教育治理中的多元主体及其作用互补

教育治理是指国家机关为了实现教育发展目标，通过一定的机构设置和制度安排，协同各类社会组织、利益群体和公民个体，共同管理教育公共事务、推动教育发展的过程。治理的突出特征是多主体参与，即主体的多元化。治理不是作为单一主体的政府统治和管理，而是多元主体参与的民主化管理。我国教育治理的路径和目标是：以转变政府职能为突破口，以构建政府、学校、社会新型关系为核心内容，旨在形成政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与的格局，更好地调动中央政府和地方政府的积极性，更好地激发每个学校的活力，更好地发挥全社会的作用。[1]治理的要义在于社会参与。教育治理的重心在于政府管理和学校内部管理两个层面上的社会广泛参与、“赋予社会更多的治理权限,以制度化的方式征询民意和集中民智”，[2]更好地发挥全社会作用。有学者认为，“国家治理体系现代化是指逐步摆脱单一的政府一元管理模式,转而赋予社会更多的自治空间与自治权力,进而实现以法治为保障、以共治为路径、最终实现善的治理（善治）”。[3]然而，到底哪些社会组织、社会成员应该参与到哪些教育事务之中去，依然是一个亟待解决的实际问题。针对当前我国教育管理中社会参与不足、理性化程度不高、政府宏观统筹不力、学校办学自主权不够等现实问题，本文重点讨论利益相关者、社会组织、学校、政府等四类主体在教育治理中的地位与作用。此中涉及政府与社会的关系、学校与社会的关系、政府与学校的关系等。此处的“社会”主要指政府和学校之外的主体，包括教育领域的各种利益相关者（含企、社会团体、公民个人等）和各种社会组织。教育治理中的多元参与，并非多多益善，而是为了在治理中发挥互补作用。在教育治理的框架下，利益相关者和社会组织的作用得以大大彰显，政府与学校的作用也与以往不同。一、利益相关者的利益表达教育治理背后的深层次问题是利益表达、利益协调问题。教育是一个利益场域，教育不仅涉及学生、家庭、国家的当前利益，也涉及学生、家庭、国家教育治理中的多元主体及其作用互补笮禇宏启贾继娥摘要：教育治理的突出特征是多主体参与的民主化管理，核心是社会参与。针对当前我国教育管理中社会参与不足、理性化程度不高、政府宏观统筹不力、学校办学自主权不够等现实问题，本文重点讨论利益相关者、社会组织、学校、政府等四类主体在教育治理中的地位与作用。利益相关者的多种利益表达、社会组织的专业化的智力支持、学校的自治、政府的主导作用与元治理，对于教育治理都有独特贡献，而且在功能上是互补的。这种功能互补恰恰是教育治理这一“共治”机制之优越性的体现，相对于单一主体的政府管理，多元主体参与的教育治理有其显著优势。关键词：教育治理；利益相关者；社会组织；学校；政府；共治；自治；元治理禇宏启/北京教育科学研究院（北京100031）北京师范大学中国基础教育质量监测协同创新中心（北京100875）贾继娥/北京师范大学图书馆教育学分馆教育发展研究2014．19决策参考1--DOI:10.14121/j.cnki.1008-3855.2014.19.001的共同长远利益和根本利益。教育有数量众多的、形形色色的利益相关者。与我国的社会转型同步，教育需求多样化和教育利益多元化的发展趋势也日益显现，群众对于优质教育和公平教育的需求也越来越高。在教育管理中，利益相关者参与不够或者没有参与，是当前的一个突出问题。教育治理的本质是民主管理，利益诉求的充分表达与有效整合是民主管理的精髓。利益相关者有强烈的利益诉求和参与热情，他们的充分参与有利于解决信息不对称问题，有利于形成“激励相容”的共识性决策，有利于决策的理性化和科学化。“了解公众的需求最有效的方式就是让其参与决策和管理过程。公众很清楚自己需要什么,他们参与了的决策才更有针对性,才能更好地解决问题。政府只有采取更多的渠道与公众进行更多地互动,政务公开,广泛听取民意,各种决策才会更加合理。这就要求公众参与政策过程的方式、方法的多元化、便捷性、公正性和公开性,这样才有可能真正做到公共政策制定时的各种利益的协调和综合。”[4]因此，教育治理的一个基本要求是：利益相关者必须成为教育治理的主体。教育治理是一种重要的以利益表达、协商和保障为重点的利益调整机制,它改变了传统封闭单向维度的利益表达机制,致力于建设多方利益主体或组织共同参与的利益表达平台和决策参与渠道。现实中，一些政府机构及其工作人员不了解实际，只凭为民服务的善意而一厢情愿地“为民做主”，导致好心办错事，此种情况屡有发生。对此，利益相关者参与是解决这类官僚主义问题的良方。不同的治理事项和决策层级决定着利益相关者的范围。例如，国家层面制定的关于教育结构调整的政策，地方教育行政部门就属于利益相关者；各级教育行政部门关于教师人事管理的政策，学校和教师就是利益相关者；学校内部关于学生管理的决策，学校、教师、学生和家长都可以成为利益相关者；在学校专业设置以及毕业生就业问题上，学生、家长、学校以及作为用人单位的国家机关、企事业单位等都是利益相关者。因此，利益相关者的范围是一个动态框架。利益相关者参与到教育治理中来，反映出教育治理所具有的的弹性和韧性，以及教育治理对于民情民意的良好回应。需要注意的是，利益相关者在教育治理中的地位并不一样，教育治理要特别关注众多利益相关者中弱势群体的利益表达与利益保护。我国教育治理面临的首要难题就是如何促进教育公平，缩小城乡间、区域间、校际间的教育质量差距和教育投入差距。从管理和治理的角度看，在城乡间、区域间、校际间的教育差距背后，存在着话语权和决策权的巨大差距，农村地区、落后地区、薄弱学校、弱势群体的话语权明显不够甚至缺失，是导致教育不公现象持久存在的重要原因之一。教育不公背后隐藏着社会不公正，这就使教育中弱势群体的声音容易被遮蔽、被掩盖、被忽视，因此需要建立健全弱势群体有效参与、深度参与教育治理的体制机制。在各级各类教育中，要重点保护弱势群体的合法权益。就中小学而言，在学校与教师的关系上，教师是弱势群体；在学校与学生、教师与学生的关系上，学生是弱势群体；在学校与家长、教师与家长的关系上，家长是弱势群体。因此，为有效保护师生、家长的权益，需要建立健全师生、家长参与学校治理的制度。要健全校内的集体决策规则，推进决策的科学化、民主化、法治化，凡是有关学校发展方向、基本建设、重大教育教学改革和师生切身利益的事项，要充分听取利益相关者的意见。需要扩大教职工对学校领导和管理部门的评议权、考核权。学校应制定有关学生管理或涉及学生利益的管理规定，要充分征求学生意见。还要积极探索师生代表参与学校决策机构的机制，完善中小学家长委员会制度，通过班级和学校两级家长委员会，使家长参与学校管理、监督学校管理，促进家校合作。利益相关者在教育治理中的作用不可替代，不可缺失。利益相关者不仅是自身利益的表达者、多种利益的协商者、多种利益的整合者（寻求共识，找到多种利益的最大公约数），更是自身利益和共识利益的维护者。在教育治理中，利益相关者通过直接参与决策来监督权力运作与政策实施，以维护自身利益和共识性利益。多元主体参与既体现了民主精神，因它以制度化的方式征询了“民意”，也体现了科学和理性精神，因它以制度化的方式集中了“民智”。因此，教育治理中的多元主体参与是教育管理民主化与科学化的内教育治理中的多元主体及其作用互补2--在统一，体现了教育管理现代化的本质要求。二、社会组织的智力支持如果说利益相关者的参与集中体现了治理民主化的要求，那么，社会组织（socialorganization）对教育治理的参与则集中体现了治理科学化或理性化的要求。社会组织有广义和狭义之分。广义的社会组织是指人们从事共同活动的所有群体形式，包括政府、企业、学校、医院、社会团体等。狭义的社会组织是指政府组织和经济组织之外的第三部门组织。本文所讲的社会组织是狭义的社会组织，即非营利、非政府的第三部门组织。第三部门组织是指处于代表市场力量的第一部门（企业）和代表公共力量的第二部门（政府）之间的社会组织，常被称为中介组织、非政府组织、非营利组织等。由于政府失灵和市场失灵的存在，第三部门作为一种中间调节机制，在一定程度上很好地弥补了政府和市场两方面的不足，充当了宏观国家和微观市场之间的一个中观协调角色，在利益表达、利益分配、社会纠偏等方面起了重要作用。实际上，共同治理的本质是第一、二、三部门对于公共事务的共同治理。与政府、企业不同，社会组织具有非营利性、非政府性和公益性等基本特征。其中，事业单位编制的教育机构、研究机构等社会组织是非民间性质的，也有大量的社会组织是民间性质的。我国将民间性质的社会组织分为三类，即社会团体、基金会和民办非企业单位。社会团体是由公民或企事业单位自愿组成、按章程开展活动的社会组织，包括行业性社团、学术性社团、专业性社团和联合性社团。基金会是利用捐赠财产从事公益事业的社会组织，包括公募基金会和非公募基金会。民办非企业单位是由企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事社会服务活动的社会组织，分为教育、卫生、科技、文化、劳动、民政、体育、中介服务和法律服务等十大类。[5]社会组织一般都是咨询组织，具有较强的专业性。社会组织参与教育治理，有利于提升教育治理的科学化与理性化水平。教育咨询组织是由专家学者组成的研究机构，能及时捕捉到社会运行中的现实问题，又能科学预见社会发展中的潜在问题，进行问题分析和政策评估，为教育政策制定的科学性提供保障，在教育治理中发挥着举足轻重的作用。发达国家普遍重视社会组织在教育治理中的作用。例如在法国，有两大著名的教师工会组织：全国自主工会联盟下属的教育工会和团结工会联盟下属的全国中等教育工会，两者都对教育政策特别是教师政策的影响很大。教育行政部门在决策之前一定会事先与有关工会组织进行沟通和反复协商，一方面有助于维护组织成员的利益，另一方面也站在教育专业组织的立场影响教育改革和教育政策的制定。在日本，教育决策与教育治理充分发挥了教育咨询组织的“智囊”作用。无论是执政党还是在野党，几乎都设有关于教育政策与决策咨询的委员会。日本教育管理中另一具有特色的制度就是审议会制度。在日语中，“审议”的意思相当于汉语的“咨询”，各种类型的教育审议会常常对有关教育改革与发展的课题提出。审议会的成员们一般来自社会各界，且大都熟悉教育，并能代表不同群体的教育利益，他们在教育政策制定与决策中发挥着重要作用。[6]在美国，以高等教育治理为例，存在着数量众多、类型多样的协会组织，这些协会组织是“政府”和“市场”两种力量之外的“第三方力量”———非政府的民间组织。美国高等教育民间组织的主体是协会组织，这些协会组织数量众多，类型多样，它们在多个领域发挥着重要的管理职能，是美国高等教育治理的重要力量。其作用表现在：促进高等教育跨州区域协作，实现区域教育资源共享；传递高校和社会呼声，影响政府高等教育政策制定；接受政府委托，协助政府调控高等教育发展；高校及其专业办学行为，评估和保障高等教育质量；制定高教领域职业活动规范，捍卫活动主体权益；参与院校决策和建设，发挥监管和协同作用。非政府组织承担重要的管理职能是美国高等教育管理模式的特色。[7]我国也越来越重视社会组织在教育决策、管理、治理中的作用。《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》指出：“为保证政府职能的转变，使重大决策经过科学的研究和论证，要建立健全社会中介组织，包括教育决策咨询研究机构、高等学校设置和学位评议与咨询机构、教育评估机构、教育考试机构、资格证书机构等，发挥社会各界参与教育决教育治理中的多元主体及其作用互补3--策和管理的作用。”《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》也明确要求：“完善教育中介组织的准入、资助、监管和行业自律制度。积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用。”在各类社会组织中，智库对于公共政策制定与公共治理的作用尤为显著。作为现代国家治理体系的重要组成部分，智库是研究公共政策的专业机构，其职能是提供高质量的智力产品，为决策者提供决策参考和问题解决方案。19世纪的西方国家是现代智库的发源地，充分体现了西方社会分工的精细化和决策的科学化、民主化。智库介入政府决策已经成为当代世界的重要政治现象。据有关机构统计，截至2013年底，全球各类比较活跃的智库已达6826家。美国在二战前只有布鲁金斯学会、胡佛研究所等20多家智库，到2013年，智库的数量已增至1828家，形成了与其社会治理体制相适应、较为完善的决策咨询体系。由于社会治理体制、文化传统、发展阶段等原因，西方发达国家的智库多带有非政府的中立色彩，其政府或政党在提出政纲、法案、议案之前，一般都会通过智库进行决策咨询。二战后，美国政府推出的每一项重大战略都与相应的智库密切相关。同时，西方国家的议员们在立法机构内就各类公共政策发言或辩论，也多以不同智库的观点为支撑。可见，智库的质量与水平已经成为现代国家治理能力的重要体现。[8]我国近年来也非常重视智库建设。十八届三中全会明确要求“加强建设中国特色新型智库，建立健全决策咨询制度”，为我国智库发展提供了政策基础。就我国教育智库的建设而言，进展显著。这些教育智库有直接隶属于政府部门的，如1986年建立的教育部国家教育发展研究中心；有政府与高校联合设立的，如2007年设立在北京师范大学的教育部基础教育质量监测中心，2011年教育部与五所高校联合设立的五个教育规划与战略研究中心；有高校与其他机构联合设立的，如2010年中国民主促进会中央委员会和北京师范大学合作成立的中国教育政策研究院；有高校和研究机构自行在内部设立的，如中国教育科学研究院的教育政策研究中心，首都师范大学的中国教育政策评估研究中心等。此外，还有一些民间机构，如2002年成立的21世纪教育发展研究院等。在我国，为提高重大教育决策的科学性，还成立了国家教育咨询委员会，以为教育改革和发展提供咨询论证，这是智库参与教育治理的明证。然而，与发达国家相比，我国与教育有关的社会组织的发育还比较稚弱，社会组织在教育治理中的专业性、独立性还不够凸显。在与政府的关系上，政府仍处于强势地位，社会组织处于从属地位。社会组织的官办色彩浓厚，缺乏作为合作治理主体的独立性和自主性。虽然当前社会组织的体制性坚冰已经开始出现松动，但政府出于维护权威和稳定的考虑，仍然在谨慎地推进政治体制、社会体制改革并培育社会组织发展，以让它们担当政府的桥梁和助手角色，因而社会组织也就成为政府分散转型压力、落实方针政策、实现社会控制的雇员，而不是合作治理的伙伴。[9]合作治理因缺失第三方声音而丧失广泛性和民主性，社会组织做的很多事都具有“行政色彩”，社会组织更像是“准政府组织”，社会组织与政府具有相当程度的同构性，因此，它们的组织运行也依靠行政控制，上传下达，上令下行，与科层制的政府组织并无区别。社会组织成为政府的传声筒和代言人，社会组织依附于政府行政机关，过滤了公众的声音，抑制了不同意见的提出，从而制约了公众决策参与的范围和质量，甚至使决策参与流于形式；社会组织的行政化打破了它与政府间原本平等互动的常态关系,使之在利益诉求方面有所顾忌，或言不及义，或言不由衷。[10]因此，在教育治理中，需要改善政府与社会组织之间的关系，使社会组织充分彰显其专业性和独立性，更好地发挥其应有的作用，为教育治理的科学化、理性化做出不可替代的智力支持。三、学校的自治学校是最为重要的教育治理主体之一。学校在教育治理体系中的角色是复杂的，在很多教育关系中，如政府与学校、学校与教师、学校与学生、学校与家长、学校与社会等关系中，学校都是利益相关者，在多元主体参与的教育治理中，学校是各种关系的聚汇点，是教育治理活动中最频繁的参与主体。除作为利益相关者参与共同治理外，就当前我国而言，学校在治理变革中最需要做的变革就是“从他治到自治，从依附到自主”。自治是相对于过去单教育治理中的多元主体及其作用互补4--一主体的政府“他治”而言的。学校自治是指构建新型政校关系，推进政校分开、管办分离，政府简政放权，改变直接管理学校的单一方式，减少不必要的行政干预，切实落实学校的办学自主权，使学校真正成为独立办学的主体，能够自主管理、自主办学。[11]长期以来，由于受计划体制的影响，学校长期依附于政府，缺乏办学自主权，办学活力不足。在管理内容上，政府在管理学校中，管了一些“不该管”的事，管了一些“管不好”的事，还有一些该管而“没管好”的事。尽管经过多次改革，政府职能依然未能实现根本性的转变，仍有不少难点和重点需要突破。在管理方式上，政府对学校的管理过于直接和微观。其结果是，压抑了学校的办学活力，滋长了学校对政府的过度依赖。当前，简政放权的重点是政府向学校放权，让学校能够自主发展。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出：落实和扩大学校办学自主权。政府及其部门要树立服务意识，改进管理方式，完善管理制度，减少和规范对学校的行政审批事项，依法保障学校充分行使办学自主权。高等学校按照国家法律法规和宏观政策，自主开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务，自主制定学校规划并组织实施，自主设置教学、科研、行政管理机构，自主确定内部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用学校财产和经费。扩大普通高中及中等职业学校在办学模式、育人方式、资源配置、人事管理、合作办学、服务社区等方面的自主权。需要注意的是，学校层面的自治与学校层面的共治并不矛盾，而是并行不悖、两面一体的。自治不是校园内“独立王国”的校长专制，而是教师、学生、家长等利益相关者充分参与和教育专业组织积极介入的合作共治，其实质是建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度。四、政府的主导作用与元治理角色从单一主体的政府管理走向多元主体的共同治理，必然意味着政府向社会（包括诸多利益相关者、社会组织等）和学校的放权、分权、授权。共同治理释放了社会的活力、限制了政府的不当干预，但这并不意味着政府作用的削弱和退出。在多方参与的共同治理中，政府依然发挥着主导作用，只不过在社会广泛参与的治理框架下，政府发挥主导作用的范围、方式发生了重要变化。在教育治理中，政府的主导作用之所以必要，在于“如果过度强调分权放权或自愿合作，忽视硬性的制度规定和强制性监督机构，很可能导致多元主体间边界不明确，诱发相互推诿扯皮、争功避责，削弱其共识与合力。在当前中国制度体系需进一步健全和完善、社会规则意识和责任意识尚未完全建立、认识还没有完全统一的情形下，过度强调自愿合作、自我约束、自主创新，显然可能会加剧责任体系的混乱，不利于理想效果的达成”。[12]教育治理中的多元参与、共同管理，必然会发生“谁来负责”的问题。共同治理不等于共同负责，因为公私机构共同负责往往意味着都不负责，最终会破坏公众对于治理的信心。作为公共利益的代言人，政府应该用于担当，责无旁贷地作为教育治理成效的责任主体。“现在有一些学界的讨论认为治理是非政府行为，是以社会非盈利机构和社会力量为主的。这是对治理的误解。在任何社会中，政府有不可替代的社会功能，政府是发动、引导、激励和监管各种社会组织合作的重要力量。”[13]政府在教育治理中的主导作用，突出表现在政府要成为提供有效公共教育服务的“责任政府”。对于发展中中国来说，其实不存在“没有政府的治理”，甚至也不存在“小政府大社会”式的治理。中国现代化至今没有改变“政府主导型”的特质。政府主导的范围和强弱是与社会自主的空间和强弱成反比的。以政府为主体和主导的治理，仍然是治理的重心。因此，具有现实可行意义的治理目标，恐怕不是“小政府大社会”，而是要构建一个问责的政府，一个权力和责任对称一致的政府———有多大权力就要承担多大责任，让责任构成权力的边界。只有解决了政府、国家的权力配置和行使问题以后，讨论治理的“多元”、“合作”、“非正式”和“民间”等特点才有坚实的基础。[14]因此，对于政府的教育行政权力既不能听之任之、放任不管，也不能偏执地厉行限制，更不能把教育行政权力和政府妖魔化。就我国的国情而言，行政主导式的国家体制是我们的历史遗产，行政权在我国空前强大。而且，就我们的文化传统而言，并没有“厌恶”行政权的意识传统，反而对行政权具有一种教育治理中的多元主体及其作用互补5--先天的依赖感和服从意识。所以，在这种社会条件下推行国家治理体系现代化，就不能避开行政权，但应该适当重构行政权力体系，在思维上必须牢固树立有限政府理念，以维护政府权力的合法性。同时，根据治理体系现代化的要求，必须对治理主体进行合理的权力配置。在权力配置问题上，最关键的是行政权的配置与调整，这需要从宏观上把握行政权配置的基本思路，要点有三：第一，行政权内部的分权制约；第二，中央与地方的分权配合；第三，政府与社会的分权合治。[15]对于如何从纵向和横向配置教育行政权力，笔者已有另文详述，[16]本文不再论述。概括言之，政府在教育治理的多元主体中，发挥的是“元治理”的作用。“元治理”（meta-governance）概念最早由杰索普（BobJessop）于1997年提出,他认为，“元治理不可混同于建立一个至高无上、一切治理安排都要服从的政府。相反,它承担的是设计机构制度,提出远景设想,它们不仅促进各个领域的自组织,而且还能使各式各样自组织安排的不同目标、空间和时间尺度、行动以及后果等相对协调”。[17]治理与元治理的本质区别在于，前者强调社会对治理的参与与作用,而后者注重保证政府在治理中的影响力和控制力。在元治理中,政府的作用主要表现为远景规划、规则制定、目标确立和行动协调,从而促进自组织和治理主体的发展,既达到“元治”，又不破坏“自治”。也就是说，元治理不同于政府主导一切的制度安排，政府在治理体系中的积极作用并未消解其他的治理形式或力量，相反，元治理有利于为多元治理提供稳定的制度环境。为此，需要构建“强政府-大社会”的治理结构,既强调多元主体合作参与，又突出政府的“元治理”角色。[18]具体言之，政府在教育治理中的主导作用和“元治理”角色表现在以下几个方面：（1）协调和整合多元主体的利益分歧，维护公共利益，保证教育领域公共利益的最大化；（2）确定教育发展的方向、目标、，解决多元主体的目标分化问题，产出公共政策和制度，为多方主体参与管理提供共同的行动目标和行为准则；（3）进行宏观规划、统筹和调控，解决教育改革分散化的问题，以及治理活动的碎片化和不可持续等问题；（4）对教育治理的效果进行问责，通过实体性和程序性规则，对于各相关治理主体进行问责，也对自身进行问责。而要履行好上述职责，政府就必须转变教育行政职能，加强自身能力建设，通过建设一个充满现代精神的“服务政府、法治政府、责任政府”来完成其“元治理”的使命。教育治理是共治，其直接目标是善治，但共治不等于善治，善政是通向善治的关键。在教育治理中，不同主体所发挥的作用是有其独特价值的，而且是不可相互替代的。利益相关者的多种利益表达、社会组织专业化的智力支持、学校的自治、政府的主导，对于教育治理都有其独特贡献，而且在功能上是互补的。这种功能互补恰恰是教育治理这种“共治”机制之优越性的体现，相对于单一主体的政府管理，多元主体参与的教育治理会带来教育管理的现代化以及更加优质公平高效有序的教育新格局。本文系国家社会科学基金重点课题“以科学发展观为主题转变教育发展方式研究”（AFA110001）和北京市教育科学规划重大课题“城市化进程中的教育发展问题研究”的部分成果。（责任编辑南钢）参考文献[1]袁贵仁.深化教育领域综合改革,加快推进教育治理体系和治理能力现代化--在2014年全国教育工作会议上的讲话[Z].2014-01-15.[2]陈慧荣.国家治理与国家建设[J].学术月刊.2014,（7）.[3]徐亚文.共治理念与国家治理体系现代化[N].湖北日报.2014-03-01.[4]施雪华,张琴.国外治理理论对中国国家治理体系和治理能力现代化的启示[J].学术研究，2014,（6）.[5]民政部民间组织管理局.社会组织的概念、特征及分类[J].瞭望.2010，（37）.[6]禇宏启.教育政策学[M].北京:北京师范大学出版社,2011.100.[7]黄敏，杨凤英.第三方治理:美国高等教育协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