欧盟反恐战略的发展与挑战

  欧盟反恐战略的发展与挑战  陈洁摘要欧盟反恐战略的发展是一个渐进、动态的过程。尤其是美国的“9·11”事件以及在西欧发生的一系列恐怖袭击推进了欧盟反恐战略的发展。打击恐怖主义日益凸显其紧迫性，但是欧盟层面的反恐合作与协调具有被动性、碎片化的特征。在这种情况下，欧盟酝酿并制定了一个反恐战略框架体系以适应新的现实。2005年出台的《欧盟反恐战略》为欧盟反恐政策发展制定了中长期规划，确立了“预防、保护、追捕和反应”四大目标，构成了一个立体的战略框架体系。此后，欧盟在既定反恐战略框架下，通过了一系列法律措施和政策安排。但是，由于内外因素的制约，欧盟反恐战略及其实施仍面临诸多挑战。Key欧盟反恐战略挑战恐怖主义是欧洲地区安全的重大威胁之一，欧盟反恐战略是欧盟安全治理格局的重要内容。欧盟反恐战略历经四个阶段的发展演变，《欧盟反恐战略》（EUCounter-TerrorismStrategy）的出台标志着反恐战略的形成。欧盟反恐战略旨在提高相关政策的一致性和连续性，“预防、保护、追捕和反应”四个战略支柱确立了打击恐怖主义的综合。此后，欧盟在既定战略框架的基础上出台了一系列反恐新举措。今年以来，欧洲国家接连遭受恐怖袭击，暴露出欧盟仍面临恐怖主义的威胁，在联盟层面进一步加强反恐协调与合作再度受到重视。本文将就欧盟反恐战略及相关问题做专门探讨。一、欧盟出台反恐战略的背景（一）应对恐怖主义的严峻挑战对于欧洲而言，恐怖主义并不是一个新现象。1972年发生的慕尼黑恐怖袭击震惊了共同体，使得成员国初步认识到有必要加强反恐方面的合作。进入21世纪，恐怖主义的发展演变发挥了催化剂的作用，逐渐确定了反恐在欧盟事务中的优先地位。2001年，在美国发生的“9·11”事件给欧盟敲响了警钟。“9·11”事件使得欧盟认识到恐怖袭击的严重危害，促使欧盟在反恐问题上进一步加强合作。此后，在西欧本土发生的恐怖袭击活动表明欧盟国家已经成为恐怖分子发动攻击的主要目标之一。“9·11”后欧洲陆续发生数起恐怖袭击，其中两起事件对欧盟造成较大震撼和影响，折射出成员国预防和应对恐怖袭击的能力的严重不足。2004年发生的马德里恐怖袭击是西欧遭遇的最严重的恐怖袭击之一，2005年伦敦先后发生两次地铁连环爆炸案以及四起未遂爆炸。在西欧发生的恐怖主义袭击事件表明恐怖主义已经成为欧盟迫在眉睫的威胁。有学者指出，欧盟面临三种恐怖主义威胁：基地组织及其盟友构成的恐怖网络；怀有特定政治目标的种族与民族主义团体；特定族群内容易被激化的“自由圣战士”。欧洲受到恐怖袭击的威胁不断上升，其背后的原因是多重的。首先，“9·11”之后，西欧各国均强调打击恐怖主义，与美国加强反恐合作。尤其是英国积极参与美国发动的伊拉克战争，引发了伊斯兰世界对英国政府中东政策的不满，使得英国沦为恐怖分子报复的目标。其次，欧盟的地理位置和移民政策为恐怖分子提供了便利。在地理位置上，欧洲临近中东，欧盟相对宽松的移民和庇护政策使得恐怖分子容易进入联盟。再次，人员自由流动的实现为恐怖主义活动创造了便利条件。欧盟大部分成员国都是申根协定成员国，申根区内取消了内部边境管制，实现了人员自由流动。没有内部边界管制的申根区使得犯罪分子可以在申根成员国自由进出。欧盟松散的边境管制、单一货币和较少的金融立法措施使得资助恐怖活动的非法资金在欧盟境内任意流通。此外，欧洲的移民问题使得极端主义思想的扩散“有机可乘”。欧洲的移民群体仍然受到主流社会的歧视和排斥，贫困率和失业率较高。移民难以融入主流社会导致身份认同危机，容易受到恐怖分子的蛊惑。最后，与美国严密的反恐措施相比，欧盟安保措施相对宽松，成为引发恐怖袭击的原因之一。恐怖主义的威胁表现出紧迫性和跨国性，单个欧洲国家无法独自应对。欧盟有必要推进联盟层面的反恐政策，协调和整合各国的力量，从而有效的打击恐怖主义。（二）弥补欧盟层面反恐政策的不足恐怖主义的跨国性和恐怖威胁的严峻性决定了打击恐怖主义仅仅停留在成员国层面是不够的，还必须在欧盟层面加强跨国协调与合作。然而，成员国差异性的利益诉求导致欧盟层面的反恐协调与合作进展缓慢。反恐涉及警察、司法、外交与安全等众多政策领域，关乎成员国的核心主权，成员国不愿让渡主权到超国家机构，主要遵循政府间决策原则，体现为大国主导、欧盟机构被动追随。在联盟层面上，反恐政策具有被动应对的特征，而非积极主动的综合性方案。例如，“9·11”之后，欧盟出台了一系列反恐政策，但是欧盟的应对措施并不是对威胁及其挑战进行细致研究的结果，而是借用了1999年坦佩雷（Tampere）峰会提出的相关倡议。起初的路线图和后来的行动计划都只是泛泛的政策措施，缺乏战略视野。欧盟层面的反恐政策发展为一些不连贯的短期规划，部门之间存在明显的职责重叠现象。欧盟涉及反恐的机构，除了欧洲警察组织和欧洲司法合作组织，还包括欧洲中央银行、欧洲毒品监控中心、欧洲外部边境管理局等，不仅容易造成多头管理，而且造成资源浪费。欧盟反恐政策缺乏统筹规划和连贯性，影响预防和应对恐怖袭击事件的有效性。在成员国层面，各国反恐政策体系的发展水平，发展速度不一。不仅成员国对恐怖主义缺乏一致的界定，而且成员国的反恐政策存在很大差异。有些成员国已经制定了反恐立法，大部分成员国相关立法严重滞后。在2002年之前，只有德国、法国、意大利、葡萄牙、西班牙和英国有明确的反恐立法，其余成员国并没有将恐怖主义单独列出，而是将其归入普通犯罪。另外，只有法国、西班牙和英国的反恐立法包括国际恐怖主义，其余国家缺乏相关法规。因此，恐怖分子嫌疑人通常利用成员国反恐立法的差异性来躲避法律的惩罚。欧盟成员国在调查、起诉、审判恐怖分子的方式上也存在显著差异。成员国之间的差异性为联盟层面的反恐协调和合作设置了障碍，导致打击恐怖分子效率低下。此外，具有合作意愿的部分成员国倾向于在欧盟框架之外寻求双边或多边合作。例如，法国和西班牙于2004年签署反恐合作；2005年，英国和爱尔兰深化反恐合作；比利时、德国、西班牙、法国、卢森堡、荷兰和奥地利7国在2005年签订《普吕姆条约》，实现DNA、指纹和车籍资料共享，以及加强警务合作。这些联盟框架之外的合作削弱了欧盟作为国际安全行为体的意愿和能力，加剧了欧盟反恐政策碎片化的特征。总之，欧盟层面的反恐协调与合作具有被动性、碎片化的特征。因此，欧盟有必要从整体上对资源进行统筹管理和优化，建立一个共同和有效的反恐战略框架，以克服政策执行过程中的内部阻力。二、欧盟反恐战略的发展历程上世纪70年代初，欧共体成员国开始考虑反恐合作的议题。由于反恐涉及的政策领域关乎各国主权中较为敏感的部分，且打击恐怖主义并没有表现出紧迫性，反恐在欧盟议事日程中一直处于边缘地位。进入21世纪，在美国发生的恐怖袭击为欧盟反恐合作的发展提供动力，使得打击恐怖主义成为欧盟的主要议事日程。欧盟陆续制定了一系列打击恐怖主义的措施和机制，但相关反恐政策是应急性的，缺乏总体规划。在欧洲本土发生的一系列恐怖袭击则迫使欧盟将反恐政策上升到战略高度，反恐政策被纳入一个单一框架。总的来说，欧盟反恐战略的发展演变大体上可以分为4个阶段：（一）早期的尝试合作阶段。上世纪70年代，欧共体成员国在共同体框架之外建立了“特莱维集团”（theTreviGroup），为相互之间进行反恐合作与协调提供基本的平台。1972年发生的慕尼黑恐怖袭击事件受到全世界的关注，共同体成员国认识到必须就打击恐怖主义进行协调。1975年12月，在罗马召开的欧共体成员国首脑会议上，成员国决定建立一个特别工作小组来交换反恐信息，以打击恐怖主义和协调成员国反恐合作。1976年6月，共同体成员国的司法和内政部长在卢森堡召开首次会议，标志着“特莱维集团”的成立。“特莱维集团”的主要任务是交流反恐情报，其功能随后扩大到仅有组织犯罪和警务合作。（二）高度重视阶段。“9·11”事件改变了欧盟成员国对恐怖主义的认知，欧盟紧锣密鼓地通过了一系列的框架决定、共同立场、行动计划、宣言等。2001年9月21日，欧盟成员国首脑在布鲁塞尔召开特别会议，会上将恐怖主义界定为主要威胁之一，将打击恐怖主义作为欧盟的首要目标。首脑会议还通过一项《反恐行动计划》，主要内容包括：加强警务和司法合作；切断恐怖主义的资金来源；强化空中安全；协调欧盟的全球行动等。12月27日，理事会通过《打击恐怖主义共同立场》。2002年6月13日，欧盟理事会通过《关于打击恐怖主义的框架决定》。为了促成欧盟成员国对恐怖主义有相同的认知或解读，框架决定明确界定了恐怖主义的定义及犯罪的内容，将恐怖主义行为分为8类。2003年12月，欧盟通过《欧洲安全战略》，指出欧洲面临新的、多元的、更隐蔽且难以预测的三大战略威胁，并将恐怖主义列为首位。《欧洲安全战略》虽然没有就打击恐怖主义提出具体政策建议，但明确表示欧盟将在反恐战略上更重视国际及内部各成员国之间的协调合作。（三）加速发展阶段。马德里爆炸案后，欧盟成员国内政部长于2004年3月19日在布鲁塞尔召开紧急会议，讨论加强反恐合作的具体措施。3月24-25日，欧盟首脑会议发表《打击恐怖主义宣言》。宣言声称，欧盟成员国将相互协助，运用包括军事资源在内的一切手段预防恐怖袭击。为了提高安全保障能力，欧盟将采取一系列措施，包括加强成员国之间以及欧盟与第三国之间的安全合作；加强边界控制；加强情报共享；切断恐怖组织的资金来源；进一步加强交通系统的安全等。首脑会议还决定任命荷兰前内政副大臣德·弗里斯为欧盟反恐协调员，负责协调欧盟成员国在反恐方面的行动、信息交流。12月，欧盟理事会通过一项修订后的《反恐行动计划》，在7个目标下提出175项具体政策措施。（四）战略形成阶段。伦敦爆炸案发生后，成员国内政部长召开特别会议，欧盟理事会加强其打击恐怖主义的承诺，决定进一步贯彻与落实《反恐行动计划》及其他既有的政策措施。此外，担任轮值主席国的英国积极将反恐议题纳入欧盟的议事日程，推动欧盟出台一份全面的反恐战略规划。2005年11月30日，欧盟轮值主席国和反恐协调员向部长理事会提交一份《欧盟反恐战略》。12月1日，欧盟部长理事会就新的反恐战略达成一致意见，12月15-16日召开的首脑会议最终决定采纳该战略。《欧盟反恐战略》确定了欧盟打击恐怖主义政策的目标和方法，提出欧盟反恐政策的四大支柱为“预防、保护、追捕、反应”。欧盟反恐战略的出台表明欧盟设法制定一个全面的和连贯的反恐政策框架。三、欧盟的反恐战略及实施（一）欧盟反恐战略的主要内容欧盟反恐战略为欧盟反恐政策的发展勾勒了更为清晰的框架，推动了欧盟成员国反恐政策的协调和合作。欧盟反恐战略指出在打击恐怖主义方面，成员国仍然负有主要责任，同时强调欧盟的辅助作用。为此，欧盟提出打击恐怖主义的四个目标，即“预防、保护、追捕、反应”，构成反恐战略的支柱。基于此，欧盟反恐战略主要包括四个组成部分：一是防止欧盟成员国的公民加入恐怖组织，尤其是防止恐怖分子通过网络等途径煽动和招募人员；二是通过加强边界管理、确保交通运输和其他重要建设的安全，从而保护欧盟成员国的公民和各项基础设施；三是跨边境或在全球追捕和调查恐怖分子，阻止恐怖分子的计划、通讯及迁徙、破坏其支援网络、切断其资金和爆炸物来源，将恐怖分子绳之以法；四是本着团结（solidarity）的精神，在恐怖袭击事件发生后，提高协调能力以及应对受害者需求的能力，从而控制或减轻恐怖袭击的损失。欧盟还详述了反恐战略每一支柱的关键事项（请参考表1）。（二）欧盟反恐战略的实施《欧盟反恐战略》仅为欧盟打击恐怖主义确立了指导方针，尚需要制定具体的政策赋予其实质内容。欧盟出台反恐战略之后，在“预防、保护、追捕、反应”四个支柱下，陆续通过了一系列法规和具体政策措施。欧盟反恐战略既包括内部战略，也包括对外战略，两者是相互关联的，均被整合于四个支柱之下。其中，内部战略是欧盟反恐政策的重心，其主要进展包括：首先，在“预防”方面，欧盟积极采取措施来防止恐怖主义思想的扩散和新成员招募。2005年底召开的欧盟首脑会议通过《欧盟打击激进化与恐怖主义招募的战略》，主要包括三个方面：摧毁将人们拉入恐怖主义网络与个人的行动；确保主流民意压过极端主义；更积极地促进安全、公正、民主与所有人的机会，欧盟随后还通过了行动计划。欧盟还加大对激进化问题的研究：委员会于2006年成立“关于暴力激进化的专家小组”，并于2008年成立“关于激进化的欧洲专家网络”（ENER）。为了加强对恐怖主义活动的网络监控，欧盟积极推动执法机构与互联网产业之间的对话，并在欧洲刑警组织设立名为“检查网络”（ChecktheWeb）的移动数据库，以便掌握和分享恐怖分子的相关动态。2008年11月，欧盟理事会修订了《打击恐怖主义的框架决议》，确定公然煽动、招募和培训恐怖主义分子均是犯罪行为。为了推进多元文化社会的发展和促进移民融入社会，欧盟将2008年设定为“跨文化对话年”。欧盟委员会于2011年9月9日成立了“激进化预警网络”（RAN），旨在防止一般公众受到恐怖主义及其激进的意识形态的吸引。2014年6月，欧盟理事会通过修订后的《欧盟打击激进化与恐怖主义招募的战略》，并于12月通过一系列指导方针。此外，打击恐怖主义资助是欧盟反恐的一项重要任务。2005年10月通过的《第三号反洗钱指令》明确包含打击恐怖主义资助的反洗钱立法，该指令于2007年正式生效。欧盟还相继通过《关于进出联盟的现金控制的条例》和《关于资金转移的条例》，以及《欧洲付款服务指令》。2008年7月，欧盟通过了修订后的《打击恐怖主义资助的战略》。2015年2月，欧盟通过《第四号反洗钱指令》，以便进一步改善资金追踪、打击洗钱和恐怖主义融资。其次，在“保护”方面，为了保护关键基础设施，欧盟理事会于2008年底通过《关于识别、指定欧洲关键基础设施以及评估提高保护必要性的指令》，所有成员国在2012年之前均将相关指令转换为国内法。欧盟还发起了“关键基础设施保护的欧洲计划”，包括设立“关键基础设施保护的欧洲参考网络”以及“关键基础设施预警与信息网络”。为了加强网络安全，保护欧洲免受大规模网络攻击和网络中断的风险，欧盟委员会在2009年出台了《关于关键信息基础设施保护的通讯》，欧盟理事会于2013年通过《欧盟网络安全战略》。为了保证航空和海上交通运输安全，欧盟还出台相关条例和指令，确定了民用航空安全领域的共同规则，以及提高港口安全的具体政策。在打击恐怖主义中，加强边境控制的重要性逐渐显露。为此，欧盟赋予欧洲外部边境管理局更大权限，尤其提升其在反恐信息交换与合作中的作用，其下设立的欧洲边境监控系统（Eurosur）于2013年开始启动。此外，欧盟理事会于2008年通过《关于提升爆炸物安全的欧盟行动计划》，提出约50项具体措施以加强爆炸物安全。欧盟还通过《关于民用爆炸物的识别和追踪系统的指令》，旨在建立一个系统，从而能追踪到爆炸物的生产、运输、销售以及最终使用的全过程。2009年底，欧盟理事会通过《关于生物、化学、放射性及核安全的行动计划》，包含124项具体措施，旨在提高预防、检测和应对相关威胁的能力。再次，在“追捕”方面，欧盟积极提升欧洲刑警组织和欧洲司法合作组织的作用，并推进两个机构之间的合作和信息交流。根据欧盟理事会第2009/371/JHA号决定，欧洲刑警组织于2010年1月1日正式成为欧盟的常设机构，其在打击恐怖主义方面的权限得以提升。欧盟理事会于2008年底通过决议，提升了欧洲司法合作组织在协助成员国打击有组织犯罪中的作用，尤其是推进成员国与欧洲司法合作组织之间的情报交流。应欧盟理事会的要求，两个机构于2009年10月签订了修订后的合作协定，旨在通过加强信息交换来打击恐怖主义。为了收集与犯罪事务相关的必要证据，尤其是调取存在于其他成员国的物品、文件或数据，成员国还就欧洲证据令（EEW）达成共识，该决议于2009年生效。为了促进成员国之间的司法互助，欧盟理事会于2014年通过《关于刑事犯罪的欧洲调查令（EIO）指令》。欧盟及成员国还积极加强反恐信息合作。2005年5月，法、德等7名成员国在欧盟框架之外签订《普吕姆条约》。该条约旨在借助签署国之间资料分享以及警察合作，从而在深化合作方面起先锋作用。打击恐怖主义的现实需要使得《普吕姆条约》生效不久后便实现欧盟化。2008年6月23日，欧盟理事会通过关于在打击恐怖主义和跨国犯罪等问题上加强跨边境合作的决议，决定将《普吕姆条约》及其执行条例的大部分条款纳入欧盟框架。其中第三条规定，为了共同打击和预防恐怖主义，成员国可以分享相关DNA、指纹和车辆登记信息。此外，欧盟理事会于2009年通过一项决议，决定设立“欧洲犯罪记录信息系统”（ECRIS），该系统自2012年4月起开始运作。当前，欧盟正在积极推进《乘客姓名记录（PNR）指令》的通过。最后，在“反应”方面，欧盟也出台一系列措施，包括危机管理、公民保护和受害者援助等。例如，欧盟委员会筹建了“快速警戒系统”（ARGUS），以便在紧急情况下能做出快速、高效、协调一致的应对。欧盟还重新审查了紧急情况和危机协调的相关安排，并于2013年6月通过“整合性政治危机应对安排”（IPCR）。此外，欧盟理事会于2007年11月通过一个决议，提出建设公民保护机制，并在2013年底修订了关于欧盟公民保护的立法。2008年底，欧盟委员会成立了“恐怖主义受害者协会欧洲网络”以促进各协会之间的跨国协作。2014年6月，欧盟理事会通过一项决议，旨在为联盟和成员国贯彻“团结条款”做出具体安排。在对外战略方面，欧盟重视发展国际与区域性的反恐合作，与第三国家进行执法和司法合作，以及协助第三国加强反恐能力建设等。例如，欧盟在联合国、八国集团和欧洲委员会的框架内进行反恐多边合作。欧盟与美国等第三国签订一系列互助协议，包括引渡和司法互助、警察和司法机构情报交换、交换金融信息、共享航空乘客信息等。为了消除恐怖主义的根源，欧盟加强对发展中国家的经济援助，以解决贫困问题。欧盟还为重要的第三国提供援助，增强其打击恐怖主义的能力。例如，利比亚地区持续增长的恐怖主义活动威胁了非洲萨赫勒地区的安全和稳定，欧洲理事会于2012年启动“尼日尔军事能力建设行动”，向尼日尔派遣行动小组，指导和培训当地安全部队打击恐怖组织。对于恐怖威胁的新认知和进行国际行动的需要使得欧盟在反恐政策领域逐渐发展为一个国际行为者。欧盟反恐政策不再局限于司法和内政合作，反恐也成为欧盟对外行动的任务之一。四、欧盟反恐战略面临的挑战在反恐战略的指导下，欧盟在反恐方面取得一定进展，促进了成员国之间的反恐协调与合作，发展共同反恐能力，以及加强国际反恐合作。但是，欧盟反恐战略及其实施仍然面临一些挑战。首先，欧盟成员国维护主权的政治考量阻碍了联盟层面反恐政策的进一步发展。恐怖主义袭击使得欧盟认识到恐怖主义威胁的严峻性，成员国无法独自应对异常复杂的反恐形势。因此，欧盟成员国原则上同意加强反恐合作以确保安全。但是，反恐和打击犯罪的一些内容太敏感，以至于成员国不愿在相关政策领域让渡主权。由此造成的结果是，欧盟在反恐政策领域的权限仍然有限，既有政策的具体落实和执行缺乏动力。欧盟至今没有一个单独的机构来处理与恐怖主义有关的事务。欧盟虽然设立了反恐协调员，但是该职位几乎没有实质权力：没有独立预算和立法建议权，不能主持各成员国司法或外交部长会议及主导设定反恐议程。欧洲刑警组织虽发展为欧盟机构，但是在反恐领域的权限仍不足。至于具体政策的实施，如在反激进化方面，广泛的议事日程并没有导致众多措施的全面落实；在打击恐怖主义资金来源方面，成员国将相关立法转换为国内法时存在延迟或者不执行等问题；在关键基础设施保护方面，成员国虽然认识到加强跨国合作的必要性，但是仍然不愿意向欧盟让渡部分主权。此外，成员国对主权的考量导致欧盟难以通过新的反恐政策措施。《里斯本条约》规定设立欧洲检察院（EPP），但成员国迟迟未能就委员会提出的条约草案达成一致意见；设立欧洲情报局（EIA）的提议也未获得成员国的支持。这些都折射出欧盟成员国在反恐问题上的矛盾心理：既认为有必要在欧盟层面打击恐怖主义，又不愿赋予欧盟机构更多权力。欧盟陷入保证安全和维护主权的难解困境。其次，欧盟的情报交流合作仍处于初级状态，联盟层面建立一个独立的情报服务和监督机构仍然面临重重障碍。实现快速、有效、准确的情报交换和共享是打击恐怖主义的关键。恐怖主义威胁虽然迫使成员国在联盟层面进行一定的情报合作，但是相关合作是有限度的。欧洲刑警组织、欧洲外部边境管理局和欧盟情报分析中心均负责反恐情报的收集、处理、分析和交流等工作，存在资料重合和交流不畅等问题，既有的平台对情报合作的影响仍然有限。虽然欧盟多次呼吁成员国与以上机构加强情报交流，但是在实践中仍然存在一些障碍。在操作层面上，获取信息需要相关申请和审批手续，通常要耗费一定时间，影响到反恐工作的效率。且成员国的相关部门有多种渠道获取情报，往往会选择最为便捷的方法。由于情报是一种复杂和敏感的产品，情报分享是既竞争又合作的关系，容易存在搭便车现象，成员国的情报部门倾向于独自掌握敏感的情报，不愿在大范围内分享。此外，联盟层面的情报分享通常让位于成员国之间以及与第三国进行的双边合作。再次，欧盟面临如何在安全与人权之间进行平衡的问题。欧盟一向重视人权保护，将其视为欧洲共同价值观。然而，打击恐怖主义的很多措施均涉及人权和公民隐私权问题，不仅欧盟成员国难以达成妥协，欧盟机构之间也意见不一。尤其是《里斯本条约》生效之后，欧洲议会和欧洲法院在保护公民权利方面的权限增加，使相关问题进一步复杂化。例如，为了反恐的需要，欧盟于2006年通过《欧盟数据保留指令》，要求电信服务商将所有欧盟公民的电话和互联网的数据保留6个月至2年时间。欧盟各成员国应在2007年9月前通过相关国内法律，实施数据保留指令。虽然大多数成员国在国内法中落实了数据保留指令，但德国、奥地利、比利时和瑞典等国没有执行。为此，欧盟委员会曾向欧洲法院提起诉讼，要求对未履行相关指令的国家处以罚金。然而，欧洲法院认为《欧盟数据保留指令》侵犯了公民应享有的两项基本权利，于2014年4月判定该指令无效。此外，为了反恐而达成的美欧共享银行信息的协议和《欧盟乘客姓名记录指令》均曾遭到欧洲议会的否决。欧盟对于人权，尤其是个人隐私和数据保护的高度重视严重影响到反恐和打击犯罪的措施，不仅妨碍反恐情报的收集，还削弱了打击恐怖主义资助的力度，导致无法形成一套有效的反恐措施。最后，恐怖主义的根源难以消除，且恐怖组织及恐怖袭击活动不断推陈出新，未来反恐斗争将更加复杂和艰巨。恐怖主义的背后有纷繁复杂的文化、宗教、社会等因素，难以在短期之内予以解决。无论是促进穆斯林等少数族群融入欧洲社会，还是促进北非和中东地区民主改革，均困难重重。欧洲恐怖主义发展还伴随着一些新趋势，例如，借助网络等手段对欧盟成员国的公民进行煽动和招募活动；境外恐怖主义与成员国国内激进组织相互勾结；恐怖袭击从有组织的活动发展为个别成员的行动；恐怖主义资助形式的多样化；恐怖主义与非法移民问题相互交织等等。恐怖主义的新发展趋势增加了打击恐怖主义的难度，欧盟反恐不断面临新的新挑战。五、结束语美国“9·11”事件和欧洲本土发生一系列恐怖袭击之后，欧盟内部的行为体将恐怖袭击事件视为联盟面临的严重威胁，恐怖主义从安全日程和安全治理的边缘议题被提升为核心议题。OzHassan，“ConstructingCrises，（In）securitisingTerror：thePunctuatedEvolutionofEUCounter-TerrorStrategy，”EuropeanSecurity，Vol.19，No.3，2010，p.461.2005年出台的《欧盟反恐战略》是欧盟反恐政策的中长期规划。反恐战略形成之后，欧盟在反恐战略框架的指导下，制定了一系列具体政策，为联盟层面的反恐协调与合作打造了平台。欧盟作为一个安全行为体，在打击恐怖主义方面发挥了其“附加值”（addedvalue），在反恐的机制建设、立法协调和对外行动等方面已经取得了显著的进展。但是，反恐政策涉及众多敏感的政策领域，由于成员国不愿让渡主权到联盟层面，欧盟仍然只起辅助作用。欧盟层面的反恐协调与合作还面临一些挑战。欧盟反恐政策仍然具有被动应对的特征，即受到恐怖袭击之后，欧盟成员国积极倡导加强反恐合作；在恐怖主义活动相对减弱的时候，联盟层面合作的政治意愿相对不足。2015年，欧盟成员国法国、比利时和丹麦接连发生恐怖袭击事件，恐怖主义议题的重要性凸显。无论是当年2月召开的欧盟特别峰会，还是3月召开的成员国内政部长会议，均将“反恐”作为议事日程的重要议题，并提出一系列对策。欧盟委员会在4月提交的《欧洲安全议程》，将“恐怖主义、有组织犯罪与网络犯罪”确定为欧盟面临的主要威胁。然而，打击恐怖主义的紧迫性随后让位于希腊债务危机以及非法移民问题。当前，欧盟深受非法移民问题的困扰。来自利比亚、叙利亚等动荡地区的大批难民源源不断地流向欧洲，给欧盟成员国的财政和社会造成极大压力，将可能给欧盟内部安全带来隐患。欧洲遭受恐怖袭击的风险依然存在，欧盟在未来能否在打击恐怖主义中发挥更为重要的作用，取决于成员国是否具有强烈的政治意愿和实际行动的能力。在未来的反恐斗争中，欧盟若要进一步发展为具有影响力的国际安全行为体，应沿着反恐战略框架设定的方向继续努力：第一，成员国需要加强对恐怖主义威胁的共同认知；第二，成员国需要克服主权、人权和安全的选择困境，进一步赋予欧盟相关权限和资源；第三，欧盟应在防止激进化、司法与警务合作、反洗钱、情报交流、边境控制等方面继续加强协调与合作，同时加强与其他国家的反恐合作。Reference：[1]RaphaelBossong.PublicGoodTheoryandthe‘AddedValueoftheEU'sAnti-terrorismPolicy[J].EuropeanSecurity，2013，22（2）：166，178-179.[2]PhilippeErrera.ThreeCirclesofThreat[J].Survival，2005，47（1）：71-88.[3]EdwinBakker.EUCounter-radicalizationPolicies：AComprehensiveandConsistentApproach？[J].IntelligenceandNationalSecurity，2015，30（2-3）：281-305，304.[4]JavierArgomaniz.Post-9/11InstitutionalisationofEuropeanUnionCounter-terrorism：Emergence，AccelerationandInertia[J].EuropeanSecurity，2009，18（2）：155-156，168.[5]MonicaDenBoerandIrinaWiegand.FromConvergencetoDeepIntegration：EvaluatingtheImpactofEUCounter-TerrorismStrategiesonDomesticArenas[J].IntelligenceandNationalSecurity，2015，30（2-3）：389-393.[6]RikCoolsaet.EUcounterterrorismStrategy：ValueAddedorChimera？[J].InternationalAffairs，2010，86（4）：858.[7]EuropeanCouncil.DeclarationonCombatingTerrorism[R].Brussels：EuropeanCouncil，2004.[8]CounciloftheEuropeanUnion.EUActionPlanonCombatingTerrorism，16090/04[R].Brussels：CounciloftheEuropeanUnion，2004.[9]CounciloftheEuropeanUnion.CouncilDeclarationontheEUResponsetotheLondonBombings，11116/05（Presse187）[R].Brussels：CounciloftheEuropeanUnion，2005.[10]CounciloftheEuropeanUnion.EUCounter-TerrorismStrategy，14469/4/05REV4[R].Brussels：CounciloftheEuropeanUnion，2005.[11]OldrichBures.TenYearsofEUsFightagainstTerroristFinancing：ACriticalAssessment[J].IntelligenceandNationalSecurity，2015，30（2-3）：207，219.[12]SarahLeonard.BorderControlsasaDimensionoftheEuropeanUnion'sCounter-TerrorismPolicy：ACriticalAssessment[J].IntelligenceandNationalSecurity，2015，30（2-3）：307.[13]JrgMonar.TheEUasanInternationalCounter-terrorismActor：ProgressandConstraints[J].IntelligenceandNationalSecurity，2015，30（2-3）：355-356.[14]JohnDOcchipinti.StillMovingTowardaEuropeanFBI？Re-ExaminingthePoliticsofEUPoliceCooperation[J].IntelligenceandNationalSecurity，2015，30（2-3）：245，246.[15]AlexMackenzieet.al.TheEuropeanUnionCounter-terrorismCoordinatorandtheExternalDimensionoftheEuropeanUnionCounter-terrorismPolicy[J].PerspectivesonEuropeanPoliticsandSociety，2013，14（3）：329.[16]JavierArgomaniz.TheEuropeanUnionPoliciesontheProtectionofInfrastructurefromTerroristAttacks：ACriticalAssessment[J].IntelligenceandNationalSecurity，2015，30（2-3）：277.[17]MonicaDenBoer.Counter-Terrorism，SecurityandIntelligenceintheEU：GovernanceChallengesforCollection，ExchangeandAnalysis[J].IntelligenceandNationalSecurity，2015，30（2-3）：402-419.[18]OzHassan.ConstructingCrises.（In）securitisingTerror：thePunctuatedEvolutionofEUCounter-terrorStrategy[J].EuropeanSecurity，2010，19（3）：461.[19]JavierArgomaniz，OldrichBuresandChristianKaunert.ADecadeofEUCounter-TerrorismandIntelligence：ACriticalAssessment[J].IntelligenceandNationalSecurity，2015，30（2-3）：200-201.（责任编辑：崔建树） -全文完-