试论娱乐场所治安管理难点及其对策

娱乐场所治安管理难点及其对策研究内容摘要：近年来,娱乐场所治安问题突出,加之管理存在执法理念偏差、执法环节脱节、执法手段不足等问题,与建设社会主义和谐社会的要求格格不入。通过树立新执法理念、掌握加强娱乐服务场所治安管理的、采取娱乐场所治安检查的方式、完善娱乐服务场所治安管理的措施，建立长效管理机制等途径,维护娱乐场所经营者、消费者和从业人员的合法权益,维护社会治安秩序,保障公共安全,推进社会主义和谐社会构建进程。关键词：娱乐场所治安管理难点对策娱乐场所与居民生活密切相关，其正当的社会服务满足了居民的日常需求，其发展在一定程度上也提供了就业岗位。但近年来，娱乐场所发展迅速、数量较大、分布较广、管理薄弱，治安状况比较复杂，经常发生“黄、赌、毒”等治安问题。如何做好娱乐场所治安管理工作也显得尤为重要。笔者就娱乐场所存在的治安问题及其原因进行分析，并就解决这些问题提出几点建议性对策。一、当前娱乐场所的现状及存在问题(一)娱乐场所及现状2006年国务院颁布的《娱乐场所管理条例》第2条明确规定：“本条例所称娱乐场所，是指以营利为目的，并向公众开放、消费者自娱自乐的歌舞、游艺等场所。”具体讲其主要包括:第一，文化娱乐场所:歌舞、游艺、棋牌、台球、保龄球等;第二，体育娱乐场所:体育馆(场)、健身馆、游泳池(馆)、溜冰场、射击场等:第三，服务娱乐场所:桑拿按摩、洗浴、足疗、美容美发、休闲屋、咖啡厅、茶座、酒吧等。随着改革开放的不断深入，娱乐业也在快速发展，当前娱乐场所具有数量多、分布广、场所类型较集中、场所规模两极分化、场所的人员成份复杂、各类信息交流传播快等特点，是各类治安隐患赖以滋长和生存之地，是违法犯罪嫌疑人歇息和缓冲的“温床”。当前易出现治安问题，也是我们需要管理的重点场所主要有以下四类:一是歌舞娱乐场所(含迪吧、酒吧);二是桑拿洗浴按摩场所;三是美容美发休闲屋;四是电子游戏机室等。娱乐业快速发展，为满足人们日益增长的物质文化生活的需要，促进改革开放和社会主义精神文明建设起到了重要的作用。从目前状况看，一是场所种类繁多，数量大幅上升；二是经营项目综合，规模不断扩大;三是治安问题突出，恶性刑事案件频发;四是行政审批制度改革后，取消了公安机关对娱乐休闲场所的前置许可，而政府有关职能部门按照市场经济的要求，降低了对娱乐休闲场所的审批门槛，“只批不管”现象比较普遍。一些地方政府将娱乐休闲场所作为拉动地区经济发展的增长点盲目引进，导致娱乐休闲行业无序发展并引起不当竞争。从治安管理的角度看，一些娱乐休闲场所已成为卖淫嫖娼等违法犯罪活动的中介点、新型毒品的消费点、寻衅滋事和聚众斗殴等违法犯罪活动的多发点、涉黑涉恶势力立足聚集点。(二)当前娱乐场所存在的问题公安机关取消对娱乐场所的行政审批项目以后，出现了一些新的治安情况和新的治安问题。1.公安机关在管理工作中存在的一些问题。一是取消前置审批后，公安机关无法控制总量，娱乐场所出现超常规发展，场所数量以及不安全隐患大幅增加，治安问题也呈增多之势。二是公安机关内部各警种之间以及各行政管理部门之间，缺乏协调，认识不统一，职责界定不清，这样在公安机关失去超前知晓和制约的基本手段后，存在底数不清，情况难明的情况，造成整个防控体系的松散和缺漏。2.法律法规方面的问题。一是法律法规滞后，法律依据不足。国务院颁布的《娱乐场所管理条例》所称的娱乐场所是指向公众开放的、消费者自娱自乐的营业性歌舞、游艺等场所。但服务场所类的管理法律法规迟迟没有出台;有些行为在现有的法律、法规中没有明确的规定强制处罚手段和措施。你前脚整，他后面又冒出来;你今天好不容易叫他关了门，他又以别的名义开门，照常经营，或者在另外的地方又开起业来。二是管理手段和措施滞后，无证无照经营现象突出，没有过硬的禁绝手段和措施，而对此群众往往反映强烈，报警多、投诉多、曝光多。3.从公安机关本身来看，由于公安民警自身综合素质还不是很高的原因，在日常治安管理工作中往往出现管理工作不到位，不作为、乱作为、不知如何作为的现象比较突出。4.场所经营中存在的违法犯罪问题。一是歌舞娱乐场所、迪吧、酒吧中存在的吸食新型毒品、打架斗殴、呼喊反动淫秽口号、陪侍等问题;二是桑拿洗浴按摩场所中卖淫嫖娼问题;三是发廊休闲屋站街拉客卖淫现象经常被群众举报，被媒体曝光;四是茶社、棋牌室赌博现象普遍，大赌豪赌屡见不鲜;五是电子游戏机赌博还没有得到禁绝;六是播放走私、盗版以及有政治问题、淫秽色情等非法影片、影碟、录像等问题;七是场所保安员安全防范意识差，防范公安检查意识强;八是在经济利益的驱动下，一些娱乐场所的经营者片面追求利润，无视社会责任，接纳未成年人进入歌舞娱乐场所问题等等。二、公安机关必须依法做好娱乐场所的治安管理工作对娱乐场所实行治安管理是国家赋予公安机关的神圣职责，它既是权利，更是责任。因此，国家虽然取消了公安机关对娱乐场所的前置行政审批事项，但公安机关承担的对娱乐场所的治安管理职责并没因此而改变，该由公安机关管理的，还要继续管住管好。(一)公安机关做好娱乐场所治安管理工作的重要意义1.公安机关做好娱乐场所治安管理工作，是认真贯彻执行《娱乐场所管理条例》的客观需要。新修订的《娱乐场所管理条例》(国务院令第458号，以下简称《条例》)已经于2006年3月1日起正式施行。《条例》不仅为公安机关依法维护娱乐场所治安秩序、打击违法活动提供了有力的法律武器，对规范公安机关执法行为、促进娱乐场所增强守法自律意识也有着十分重要的作用。我们必须切实做好《条例》的贯彻执行工作。一是加大宣传培训力度，为《条例》贯彻实施奠定坚实基础;二是加大管理力度，全面提升管理水平;三是加大整改力度，推进娱乐场所各项安全制度的完善落实;四是加大打击力度，坚决依法查处娱乐场所中的各类违法犯罪活动;五是加大协调和责任追究力度，构建娱乐场所管理长效机制。娱乐场所管理工作涉及文化、公安、工商行政管理等多个部门。作为娱乐场所治安管理工作主管部门的公安机关治安部门，一方面要切实加强与相关部门的协调配合，另一方面，要加强与公安机关消防、禁毒、法制等部门的沟通协作，增强有效防范、及时发现和查处娱乐场所违法犯罪活动的能力。因此，公安机关做好娱乐场所治安管理工作，是认真贯彻执行《娱乐场所管理条例》的客观需要。2.公安机关做好娱乐场所治安管理工作，是促进社会和谐、维护社会稳定的具体体现。稳定是和谐的基本要求，和谐是稳定的更高境界。对于公安机关来说，贯彻落实党的十七大精神，关键是要紧密结合公安工作的实际，研究、找准贯彻落实党的十七大精神的结合点、切入点、着力点，以此推动公安工作取得新发展、新进步。各级公安机关要坚定不移地高举中国特色社会主义伟大旗帜，牢牢把握公安工作所处的历史方位，明确肩负的三大政治和社会责任，积极适应新形势、新任务和广大人民群众的新期待，充分发挥职能作用，狠抓各项公安工作措施的落实，确保社会大局稳定、治安秩序平稳，维护和促进社会和谐稳定，努力为经济社会发展提供有利保障和优质服务。因此，公安机关做好娱乐场所治安管理工作，是促进社会和谐、维护社会稳定的具体体现。3.公安机关做好娱乐场所治安管理工作，是履行公安机关职责的需要。党的十七大报告指出:“社会稳定是人民群众的共同心愿，是改革发展的重要前提。”这为公安机关忠实履行人民警察的神圣职能、充分发挥在维护社会稳定工作中的主力军作用指明了方向。各级公安机关必须牢固树立“稳定是第一责任”的意识，在平安建设中充分发挥主力军的作用，把维护国家安全和社会政治稳定始终置于公安机关工作的首位，坚持严打、严防、严治、严管，维护安定团结的政治局面。维护社会稳定是公安机关的神圣职责。能否积极主动、扎实有效地维护国家安全和社会稳定，是检验公安工作成效的重要，各级公安机关和广大公安民警要充分认识新形势下维护好社会稳定的极端重要性，进一步增强政治责任感和工作紧迫感，积极应对各种挑战，充分发挥职能作用，创造性地开展工作，为全面建设小康社会创造长期稳定的社会环境。因此，公安机关做好娱乐场所治安管理工作，是履行公安机关职责的需要。(二)公安机关必须依法做好对娱乐场所实施治安管理的各项工作公安机关应顺应经济社会发展的要求，大力推进公安工作的改革创新。原先公安机关可以在办公室坐等相对人上门审批登记，而现在取消了事前审批，就必须靠我们上门登记随时掌握情况。这就要求我们转变思想观念，改变过去的工作模式，努力做到:提前介入，主动服务;了解情况，摸清底数;打好基础，加强监管;经常进行治安检查，掌握娱乐场所的治安情况;物建治安耳目，加强对娱乐场所的控制;认真研判警情，及时核查群众来信和110举报的线索;实施精确打击，以打促管等。公安机关的基本活动是执法活动，公安民警的基本行为是执法行为。面对构建社会主义和谐社会的新要求，公安民警要履行好法律赋予的执法职责，必须切实做到在执法理念上坚持以社会主义法治理念为指导，进一步端正执法思想，转变执法观念，更加自觉地把执法为民化作具体行动把维护好、实现好、发展好最广大人民的根本利益作为公安执法工作的出发点和落脚点;在执法方式上，坚持以人为本，在严格依法、公正执法的前提下，实行文明执法、人性化执法，把打击违法犯罪与尊重保障人权真正统一起来，把执法办案与化解矛盾有效结合起来，切实提高通过执法化解社会矛盾的本领。力争通过和谐执法使执法办案活动既有利于震慑违法犯罪、维护社会稳定，又有利于化解矛盾纠纷、减少社会对抗和不安定因素。公安机关必须依法做好对娱乐场所治安管理的各项工作，其法律依据主要有:(1)《中华人民共和国治安管理处罚法》第四章第87条规定：“公安机关对与违反治安管理行为有关的场所、物品、人身可以进行检查。检查时，人民警察不等少于二人，并应当出示工作证件和县级以上人民政府公安机关开具的检查证明文件。对确有必要立即进行检查的，人民警察经出示工作证件，可以当场检查，但检查公民住所应当出示县级以上人民政府公安机关开具的检查证明文件。”(2)《人民警察法》第二章第6条规定：“公安机关的人民警察按照职责分工，依法履行下列职责:预防、制止和侦查违法犯罪活动;对法律、法规规定的特种行业进行管理;法律法规规定的其他职责。”(3)《条例》第3条规定：“县级以上人民政府文化主管部门负责对娱乐场所日常经营活动的监督管理，县级以上公安部门负责对娱乐场所消防、治安状况的监督管理。”（4）《公共娱乐场所消防安全管理规定》;（5）《公安派出所实行公共娱乐场所治安管理责任制暂行规定》第3条规定:“公安派出所负责辖区内场所的治安管理工作，县、市公安局和城市公安分局治安部门归口业务指导、监督和检查。”第5条规定:“公安派出所要把全面掌握辖区场所的基本治安情况作为工作的一项重要内容，建立治安管理工作责任制”、“派出所负责人和责任区民警对辖区内场所的治安工作负直接责任”。(6)《预防未成年人犯罪法》;(7)各级地方政府的有关规定等。(三)公安机关必须明确对娱乐场所治安管理的方针工商、文化、公安等职能部门对娱乐场所进行管理是为了丰富人民群众文明、健康的娱乐生活，促进社会主义精神文明建设。从公安机关的职能来讲，是为了防止娱乐场所发生违法犯罪活动，防止群死群伤等治安灾害事故的发生，其最终目的也还是为了推动文化事业管理，繁荣精神文明建设。公安机关对娱乐场所治安管理的方针主要有:一是预防为主，打击为辅，防建结合，综合治理。坚持预防为主，以预防入手，在预防工作中抓贯彻，在防范中抓落实，把各项规章制度建立健全，不断总结，不断完善，不断改进。通过防范制度措施的落实，为打击提供线索，通过打击违法犯罪，更好地保障公共场所的治安秩序，稳定公共场所的社会治安，在预防工作中促进基础工作建设，不断完善娱乐场所和内部治安，在防建的基础上开展全面的综合治理。二是管而不死，放而不乱，管理为主，处罚为辅。要把治安管理工作跟上当前形势的发展，行政许可法的实施给我们治安管理工作提出了很高的要求，一刀切的方法是不可取的，但不能一放就乱，要在放中做文章，采取有效措施，完善管理，什么地方乱就整顿什么，要先入为主，在管理上做文章才是可取的办法。三是完善法规，依法管理，规范管理。要加强娱乐场所的治安管理，就要完善娱乐场所的管理法规，只有这样管理才有依据。而有了管理法规就要坚持依法管理，依法办案，依法处罚，文明管理，文明查处。三、公安机关对娱乐场所治安管理的对策综观社会发展史可看出，治安行政管理力度的强弱、社会面控制的宽窄、情报信息掌握的多少，直接关系到社会治安秩序的安定，影响到社会经济建设发展的进程和成效。为此，在公安机关管辖的娱乐场所的审批项目权被取消后的今天，各级公安机关不能借此放下肩上的担子，撒手不管，要克服“取消行政审批就是不管”的错误思想，按照“保护合法，打击非法”的原则，为“全国奔小康”这一宏伟目标严格履行自己的职责，加大治安管理的力度。(一)掌握加强娱乐场所治安管理的方法结合工作实际，加强娱乐场所治安管理的方法主要有以下8种:1.建章立制管理法。娱乐场所点多面广，社情复杂，对其建立起严格的规章制度，以制度来管理是非常必要的，也是一个重要的管理手段。建立娱乐场所管理制度，应侧重于“三无四禁三杜绝”，三无即无场砸事故，无火灾隐患，无打架斗殴;四禁即严禁聚众赌博，严禁吸毒贩毒，严禁色情活动，严禁卖淫嫖娼;三杜绝即杜绝制假、杜绝销赃、杜绝窝赃。2.法制教育管理法。加强法制教育，增强业主及场所管理人员的法制观念，提高其法律法规素质，是加强娱乐场所管理的关键环节。同时要定期组织辖区内所有业主及管理人员进行法制教育，适时通报其他地区或本地区娱乐场所内发生的违法犯罪活动情况，教育引导他们引起高度重视和警惕，抓好本场所内部管理。3.走访座谈管理法。各级公安机关的职能部门、基层分局、派出所要严格履行职责，经常走访业主，定期召集业主进行座谈，通过座谈，让业主相互间进行交流场所情况及管理经验，不断提高业主的管理水平，强化娱乐场所的管理建设，通过走访座谈，可以随时了解掌握场所内外的治安形势及新的发展动向，从而加强和改进治安行政管理的方法和措施，更有效、有针对性抓好娱乐场所的治安管理。4.情况反馈管理法。为及时有效地加强娱乐服务场所的治安行政管理，公安机关应要求各业主必须坚持每日一报，将每日的场所经营情况、来往人员情况、场所内所发生的治安动态等向所在辖区的分局、派出所或职能部门汇报，严禁虚报、误报、漏报，对凡虚报、误报、漏报者一律停业整顿，造成严重后果的一律依法追究刑事责任，并予以报请取缔场所。5.建情布控管理法。为严密地控制社会面，掌握侦查破案的重要线索，及时有效地打击违法犯罪活动，公安机关应酌情在重点部位和场所建立特情耳目，组织警力在重要时间段对重点场所进行24小时的严密布控侦查，彻底扫除不法活动赖以滋生的土壤，彻底摧毁犯罪分子赖以生存的“安乐窝”。6.跟踪督查管理法。对清查中所发现出来的治安隐患，必须一一登记列表，勒令存在问题的场所立即整改，要求其它相关场所对照所暴露出来的治安隐患，认真开展自查自纠。公安职能部门和基层分局、派出所要对照所存在的治安隐患，跟踪督查各场所逐项逐条进行整改，直至全面整改见成效，切忌按下葫芦露出瓢。7.信息掌控管理法。娱乐场所及宾馆、饭店附设的娱乐场所进出人员关系复杂，且流动频率高，及时准确地了解掌握该行业场所的活动信息，是公安机关加强社会治安行政管理、为刑事侦查破案提供线索的主要途径。应建立起信息网络治安管理平台，将辖区内所有的娱乐场所实行网络化管理，就随时可以获取该场所一天的经营情况和进出场所的人员信息，从而实现治安行政管理的科技化、信息化、规范化、高效化，同时也为刑侦破案的查证、取证及预审深挖案件提供有力的保障。8.一票取缔管理法。对娱乐场所及服务业的治安管理，有许多明文规定，但仍有许多娱乐场所时常发生聚众赌博、卖淫嫖娼、吸毒贩毒、制假销赃等一些违法犯罪活动。为此，各级各部门必须形成共识，加大联合管理的力度，在打击处理上，一定要排除关系户，狠刹说情风，对违规者坚决予以打击与取缔，不留任何余地。(二)适当采取娱乐场所治安检查的方式为了切实搞好娱乐场所的治安管理工作，公安机关治安管理部门应充分履行管理职责，经常地、定期不定期地加强对娱乐场所的安全检查、指导工作，认真检查娱乐场所责任制度的落实情况，查处娱乐场所中出现的各种违法犯罪行为，及时发现娱乐场所治安管理中存在的各种问题和隐患，并及时加以整改，必要时还可以采取限期整改、停业整顿的处罚措施。公安机关在对娱乐场所进行治安检查时，可根据不同时期不同情况采取不同的治安检查方式。对娱乐场所治安检查的方式主要有以下几种:一是普遍检查。普遍检查也称全面检查，是治安管理部门会同有关部门和单位，组织专业管理人员、工程技术人员及生产服务人员，对辖区内的娱乐场所进行的比较系统的查看和监督活动。通过检查，可以克服人们的松懈麻痹思想，树立安全观念，严格管理，严格制度，预防治安问题、治安灾害事故的发生。二是重点检查。重点检查是治安管理部门针对容易发生治安问题、恶性治安灾害事故的娱乐场所进行的查看和监督活动。通过重点检查，把握关键，督促有关部门、场所、人员严格规范执行各项安全管理制度，消除不安全的隐患和漏洞，确保安全。三是专项检查。专项检查是治安管理部门组织专业管理人员和技术人员针对特定任务、重大文体庆祝活动、特定场所、特定行业、专门物品、专门业务工作等所进行的查看和监督活动。通过专项检查，集中消除特定的时空、任务、场所、行业、物品所存在的某些突出问题、隐患，确保任务的顺利完成。四是定期检查。定期检查也称经常检查，是治安管理部门按照安全管理制度，会同有关部门和单位，经常深入辖区对有关娱乐场所进行的每月、每季度、半年、全年的查看和监督活动。通过定期检查，掌握安全防范和制度建设情况，发现和研究解决各种问题，促进责任制的进一步落实。五是突击检查。突击检查也称临时检查，是治安管理部门为了真实了解辖区各娱乐场所的安全防范措施、安全管理制度和安全的落实和执行情况，采取突然袭击的方式，在被检查对象没有准备、没有修饰的情况下进行查看和监督活动。通过突击检查，可以提高单位负责人及从业人员对安全防范工作的重视程度，树立安全工作必须常抓不懈的思想，发现和解决平时不易发现的问题、漏洞和隐患。六是跟踪检查。跟踪检查是治安管理部门为了督促发现问题、漏洞和隐患的娱乐场所是否严格执行整改措施、整改以及整改效果如何，而在一定时间内连续多次进行的查看和监督活动。通过跟踪检查，进一步落实整改措施，完善制度，从根本上解决问题、漏洞和隐患，把安全防范真正落到实处。七是合理怀疑检查。合理怀疑检查是治安民警针对表现出来的各种可疑迹象或接到群众举报，对可能违法犯罪的人员、娱乐场所进行的查看和监督。通过合理怀疑检查，可以发现各种违法犯罪活动，收集证据，打击现行违法犯罪活动，维护治安秩序，保障人民群众生命财产安全。(三)建立完善娱乐场所治安管理的措施大力加强和规范娱乐场所管理，充分发挥其促进精神文明建设的阵地作用，对服务和谐社会建设具有十分重要意义。娱乐场所的治安管理措施主要有:一是提高认识，共同配合，正确引导娱乐场所健康有序发展。当前，公安机关要从加强社会主义精神文明建设，服务构建和谐社会的高度，充分认识加强和规范娱乐场所管理的重要性和紧迫性，勇于承担责任，加强与文化、工商、环保等职能部门的联系和协作，切实担起娱乐场所的管理主导工作。二是落实“三防”措施，预防和减少违法犯罪活动。娱乐场所是治安相对复杂场所，必须建立健全防范机制，落实人防、物防和技防措施。一要落实人防措施，对档次高、规模较大的歌舞厅等娱乐场所必须要求其聘请由合法的保安公司管理的保安员，对其私自聘请的黑保安要一律予以解散。同时要加强公共娱乐场所保安员的业务培训、指导工作，持证上岗，并定期或不定期进行轮换。二要加强物防措施。公安机关要积极会同工商、环保、文化等职能部门对娱乐场所的硬件建设、消防设施等加强审核，严格把关，对违规建设、存在安全隐患的要责令整改，整改不力的要坚决予以取缔。同时要结合实际，在娱乐场所密集、治安问题突出的地方设立治安岗或执勤点、报警点，分时段、地段加强治安巡逻，预防和减少违法犯罪活动。三要落实技防措施。对有条件的大型娱乐场所，要在进出口、主要通道和主要活动场所安装闭路电视监控系统，落实专人负责对场所进行管理监控，及时发现和掌握场所的治安情况。三是落实安全责任制，加强对从业人员管理。一要加强对业主的教育，认真向业主宣传国家的法律、法规，宣传对娱乐场所的有关政策和管理规定，明确违法经营的后果和法律责任，增强其守法经营的自觉性。二要推行责任制度，做到落实责任，规范管理。三要加强对娱乐场所从业人员的治安培训和管理。四要推行娱乐场所汇报制度，对从业人员的基本情况、治安情况和从业人员变动情况要如实向公安机关报告，以便有针对性加强管理。四是强化监督检查，经常对娱乐场所进行监督检查。可以通过观察、检查、查阅、询问，及时了解经营项目、内容和治安状况是否符合要求，场所内有无色情活动，硬件设施是否符合条件等，及时发现治安隐患，责令整改，严防各种治安问题的发生。五是加大查处工作力度，严厉打击非法经营活动。要按照“保护合法，打击非法，加强管理，促进发展”的原则，加强配合，强化管理。一要加强日常管理工作，定期或不定期地对娱乐场所进行清理检查，对非法经营的依法从严从重查处，发现问题的发给限期整改通知书，直至黄牌警告，停业整顿。二要适时开展专项集中统一行动，由政府牵头、联合工商、文化、环保等部门开展大清查行动。对娱乐场所全面进行检查清理和整顿，存在什么问题就解决什么问题，以维护娱乐场所的经营秩序，保障娱乐业的健康发展。三要在各娱乐场所设立举报投诉电话，建立举报奖励机制，对举报“黄赌毒”违法犯罪情况，并协助公安机关查处的给予一定的奖励。