 咸丰五年(1855年)黄河改道山东入海后，下游河道决口愈加频繁。自同治初年直至清末(1862—1911年)，山东有43个年份发生黄河决溢，不仅造成山东人口大量死亡，土地大片荒芜，而且致使地方政权控制力日趋下降，从而改变了山东社会的历史走向。关于黄河治理的专题研究，学术界已出版了一系列成果。其中，《清代黄河的治理》等从自然变迁的角度，用科技史的方法分析了治理黄河的过程及原因;《黄河水利史述要》、《京杭运河史》等对黄 1河河政管理体制作了总体性的论述。与其他水利专题史研究相比，关于晚清山东河政体制的研究，仍有其薄弱之处。本文拟对晚清时期黄河治理的过程及对河政体制的变化作一初步的分析，探讨山东巡防与这一体制的关系及相互影响。 2一、山东巡抚与及邻省之间的黄河流向之争 咸丰五年黄河决口河南铜瓦厢，北流山东，夺大清河入渤海。从中央政府到地方政府围绕是否堵复缺口的问题，长期争论不休，前后长达二十余年之久。这一争论过程大致可分为三个阶段: 第一阶段(从咸丰五年至同治二年)，清政府无暇他顾，使黄河处于漫流状态，黄河改道山东入海的局面基本形成。 咸丰五年六月黄河改道山东入海，适值清政府集中精力镇压太平军，无暇顾及黄河泛滥，更无多余财力拨付治河，故未及时提出明确的治河。黄河决口的次月——七月，咸丰帝颁布谕旨: 1 颜元亮:《清代黄河的治理》，收入水利水电科学院水利史研究室编《中国科学院、水利电力部水利水 电科学研究院水利史研究室五十周年学术论文集》，中国水利电力出版社1986年版，第316页。水 利部黄河水利委员会《黄河水利史述要》编写组:《黄河水利史述要》，水利电力出版社1982年 版;姚汉源:《京杭运河史》，中国水利水电出版社1998年版。 2 关于围绕黄河流向的详细争论，参见高中华:《祈天忧民——近代以来中国社会救助史论》，第三章第二节“围绕黄河流向引发的中央与地方之争”，中州古籍出版社2009年版。 1 “黄流泛滥～行径三省地方～小民荡析离居～朕心实深轸念。惟历届大工堵合～必需帑项数百万两之多。现值军务未平～饷糈不继～一时断难兴筑。若能因势利导～设法疏消～使横流有所归宿～通畅入海～不至旁趋无定～则附近 1民田庐舍～尚可保卫。所有兰阳漫口～即可暂行缓堵。” 面对黄流泛滥和民众“荡析离居”的局面，中央政府惟一可做的即是让山东巡抚“因势利导”，使黄河顺流入海，防堵之事只能缓行，其中主要原因就是“军务未平，饷糈不继”。至咸丰十年，有人提议“就黄河改道，劝捐筑堤”，修筑新河堤使黄河经由大清河通畅入海，以使沿河居民免受黄灾，但遭到一些官僚的反对，他们以“惟事关大局，究竟有无窒碍，必须通盘筹计”为 2由，极力阻止。此时，英法联军已兵临北京城下，咸丰帝无暇顾及河政之事，乃将筑堤之议束之高阁。 第二阶段(从同治三年至光绪十年)，中央政府内部一边围绕黄河流向进行争论，一边开始组织修筑新河堤防，处于边争论、边筑堤的状态，大大影响了治河成效。 同治三年，清政府攻下南京，可以腾出手治理黄河了，但在治黄方案上存有着很大分歧。围绕黄河的流向，从中央到地方先后出现了两次大的争论，分别是同治七年至十一年(1868—1872年)和光绪十二年至十三年(1886—1887年)。起初，关于黄河的流向，清政府内部出现了三种不同意见，即顺山东入海、复古道、古道分水三分，后来分流说并入复古道说，成为两种意见。显而易见，官僚集团争论的核心问题是黄河是流经山东入海还是归复故道从淮徐入海。 起初，山东巡抚、东河河督和漕运总督等均持“顺流说”，坚持黄河复故道的官僚并不多，因为此时他们还未认识到黄河决口对运河尤其是山东的危害。同治七年十二月，山东巡抚丁宝桢、东河河道总督苏廷魁、漕运总督张之万、两江总督马新贻等九人联名上书中央政府，坚持顺流入海，反对挽河归道，并提出三点理由:首先是财力不济，“中原军务初年，库藏空虚，巨款难筹”;其次是治河不易，“荥工在河之南岸，地处上游。兰工在河之北岸，地处下游。论其形势，自应先堵荥泽，后堵兰阳，势难同时并举„„荥口分溜无多，大溜仍有兰口直注利津牡蛎口入海。奔腾澎湃，势若建瓴。其水面之宽，跌塘之深，施工之难，较之荥工，自增数倍”;最后则是管河工之难，“若再 1 中国水利水电科学研究院水利史研究室编校《再续行水金鉴?黄河卷三》，湖北任人民出版社2006年版，第1127页。 2 中国水利水电科学研究院水利史研究室编校《再续行水金鉴?黄河卷三》，湖北任人民出版社2006年版，第1193,1194页。 2 添募数十万之丁夫，聚集沿黄数千里间。倘驾驭失宜，滋生事端，尤为可虑”1。 此时，丁宝桢等人坚持顺流入海，尚未觉察到黄河水灾对运河的影响。因为黄河和运河水灾具有极强的并发性，一般概称为黄运水灾或黄运洪灾。黄河决口小至运河不畅，大至运河决口，形成规模不等的黄运洪灾。运河之治废直接影响到漕运之畅通与否，漕运之畅通与否又直接影响到政权的稳定，足见运河之兴废对于清朝政权至关重要。咸丰五年之前，运河是由长江过淮河经黄河至京师。咸丰五年后，运河则需经山东黄河段借黄济运，山东中西部地区成为黄运交汇处，共流经16州县，全长800余里，黄河山东段对运河的影响日益加重，黄河之兴废直接影响到漕运之畅通，清政府也逐渐认识到了这一问题的严重性。随着黄运水灾直接影响到漕运，更主要由于影响到山东的安危，以山东巡抚为代表的官僚集团对黄河流向的态度开始发生转变。 同治十一年十一月，丁宝桢会同漕运总督文彬联合上书，力主黄河复归故道从淮河入海，他提到数条理由: “再四筹思～诸多窒碍。似仍以堵合铜瓦厢～使河复淮徐故道为正办。彼此相衡～计有四便。就现有之河身～不须弃地业民～其便一。因旧存之堤岸培修～不烦创筑～其便二。厅汛裁撤未久～犹可查考～人才亦尚有遗留～其便三。漕艘灌塘渡黄～不虑阻阂。即船数米数～逐渐扩充～无难徐复旧规～其 2便四。” 此时主张复古道的官员，除了丁宝桢外，还有东河总督李鹤年、直隶总督李鸿章等人。客观来说，丁宝桢提出的四条复淮徐故道的理由，看似有一番道理，但时距黄河改道已有17年，黄河故道堤防坝埽已遭到严重破坏，其“便二”亦成不便;而其所言“便三”，制度虽可查考，但时过境迁，即使恢复，也难以发挥其效能;所言“便四”，即使有利于漕运，而漕运由河运改向海运的大势已定。这样，其“四便”中的“三便”都大打折扣，颇欠说服力。不过此时，清朝统治者对复古派的意见仍然未置可否。 除此之外，以山东巡抚为代表的官僚集团曾一度提出“分流说”。光绪九年，黄河泛滥严重，山东巡抚陈士杰提出开马颊河以分减黄流，直隶总督李鸿 3章以地势和民情不宜为由极力抵制。光绪十二年，山东巡抚张曜提出利用淮徐故道分水三分，以减轻下游水患，称黄河全河挽归故道，势难实行，分水入两河，事尚可办。后来，分流派归入复故派，坚持黄河从淮河入海。对于“分流 1 中国水利水电科学研究院水利史研究室编校《再续行水金鉴?黄河卷三》，湖北人民出版社2006年版，第1326页。 2 中国水利水电科学研究院水利史研究室编校《再续行水金鉴?黄河卷三》，湖北人民出版社2006年版， 第1394页。 3 《清德宗实录》(三)，中华书局1987年版，第54册，卷181，第1657页。 3 说”，不仅江南实力派反对，而且直隶等邻省也多持异议，这也是成为分流说不能持久的主要原因。同时，筑堤之议逐渐提上清政府的重要日程，并开始付诸实践，也是分流不成的一个主要因素。光绪九年黄河决口，山东数十州县受灾甚重，出现全省性黄河大水灾，清政府派总督仓场侍郎游百川赶赴山东，与山东巡抚陈士杰督办治河工程。游百川巡视黄河两岸之后，奏报治河之法，请修筑黄河下游两岸长堤，复于其内筑缕堤，使黄河水不致泛滥，并请疏浚小清河，分黄河水入海。中央政府准奏。当年，山东巡抚开始组织民工修筑长提。次年五月大堤完工，长约1000余里。河堤的完工对防洪起了一定的作用，但因为工程仓促而就，致使河工多有纰漏，日后危害逐渐显现。 在黄河流向问题上，江南地方官僚集团坚决反对黄河回复故道，并且在清政府内部逐渐占了上峰。光绪十三年黄河再次漫溢，直接威胁到漕运。光绪帝急忙下令访求治河方略。江苏籍官员及江南同乡友好、门生故吏也屡次致函户部尚书翁同龢及工部尚书潘祖荫，请求密切关注苏北地区水道疏浚的问题。为此，翁同龢和潘祖荫联合拟就《请筹堵郑州决口并设法补救疏》，上奏慈禧太后和光绪帝，历述黄河复归故道有“二大患”和“五可虑”，称为保全漕运和课盐之计，“现在水势断不能入黄河故道”，否则，“东南大局，何堪设 1想～”该奏折既有对黄河灾情的忧虑，也有维护江南经济利益的考虑。如果说，中央政府起初对各种治河意见尚举无定措，对各种分歧未置可否，多是因为没有精力和财力不在于此，那么，翁同龢的上奏则对光绪帝的最后定夺起了至关重要的影响。 光绪十三年十一月，光绪帝颁布上谕: “黄河筹复故道～迭经臣工条奏。但费巨工繁～又当郑州决口～部库骤去数百万之现款。此后筹拨～甚形竭蹶～断难于漫口未堵之先～同时并举～克期集事。该尚书等此奏～于故道之宜复～但止空论其理～语义意疏～其一切利害之重轻～地势之高下～公用之浩大～时日之迫促～并未全局通筹～缕时奏覆。如此大事～朝廷安能据此寥寥数语～定计决疑。此时万分吃紧～惟在郑工之速 2求堵合。故河道一议～只可暂作缓图。” 在这份上谕中，光绪帝一方面称翁同龢所奏“未全局通筹”，现以堵全缺口为紧要之事，另一方面也指出当时复归故道的诸多不利条件，除了自然条件外，利害的轻重和费用之大都决定了不可能立刻将黄河复归故道。此时，距黄河改道已有32年，不仅漕运基本实现了从河运到海运的转变，漕运地位一落千 1 中国水利水电科学研究院水利史研究室编校《再续行水金鉴?黄河卷五》，湖北人民出版社2006年版，第2021,2023页。 2中国水利水电科学研究院水利史研究室编校《再续行水金鉴?黄河卷五》，湖北人民出版社2006年版，第2075,2076页。 4 丈，山东运河段的经济地位大大下降，而且新堤防已于光绪九年基本修成，这场长达二十余年关于黄河流向才暂告平息。 这场长达二十余年的争论，具有明显的地域色彩，实质上就是一场地方利益之争。地方利益集团的力量对比一旦发生变化，就会在一定程度上左右着清政府的治河举措，影响到治河方针的变化，也直接影响到新河堤防的建设成效。显然，正是由于这场争论存在着“异地之官竞护其境”的局面，成为河患加剧的一个主要原因。当时直隶地处上游，黄河流经只有一隅之地，黄河决溢为害不大，但漫水下注，山东一省则首当其冲。直隶因所涉利益较轻，对于境内河务往往敷衍了事，不做处理，以致决溢为常。据统计，黄河改道山东后决口成灾的52年中，省外决口而在山东成灾的有14年，占年数的27%，其中绝大多数源于直隶境内的河段。正如山东巡抚孙宝琦所言，黄河中下游一线，“必兼筹并治，则痛痒相关。若画守分疆，则秦越相视。分合之际，利害判 1然。” 除了地方各员之间在防堵之事上存有分歧之外，各地民众对防堵之策亦是如此。当时，大堤修成后，各地民众只知守埝，不知守堤，且多以邻为壑，“(山)东民仍守临河堤有司矣，令先守民埝，如埝决再守大堤。而堤内村庐，未议迁徙，大涨出漕，田庐悉淹，居民随决堤泄水，管亦不能禁。嗣是 2只守埝不守大堤”。沿黄民众只知守埝不愿守堤，最后堤破埝亦不能保，从而造成了一年修次年决的局面，治河成效难得明显。 第三阶段(从光绪十年至清亡)，黄河治理在时决时堵、时断时修中进行，没再进行更大规模的治理。 光绪十年后，清政府对黄河的治理既无明确的方案，又由于运河地位的下降，治理不再得力，加上堤防薄弱、下游河道太窄等因素，黄河决口极为频繁，致使灾情接连不断。从1884年至清亡的28年间，黄运洪灾出现26年(只有1905、1906年无洪灾)，受灾县数达300余县次，平均每年受灾县数为 12个，期间，有1次特大洪年，2次大洪年，15次中洪年，8次小洪年。与修堤之前相比，黄运洪灾导致的洪年比率有增无减。光绪二十六年(1900年)，内河漕运废止，清政府也就完全放弃了对运河的疏浚治理，山东黄运交叉处至临清段日久天长基本淤成了陆地。 二、山东巡抚和东河总督河政权限之争 1 中国水利水电科学研究院水利史研究室编校《再续行水金鉴?黄河卷七》，湖北人民出版社2006年版，第2913,2914页。 2 《清德宗实录》(三)，中华书局1987年版，第54册，卷214，第1985页。 5 伴随着黄河流向之争，清政府内部还有一场督府变址之议，以及山东、河南两省河工是否由两省巡抚兼办的争论。这场争论的实质，也是一场利益之争，主要起因于治河权的分化。 清朝前期，黄河管理实行分级、分段的军事管理。分级，就是分为河、道、厅、汛和堡五级，河是最高行政级别，堡是最小管理单位;分段，就是划分成不同的区域进行管理。治河最高官吏为河督(又名河台)，下属有管河道、同知、主簿和县丞等。其中，东河总督(全称河南山东河道总督)专管山东和河南段黄河水道。嘉庆年间，山东下设一道即兖沂曹道，驻兖州，辖曹县、单县段黄河，内设道员2人，下设曹河厅、曹考厅和粮河厅三个厅，厅级文职长官为同知或通判，武职为守备或协办守备。厅下设曹中汛、曹单汛等，汛级文官为主簿和县丞，主簿和县丞也是县令佐官，便于调动地方力量，武官分千总、把总、分防外委和外委四级。 咸丰五年之后，山东河务管理仍承前清旧制，略作变化。河政体制的一个主要变化是在东河河督属下增设河南山东道，驻济宁，辖运河及郯、沂等地，以加强地方对河务的管理。河督有专属军队，厅级和汛级武官具体负责统领河营兵。从山东来看，计有本标中、左、右三营、及济宁城守营与驻守运河、黄河、淮河和豫河各营，共8个营，有兵3000余人，河兵略多于堡夫。咸丰十年，兰阳汛以下撤防，河兵减少。东河总督属于北河道的曹考厅下设漕上汛，加上兰阳下汛和考城汛的人数，河兵和堡夫总数各为192员和206员。当时全国河兵、堡夫的总数各为7500多名和3200多名，山东所占比例甚微，足见清政府对山东河务尚未给予足够重视。 咸丰五年黄河改道山东前，山东河防基本上由东河总督负责，实行军事管理和行政管理相结合的方式。咸丰五年之后，中央政府在治黄过程中，基本延承了清朝前期沿河督抚(主要指两江总督、山东巡抚、安徽巡抚、河南巡抚)和东河总督并治的管理体制。由于治河权的分化，从而出现了利益分化和冲突矛盾。同治十一年，直隶省东明石庄户黄河决口就是一例。起初，黄河决口不过是“系串滩之水，仅有大河一二分溜势，(次年)二三月以后漫水益涸，口门甚窄，本非必不可办之工”。但当时奉命堵口的漕运总督文彬为驱河南流，移祸于人，竟然谎称“筑堤堵口之举，时日既迫，形势又复变更，难以兴 1办”，一味拖延，仅就山东“酌修堤工以防漫水”。至年底，“口门竟成全河直下之势，水窄处数里宽，宽处数十里至百余里远，汪洋浩瀚，直注东南„„ 2大势不可收拾”。即使是新河道一线贯穿的河南、直隶和山东三地，由于清政 1 中国水利水电科学研究院水利史研究室编校《再续行水金鉴?黄河卷三》，湖北人民出版社2006年版，第1394页。 2 中国水利水电科学研究院水利史研究室编校《再续行水金鉴?黄河卷四》，湖北人民出版社2006年 6 府实行一分为三的地方分治政策，令各地各行其是，尤其直隶、山东交界之地，两省诉讼不休，祸端酝酿，因为“山东德州一带，毗连直境，该处河堤各 1工，于畿辅民生利害，殊有关系”。正是治河权的分化，造成了河督、沿河督抚之间的利益矛盾，并造成了无穷贻害。 中央政府逐渐意识到治河权之分化不利于黄河治理，遂加以改制，在实施东河总督与山东巡抚联合治河的过程中，逐渐扩大了山东巡抚管理黄河的权限，主要表现在以下几个方面: 首先，山东巡抚对运河管理权限不断增大。咸丰十一年，清政府下令将南河总督裁撤，仅留东河总督，黄河以北运河段遂归山东巡抚兼管。这是将黄河北运河段归山东巡抚管辖之始。为疏浚山东运河段，清政府于光绪十七年 “议将黄河南岸山东运河归山东巡抚兼管”，但受到一些官僚的反对，故未能实行。光绪二十七年清政府下令废除漕运后，山东段运河尽归山东巡抚自管。直到光绪二十八年，清政府下令将运河道撤消，该河段兖沂曹济道的权力移交运河工程局，并由山东巡抚兼管。 其次，山东巡抚对黄河下游修防权限不断增大。起初，黄河下游的修防权由山东巡抚与河道总督共同兼管。光绪元年，山东巡抚丁宝桢奏准将“山东黄 2河工程统归山东巡抚管理，自后一切责任与河道总督无涉”。不久，东河官衙迁出山东，由山东济宁迁至河南开封，东河总督对黄河下游的管理渐为松弛。光绪二十二年，山东巡抚李秉衡奏请将河督督府移回济宁，专治山东河务，竟遭到东河河督任道镕则力阻，称两省“官吏不相属，号令不能行，必致不便， 3河督几同虚设，同时筹办河款及两省河工，亦难分支”。督府移驻之议遂被搁置。自中央政府将漕运改为海运，河督地位开始下降，光绪帝于光绪二十四年七月下令将河督裁撤。不过，这一裁撤尚不及一月——九月维新变法失败后，慈禧太后下令复设河督一职。因为与运河有关的官僚集团为了维护自身经济利益，不会轻弃对运河的管理权。至光绪二十八年，清政府复令裁撤东河总督，河道事务归山东巡抚兼管。光绪三十年，山东巡抚周馥奏准将黄河两岸菏泽、濮阳21州县改为兼河之缺，原设同、通、佐二等官，酌量移往河干，以辅助州县不及之处，加强州县一级河政管理。自此，山东巡抚兼办黄河下游之责也成为事实。 版，第1405页。 1 《清德宗实录》(三)，中华书局1987年版，第54册，卷174，第1602页。 2 丁宝桢:《丁文诚公奏稿》，(清)陈夔龙编，光绪19年刊本，转引自沈云龙主编《近代中国史料丛刊》，台北文海出版社1969年版，第8辑，第741页。 3 王钟翰点校:《清史列传》，中华书局1987年版，卷63，第14页。 7 黄河改道山东后，山东黄河段的河务渐由山东巡抚兼任，清廷多次谕令山东巡抚于绵延千里、险工日出的黄河堤防，务必尽力治河。当时，山东地方事务繁重，如练兵、筹饷、察吏、安民、盐务和漕运等，尤其战事频繁，更使地方官员捉襟见肘。咸同以后，山东初为太平军北伐经由之地、捻军主要活动之地，继为甲午战争的主战场和义和团运动的主要起源地，均使历任巡抚“政务殷繁，未遑兼顾”，何曾顾及“河渠之法与行水之法”，对黄河河道之曲直与地势高下及挑坝镶扫之事，亦如云雾一般。历任山东巡抚忙于多项政务，以致顾此失彼，于地方营委也是“近河者少，远河者多”，“心分于民事，智困于 1簿书”。光绪二十四年黄河决口时，山东巡抚张汝梅正忙于检查地方兵团，加上外国列强为争夺租界权引发的危机，更使其无法专心河务。所以，一些山东巡抚曾提议添设河道总督专心河务，并建议将山东黄河划归东河总督专管，自有其迫不得已的苦衷。 咸丰五年后，清政府更替调换东河总督和山东巡抚日渐频繁，于治河极为不利。据《清代职官年表》统计，从咸丰五年到光绪二十八年的48年中，清政府先后更换了18任东河总督，除许振祎任职近七年外，其他短的不及一年，甚至有一年连换三任。再如山东巡抚一职，从咸丰五年到清亡，也是更换多人， 2平均任期只有两年半。由于清政府更换官员频繁，致其席不暇暖，根本无暇探究河工治理，或不识水性，或不通治法，只会因循守成，得过且过，河务安得而理,更何况当时的清政府用人并非全以才论人。正是由于河官更换频繁，加之所用非人，致使河务一时难见起色。 三、黄河“愈治愈坏”的重要原因 地方官僚集团之间在诸如黄河流向、治河措施等问题上的矛盾与斗争严重影响了治河的力度，成为黄河“愈治愈坏”的重要原因。 首先，接连而至的内忧外患和大量不平等条约的签订均使清政府精力疲顿、财力困乏，治河已不再是头等重要之事。 一方面，中央政府对治河方案久拖不明，也造成了自身控制力日渐削弱。另一方面，虽然清政府拨付的治河经费日渐减少，但对治河方案仍然拥有最后决定权。起初，清政府出于对运河影响漕运安全的考虑，欲使黄河从淮河入海。但此时的清政府正忙于镇压太平天国，加上治黄财力不济等因素的制约，延缓了治黄的最佳时间。所以，在经济问题和政治稳定两大问题之间，清政府始终处于摇摆的境地。 1 宗源瀚:《筹河论》(中)，盛康:《皇朝经世文编续编》，沈云龙主编《近代中国史料丛刊》，第84 辑，台北文海出版社1969年版，第834—840册，卷107，工政类。 2 钱实甫:《清代职官年表》，中华书局1980年版。 8 其次，山东、直隶、安徽、河南等沿河地方政府多从自身利益考虑黄河流向的问题。 起初，丁宝桢同意黄河从山东顺流而下，是因为尚未明显觉察到黄运水灾的并发性及其直接危害，但觉察到黄运水灾危及山东安危时，即可转为反对从山东入海。黄河改道之初，地方政府对黄河不是积极抢堵，当黄河流经山东已成事实，他们又不从自然规律出发进行修复。黄河流向之争成为清朝官场斗争的一个缩影，连身在中央政府各衙门的官员，也难以避身于外，出于乡土观念，他们也极力争取其乡土利益。 再次，复归故河道之争议直接影响了新河堤防的建设，但还不是延误筑堤的唯一原因，政局的动荡和中央集权的衰弱也是主要原因之一。 由于时局所致，清政府拨付治黄经费日少。山东治黄的经费来源，主要有中央统一调拨和地方筹借两种，前者主要来自截拨漕银、国库调拨和地方赋税转借等，后者主要有地方政府借贷、绅士捐纳等。据《清史稿?食货志》统计，乾嘉道年间，清政府全年赋税收入共约4000万两，光绪初年增至每年8900万两，而每年河工占去1/4左右。河工用款主要用于维修堤防和堵复缺口，维修费用每年几十万银两不等，堵复费用少则几百万，多则一千余万。正 1如魏源所言:“竭天下之财赋以事河，古今有此漏栀填壑之政乎”。山东巡抚周馥曾指出:“国初塞一决，或数十万、百万，亦不超过二、三百万两，乃乾隆以后多或耗至三千余万，少亦千余万，用益多而多溢，榷商不足例，捐官弊 2政相沿，岂不能剜肉医疮伤，有志者所为蒿目而叹也，当河之决也”。晚清时期，清政府有六种特别之款:“一曰军饷，二曰赈款，三曰河工，四曰河防，五曰偿款，六曰杂款”，与河有关的占去两项，常例开支十七项中也包括办河工和办漕等费用。山东的治黄经费数额，因汛情不同，每年河工修防经费开支不一。据《再行水金鉴》载:黄河河工经费之数额，光绪十一年至十八年间每年用银6万两，光绪十九年至二十四年间每年用银40万两，光绪二十四年至光绪三十年每年用银70万辆，光绪三十一年用银170万两，成阶段性上升趋势3。《清实录》亦记载了黄河决口后历任山东巡抚奏请中央政府解拨银粮钱款修防堵河的大量史实，清政府每次调拨银两数额不等，少则几十万，多则几百万，而且并非每报必拨，或被裁减，或被延拨，甚至被挪作他用。如光绪十二年北运河决口漫溢，清政府只拨银12万两。光绪十六年山东巡抚张曜奏请拨付 1 魏源:《魏源集》， “筹河篇”，中华书局1983年版，第388页。 2 周馥:《秋浦周尚书(玉山)全集》，沈云龙主编《近代中国史料丛刊》，台北文海出版社1967年版， 第9辑，第82册，第926页。 3 中国水利水电科学研究院水利史研究室编校《再续行水金鉴?黄河卷七》，湖北人民出版社2006年版， 第3208,3209页。 9 修河银2855余万两，清政府无钱调拨。清政府浩大的治黄开支，终成为国家沉重的财政负担。 正是由于从中央政府到地方政府均面临着严峻的财政危机，从而大大制约了治河的力度及成效。清政府对外大量赔款，致使国库空虚，经费日拙。太平天国革命爆发之初，清政府忙于筹措军饷，无力拨巨款修河。至太平天国失败后，东南数省督抚已开始把持地方财政，削弱了中央政府对地方财权的控制 1力，真是“各省多级推诿，未能全数解察，且有三年丝毫未解者”。正如钦差河工大臣李鸿藻所言，我们地位只负担堵塞决口之责，而且堵塞决口的款项，至多不过数百万元。若是疏濬若干河道，分别入海，徐匡如岗，无从预算;将 2来效果如何，更无把握。翻阅光绪朝《清实录》，仅有的一次“余款”是光绪九年山东巡抚陈士杰的一份奏报，“黄河两岸长堤修筑所余银两，作为防汛经费留用。”可见，清政府在内困外扰之下，不仅造成了治河经费降低，而且造成治河方案不明，更加上吏治腐败，致使河政体制更为荒怠。 同时，河政中的吏治腐败也是河患加剧的主要原因之一。山东巡抚阎敬銘在奏陈山东吏制情形时称，山东官僚集团积习日深，“以作伪轻捷为有才，以欺诈弥缝为得计，以谣言诽谤为逞能”，“究其心志，无非利争财，专图私 3便，国计民生，罔念及若钱粮则侵挪捏冒交代则多平不给”。孙中山在分析黄河频繁决口根源时曾引用一首谣谚:“治河有上计，防洪有绝策，那就是斩治河官吏的头颅，让黄河自生自灭”。他还进一步指出，普遍的有系统的贪污是“产生饥荒、水灾、疫病的主要原因”，并认为官吏贪污和洪水横流自然灾害 4之间存在着“很实在”的因果关系。 1 中国第一历史馆藏:《度支部咨奏各省认解专使经费欠解甚巨请严催速解折》，会议政务处档，第 4588号。 2 刘厚生:《张謇传记》，上海书店1985年影印本，转引自沈云龙主编《近代中国史料丛刊》(续 编)，台北文海出版社， 第13辑，第128册，第266页。 3 《清史列传》，中华书局1987年版，第103 卷，第32页。 4 广东社科院编《孙中山全集》，第1卷，中华书局1981年版，第89--90页。 10