周飞舟(2007) 生财有道 土地开发和转让中的政府和农民

生财有道 :土地开发和 转让中的政府和农民 周飞舟 提要 :本文主要通过分析土地征用和开发中的政府收入、政府行为 ,来试 图理解转型期地方政府行为的一些特点和模式。在土地征用和开发过程中 , 地方政府主要通过财政和金融手段积聚资金 ,“圈地”只是“圈钱”的手段而 已。这种行为一方面积累了大量的金融风险 ,另一方面又因为对农民土地的 低价补偿造成了潜在的社会风险。究其原因 ,这与中央政府的集权化改革存 在密切的关系。在这里我们看到一个悖论 ,即中央政府力图控制、改变地方 政府行为的努力不但没有预期的效果 ,反而驱使地方政府更加强有力地谋取 各种体制外资源。从这个意义上讲 ,1994 年以前的财政分权体制与 1994 年 以后的财政集权体制对地方政府行为的影响实质上是相同的。通过本文的 分析 ,作者指出真正影响转型期地方政府行为的因素是软预算约束与政府获 取体制外资源的能力。只要这两个因素存在并发挥作用 ,那么中央政府调整 集权 —分权框架的努力最终便会是无效的。 关键词 :土地征用 　地方政府行为 　财政分权 　　本文的讨论重点是转型期间地方政府的行为模式及其动机。在这 个方面 ,社会学在过去十多年的经验研究中 ,逐渐形成了以精英行为为 中心的精英替代理论和精英再生产理论。两种观点的主要差别在于 , 在经济向市场经济的转型过程中 ,过去的政治精英是被新兴起的 经济精英所替代、还是他们通过行为方式的转变维持了在转型经济中 的优势地位 (Nee ,1996 ; Nee & Cao , 1999 ; Bian & Logan , 1996 ; Zhou , 2000 ; Walder , 2003) 。在这些讨论中 ,“国家合作主义”或者“法团主义” 的观点比较突出。这种观点基本上是将地方政府 ,尤其是县、乡、村三 级组织看作是以发展经济和谋取利益为主的“公司化”集团 ,这些集团 的分子主要由过去的政治精英转化而来 ,其行为模式是通过发展经济 以谋取利益。尽管学界对于这些集团是由过去的政治精英、还是由新 兴的经济精英组成目前还存在复杂和有趣的争论 ,但是对地方政府的 “谋利化”倾向在很大程度上形成了共识。这种共识可以用更加明确的 语言表达 ,即在市场经济成长、计划经济退场的转型过程中 ,过去作为 94 计划经济主导的政府并没有“退场”,而是改变了其作用方式 ,或者说以 一种新的方式在市场经济的成长过程中发挥作用。进一步而言 ,经济 和社会的转型过程实际上伴随着政府行为的转型过程 ,而且后者在很 大程度上主导了前者的变化。这种变化给我们提出了更为深入的研究 课 ,即地方政府的这种行为趋向是如何形成的 ? 与框架存在什么 样的关系 ? 这种变化对社会和经济的长远发展有什么深远的影响 ? 社会学研究一般将政府行为看作外生的 ,即在对政府行为做一定 的预设之后来研究政府和社会的关系。这种预设性的做法常常使我们 对政府行为的认识过于简单化。在政治经济学领域 ,政府行为一般被 看作是集权、分权制度框架的函数。① 我们也一般以中央和地方关系 为参考框架来理解地方政府的行为。例如在改革开放初期 ,我们经常 会用“一抓就死、一放就乱”来描述中央 —地方关系下的地方政府行为。 有些学者也以分权框架尤其是财政分权来解释中国过去 20 年的经济 增长 (Qian & Weingast ,1997) 。在这种解释逻辑当中 ,地方政府在分权 框架引发的竞争机制中的良性表现是解释经济和效率增长的主要因 素。但是 ,一些研究国际经济增长的学者也有相反的发现 ,即分权和经 济增长并没有显著的关系 (Davoodi & Zou ,1998) ,或者分权会导致地区 间的财力分配更加不均衡 (De Mello , 2000) 。分权之所以不能被看作 “万能灵药”,是因为地方政府行为还受到另外一个因素的影响 ,即官员 行为问责制 (accountability) 是否完备或者地方政府是否面对软预算约 束问题 ② (soft budget problem) 。官员行为只要面对严重的软预算约 束 ,分权不但不会导致效率的增加 ,而且会助长腐败 (Bardhan , 2000 ; Gugerty &Miguel , 2000) 。非但如此 ,与经济领域中分权导致预算硬化 不同 ,在政治领域中 ,分权虽然会促进地方政府间的竞争 ,但是这些竞 争并不一定会消除软预算约束。这些竞争可以表现为招商引资 ,也可 以表现为大搞“形象工程”,因为效率从来都不是衡量地方政府表现的 首要指标。也就是说 ,分权和预算硬化这两个变量在政治领域中是互 05 社会学研究 　2007. 1 ① ② 此概念由匈牙利经济学家科尔奈提出 ,用于解释国有企业与政府的关系 (科尔纳 , 1986) 。 在软预算约束之下 ,向企业提供资金的一方 (政府或银行) ,由于某些原因未能坚持原来 的事先合约 ,使企业资金的运用超过了其当期收益的范围。政府上下级之间也有这种情 况。在软预算约束之下 ,下级政府因为有各种“事后”补助或者无偿拨款而不会努力保持 预算平衡。 关于分权和集权的优缺点 ,可以参看王绍光《分权的底线》第三章“分权与集权的利弊” (王绍光 ,1997) 。不同的观点可以参看Litvack &Bird ,1998。 相独立的。另外 ,在转型经济中 ,还有第三个因素影响政府行为 ,这个 因素就是地方政府获得“体制外资源”的能力。市场经济的增长使得 “体制外资源”① 迅速增加 ,地方政府可以不用像在计划经济中那样主 要依赖上级政府的财政拨款 ,而是自发地培植或者攫取各种由市场发 展而带来的资源及其配置权力。例如乡镇企业的发展被一些学者看作 是地方政府“放水养鱼”的结果 ,而上个世纪 90 年代农民负担的迅速增 加也被看作是地方政府财政困难的后果 (Oi ,1996 ;陈锡文主编 ,2003) 。 同样 ,本文中将要讨论的土地征用和开发也是地方政府攫取因土地升 值而带来的巨大收益的一个典型案例。 本文将运用上述三个因素所组成的解释框架来试图理解地方政府 在新时期的“圈地”行为。这三个因素分别是 (1)财政集权 —分权框架 ; (2)软预算约束 ; (3)政府获取体制外资源的能力。我们将会看到 ,由于 软预算约束问题没有解决 ,并且政府具有合法地获取体制外资源的强 大能力 ,集权 —分权框架的改变不会对地方政府的谋利行为产生实质 性的影响。也就是说 ,因素 (2)和因素 (3)的同时存在使得因素 (1) 对改 变地方政府行为不再具有实质性的意义。体制外资源的巨大增长以及 软预算约束问题的持续存在使得中央 —地方关系已经不再是“一抓就 死、一放就乱”的集权 —分权主导模式 ,而是陷入了这样一个困境 :中央 政府即使加强集权 ,也难以改变地方政府的行为 ,从而出现了形式上的 集权与实际上的分权并存的局面。② 在本文中 ,地方政府的“以地生 财”的谋利行为内生于中央政府的财政集权化改革 ,但是更深入地看 , 这却是地方政府面对软预算约束以及巨大体制外资源诱惑的结果。 中国从 20 世纪 80 年代中叶开始了分权化的财政改革 ,实行所谓 “分灶吃饭”的财政包干制度 ,这与中国整个的经济改革配套展开。到 90 年代中期 ,分权化改革取得了很大的成功 ,地方经济 ,尤其是以乡镇 企业为代表的非国有经济得到了很大的发展 ,有些学者认为乡镇企业 的成功在很大程度上与财政包干制度有着不可分割的密切关系。但与 15 论 文 生财有道 :土地开发和转让中的政府和农民 ① ② 参照对于传统社会中央—地方关系和地方政府行为研究的成果 ,这种形式上高度集权与 行为上的高度分权实际上是中国传统社会的一种常态。一方面 ,中央政府在制度上拥有 巨大的权力 ,但另一方面 ,地方官员实际上都按自己的潜在规则行事 (具体参见瞿同祖 , 2003) 。 关于体制外资源 ,参见孙立平等人的分析 (1994) 。我在此用这个概念来泛指政府再分配 体系之外的、主要是由市场发展带来的资源。 此同时 ,“诸侯经济”的局面也逐渐形成 ,中央的财政能力 (或者说是“国 家能力”)变得越来越弱 ,整个国家从经济发展中征集税收的能力也逐 渐下降 ,也就是说 ,财政收入在 GDP 中的比重、中央财政收入在总财政 收入中的比重 (俗称“两个比重”) 都在下降。1979 年 ,第一个比重为 2814 % ,到 1993 年已经下降为 1216 % ; 第二个比重也由 1979 年的 4618 %下降为 1993 年的 3116 % ,中央财政不但要靠地方财政的收入上 解才能维持平衡 ,而且还在 80 年代两次通过设立“基金”(分别是“能源 交通基金”和“预算调节基金”) 向地方政府“借钱”,而且借而不还。同 时 ,由于各级政府是按照企业隶属关系组织税收收入 ,这导致地方政府 热衷于多办“自己的企业”,这些集体企业一方面由于与政府存在千丝 万缕的联系而难以搞活 ,另一方面也搞不“死”,企业经营不善亏损严 重 ,照样由政府搭救。另外 ,由于政府和企业联系紧密 ,地方政府大多 怀有“藏富于企业”的倾向 ,即对组织财政收入不积极 ,有意让企业多留 利润 ,然后再通过收费摊派等手段满足本级财力的需要 (具体论述参见 项怀诚主编 ,1999) 。这不但造成国有企业的严重的“软预算约束”问 题 ,也造成乡镇企业的所谓“关系合同”带来的一系列问题 (刘世定 , 1999) 。本来理论界认为分权改革有利于解决政府间财政的“软预算约 束”问题 ,可是财政包干的实践表明 ,政府行为与企业行为实际上存在 着根本的区别 ,软预算约束问题不但没有解决 ,而且由于各地政府的预 算外收入不断膨胀 ,反而越来越严重了。 在这种局面下 ,1994 年推出了一次比较彻底的财政改革即“分税 制”改革 ,做出财政集权的巨大努力。这次改革除了将税务征收与财政 分开之外 ,更进一步规定中央和地方政府共享所有地方企业的主体税 种———增值税 (中央 75 %、地方 25 %) 。也就是说 ,中央和地方对企业 税收的划分不再考虑企业隶属关系 ———无论是集体、私营企业 ,还是县 属、市属企业 ,都要按照这个共享计划来划分税种。而在此之前 ,中央 和地方是按照包干制来划分收入的 ,只要完成了任务 ,无论是什么税 种 ,地方政府可以保留超收的大部分或者全部税收。由于中央并不分 担企业经营和破产的风险 ,所以与过去的包干制相比 ,在分税制下地方 政府经营企业的收益减小而风险加大了。而且 ,由于增值税属于流转 税类 ,按照发票征收 ,无论企业实际上赢利与否 ,只要企业有进项和销 项 ,就要进行征收。那些利润微薄、经营成本高的企业无疑变成了地方 政府税收的一个相当大的负担。再者 ,增值税由完全垂直管理、脱离于 25 社会学研究 　2007. 1 地方政府的国税系统进行征收 ,这使地方政府为保护地方企业而制定 的各种优惠政策统统失效。在这种形势下 ,虽然中央出台的增值税税 收返还政策对于增值税贡献大的地区有激励作用 ,但我们仍可以合理 地推想地方政府对兴办工业企业的积极性会遭受打击。 最近 10 年的地方政府行为模式也在证明上述说法。新世纪以来 , 中国的城市化进入新阶段。大量农村工人涌入东部沿海地区的城市和 城镇 ,以外商直接投资 ( FDI) 带动了新一轮的经济增长 ,东部地区工厂 林立 ,进出口贸易繁荣 ;与此同时 ,地方政府也开始大规模地通过征用、 开发农业用地来推动城市化 ,大量的农村土地转变为建设用地。一般 而言 ,这些转用的土地用于三类目的 :公益性用地 (用于交通、水利、医 疗、卫生设施等) 、工业性用地和经营性用地 (用于房地产、商业开发项 目) 。毋庸置疑的是 ,在东部沿海地区 ,非农用地的需求是迅速增长的。 但是另一方面 ,中央政府出于保护耕地和土地使用效率的考虑 ,对于农 地开发和转用有着严格的审批手续和限制。① 从过去几年的发展情况 来看 ,中央的这些实际上不仅没有得到严格执行 ,而且被大大突破 了。地方政府发明了各种变通的办法来进行土地开发 ,例如多次审批、 擅自改变土地用途、土地整理、跨省搞“占补平衡”等等。这种土地开发 的热潮与基础建设投资过热的经济紧密伴随 ,在经济迅速增长的同时 , 地方政府从土地开发和转让中得到了巨大的财政收入 ;另一方面 ,由于 这些财政收入是通过对土地一级市场的垄断获得的 ,农民因失去土地、 补偿不足而不满 ,东部地区的社会矛盾也与日俱增。② 那么 ,在土地开发和转让的热潮中 ,地方政府得到了多少收入 ? 是 如何得到的 ? 农民在失去土地的同时 ,得到了多少补偿 ? 为什么这些 补偿反而激化了当地的社会矛盾 ? 对于这些问题 ,我们通常只有一些 大致的印象或者是一些轶闻 ,缺少比较清晰的数字和比较深入的实地 35 论 文 生财有道 :土地开发和转让中的政府和农民 ① ② 据浙江省国土厅信访室统计 ,反映征地补偿与安置问题的来信 2000 年为 512 件 ,2002 年 为 1058 件 ,因土地征用问题而来省上访的 ,2000 年为 342 批 (1015 人) ,2002 年为 470 批 (1615 人) 。在 2002 年受理的反映征地问题的 1862 件 (次) 来信来访中 ,反映征地补偿标 准偏低的 773 件 (次) ,占 5815 % ; 反映征地补偿费分配不合理的 190 件 (次) ,占 1414 % ; 反映征地程序不合法的 168 件 (次) ,占 1217 % ;征地拆迁补偿与纠纷的 162 件 (次) ,占 1213 %。国家有关法规要求 ,征用土地必须经省级以上人民政府批准 ,其中征用基本农田和基本农田以外的耕地超过 35 公顷 ,或者征用其他土地超过 70 公顷 ,须经国务院批准。 研究。本文就力图在这些方面取得一些进展 , ① 并将分析纳入本文开 始提出的政府行为的分析框架。文章分成四个部分 ,第一部分讨论地 方政府在土地开发和转让中得到的收入 ,这些收入的种类和数量是我 们理解政府谋利行为的基础 ;第二部分讨论这些收入对于地方政府财 政体系的意义 ,以及财政与地方金融的关系 ,展示地方政府如何在软预 算约束下攫取体制外资源 ;第三部分讨论对农民的补偿以及由此引起 的一些社会后果 ,最后一部分作一个总结。 一、土地收入的种类和规模 我们先对政府的“土地收入”作一个明确的界定 :土地收入是指政 府通过征税、收费或者经营形式获得的、与土地征用和出让有关的收 入。目前的税收制度并没有专门的针对土地征用、出让的主体税种和 收费 ,政府的土地收入分散在各种零散的税制和收费中 ,也通常没有专 门的统计 ,因此我们的分析必须将这些收入从政府的税费中“过滤”出 来 ,由于受资料的细致程度的限制 ,此处进行的只是一个大致准确的 分析。 按照土地收入的获得方式 ,我们可以将土地收入分成两个大部分 : 一部分是与土地有关的税费收入 ,另一部分是土地出让金 ,这实际上是 通过对土地开发和转让的经营而获得的利润。对于东部地区的地方政 府来说 ,这两部分的规模和总量在地区间有着巨大的差异。税费部分 种类繁多、地区差别巨大 ,土地出让金部分则比较整齐并且数量巨大 , 所以我们会进行专门讨论。 (一)土地税费收入 如果不讨论土地出让金 ,土地的税费收入可以分为三个大的部分 : (1)与土地直接有关的税收 :包括城镇土地使用税、土地增值税 (这 45 社会学研究 　2007. 1 ① 本文的材料大部分来自作者参加的研究小组在 2004 年于东部 A 省两个县、一个市进行 的实地调查。出于非研究方面的原因 ,本文中不直接使用这些地区的名字 ,而用英文字 母代替 ,分别是 S县、J 市和 Y县。由于 A 省实行的是“省管县”体制 ,所以在财政上市与 县是同级别的财政单位。我们在分析收入的时候不做进一步的区分。由于在三地获得 的材料不同 ,所以文中所用材料以 S县为主 ,以 J 市和 Y县为辅。 两种由地税系统征收) ;耕地占用税、契税 (这两种由财政系统征收) 。 (2)还有一些与土地征用以及房地产业有关的税费 ,我们可以称之 为土地间接税收 :对于土地间接税收并没有统一严格的定义 ,我们此处 将其理解为由于土地征用、转让所直接带动的产业所产生的税收。对 于东部地区的政府来说 ,这些产业主要是建筑业和房地产业。当然 ,建 筑业和房地产业的收入中也有一些与土地征用和出让无关 ,而其他产 业如第三产业也有许多收入与土地征用和出让有关 ,在此我们无法将 它们严格地区分出来。所以这里的土地间接税收是一个粗略的估计 ,用 来评估土地征用和出让为地方政府带来的间接性收益。这些收入包括 涉及土地转让收入的营业税、房地产税、建筑业部门的上交税收等等。 (3)部门收费项目 :耕地开垦费、新增城镇建设用地有偿使用费等 等 (土地主管部门征收) 。这是与土地直接有关的收费。另外还有政府 各部门在土地征用、出让、房地产开发过程中收取的种类繁多、内容复 杂的收费项目。 可以用图来表示 : 土地收入 土地有关税费 土地间接税收土地直接税收 土地有关的部门收费 土地出让金 1. 土地直接税收 土地直接的税收有四个税种 ,包括地方税务系统征收的城镇土地 使用税、土地增值税和地方财政系统征收的耕地占用税和契税。 按照 1988 年国务院颁布的《中华人民共和国城镇土地使用税暂行 条例》,土地使用税是以纳税人实际占用的土地面积为计税依据 ,依照 规定税额计算征收。而税额是按照面积而不是土地的实际价值计算 的。土地使用税每平方米年税额如下 :大城市 5 角至 10 元 ;中等城市 4 角至 8 元 ;小城市 4 角至 6 元 ;县城、建制镇、工矿区 2 角至 4 元。按照 这个计算标准 ,土地使用税无法体现土地的增值和级差地租 ,同时 1988 年的条例规定了绝对的税额限度 ,与当前的实际情况也颇有脱节 之处。从我们调查的 A 省和 S 县的情况来看 ,土地使用税的总量是非 55 论 文 生财有道 :土地开发和转让中的政府和农民 常少的 ,2003 年 A 省城镇土地使用税只有 116 亿 ,占当年 A 省地方财 政收入的 0129 % ;2003 年 S 县的城镇土地使用税 23317 万 ,占当年地方 财政收入的 0117 %。 土地增值税是国家为了规范土地和房地产交易秩序、调节土地增 值收益而采取的一项税收调节措施。我国于 1994 年颁布了《土地增值 税暂行条例》(以下简称《条例》) ,之后又出台了《土地增值税暂行条例 实施细则》。《土地增值税暂行条例实施细则》对征收土地增值税的办 法有具体规定。① 国家征收土地增值税 ,主要目的是为调节房地产开 发市场的秩序 ,抑制房地产开发、转让的暴利行为。因此 ,这一税种的 征收主要影响到的还是房地产开发企业 ,特别是开发别墅、公寓、写字 楼等高档项目的开发商 ,以及炒卖楼花的个人买卖行为。因为《条例》 规定 :纳税人建造普通标准住宅出售 ,增值额未超过扣除项目金额 (开 发成本及税费) 20 %的 ,国家免征土地增值税。因此从这点来说 ,个人 如果购买的是普通标准住宅 ,而且是用于自己居住的 ,一般不会受土地 增值税影响 ;而如果购买的是高档次规格的房产 ,由于开发商的利润率 (增值额)许多都超过了土地增值税开征的最低限额 ,这部分开发商必 然要缴纳一定比例的土地增值税 ,这样开发商的开发收益就会相对减 少。 与城镇土地使用税相比 ,土地增值税在一定程度上能够体现土地 级差地租和增值收益 ,但是从实践来看 ,各地政府普遍没有开征土地增 值税。A 省政府对土地增值税的重视程度正在迅速增加 ,2002 年全省 只有土地增值税 1107 亿 ,2003 年迅速增长到 2198 亿。但是这在地方 财政收入中仍占非常小的比重 ,两年分别只有 0119 %和 0154 %。更基 层的地方政府则更为谨慎 ,害怕因此影响当地经营性用地的价格。S 县就没有开征土地增值税 ,主要是因为当地政府害怕加重房地产企业 的负担、影响当地的投资环境。 耕地占用税 ,是指国家对占用耕地建房或者从事其他非农业建设 65 社会学研究 　2007. 1 ① 其中包括 :房产增值额是指房屋产权人转让房产时所得收入 ,减去原房产购入时所花的 费用 ;个人因工作调动或改善居住条件而转让原自住房屋的 ,居住满 5 年或 5 年以上的 免予征收土地增值税 ;居住满 3 年未满 5 年的 ,减半征收土地增值税 ;居住未满 3 年的 , 按规定计征土地增值税。土地增值税的征收采用的是四级超额累进税率。计税的大致 办法是 :增值额未超过原购入房产价 50 %的 ,税率为增值收入的 30 % ;增值额超过原房 产购入价 50 % ,但未超过 100 %的 ,税率为增值收入的 40 % ;增值额超过 100 % ,未超过 200 %的 ,税率为增值收入的 50 % ;增值额超过 200 % ,税率为增值收入的 60 %。 的单位和个人 ,依其占用耕地的面积征收的一种税。1987 年 ,国务院 发布《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》,规定 :耕地占用税以纳税 人实际占用的耕地面积计税 ,按照规定税额一次性征收。征收范围包 括国家所有和集体所有的耕地。① 农村居民占用耕地新建住宅 ,按标 准税额减半征收。经济特区、经济技术开发区和经济发达、人均耕地特 别少的地区 ,适用税额可以适当提高 ,但是最高不得超过标准税额的 50 %。与土地使用税相似 ,耕地占用税也是按照面积而非价值征收 ,并 且是一次性征收的 ,所以耕地占用税不能全面反映土地增值收益 ,但由 于这是一次性税种 ,所以可以从侧面反映出土地征用和转让的面积的 增长变化情况。A 省 2002 年的耕地占用税 1213 亿 ,占地方财政收入的 2117 % ;S 县 2003 年的耕地占用税 7739 万 ,占当年地方财政收入的 517 %。 契税是以所有权发生转移变动的不动产为征税对象 ,向产权承受 人征收的一种财产税。现行契税是依据 1997 年 7 月 7 日重新颁布的 《中华人民共和国契税暂行条例》,于 1997 年 10 月 1 日起实施征收的。 契税的征收范围主要包括土地和房产两类。② 从契税的税基和税率来 看 ,与其他的土地税收相比 ,契税比较能够反映土地的级差收益。在所 有的土地直接税收中 ,契税也是最大的一个税种。A 省 2002 年的契税 有 30116 亿 ,占当年地方财政收入的 5132 %。S 县 2003 年的契税为 11027 万 ,占当年地方财政收入的 812 %。下面我们以 S 县为例总结一 下土地直接税收的变化情况。 从表 1 来看 ,耕地占用税与契税的增长速度都相当快。与耕地占 用税相比 ,契税的增长速度更快且稳定 ,反映出 S 县的土地级差收益的 增长情况。就土地直接税收的总量而言 ,从 A 省的情况看 ,土地的直 接税收占到全口径财政总收入 (包括中央税收) 的 311 % ,占到地方财 75 论 文 生财有道 :土地开发和转让中的政府和农民 ① ② 具体而言 ,包括国有土地使用权出让 ;土地使用权转让 ,包括出售、赠与和交换 ,不包括农 村集体土地承包经营权的转移 ;房屋买卖 ;房屋赠与 ;房屋交换。契税的税率为 3 - 5 % , 税基为 :国有土地使用权出让、土地使用权出售、房屋买卖的成交价格 ;土地使用权赠与、 房屋赠与 ,由征收机关参照土地使用权出售、房屋买卖核定的市场价格 ;土地使用权交 换、房屋交换 ,所交换的土地使用权、房屋的价格的差额。 税额的计算标准分成四类 : (一)以县为单位 (以下同) ,人均耕地在 1 亩以下 (含 1 亩) 的 地区 ,每平方米为 2 元至 10 元 ; (二)人均耕地在 1 亩至 2 亩 (含 2 亩)的地区 ,每平方米为 116 元至 8 元 ; (三)人均耕地在 2 亩至 3 亩 (含 3 亩)的地区 ,每平方米为 113 元至 615 元 ; (四)人均耕地在 3 亩以上的地区 ,每平方米为 1 元至 5 元。 　　　　表 1 　 S县土地税收的增长变化情况 2000 2001 2002 2003 耕地占用税 (万元) 1971 8064 4755 7739 契税 (万元) 3059 2983 6016 11027 城镇土地使用税 (万元) — 75 219 234 土地增值税 (万元) — — — — 政总收入的约 613 % ;从 S 县的情况来看 ,这两个比重分别约为 612 % 和 14 %。值得说明的是 ,按照目前的分税制框架 ,上述土地税收全部 属于地方财政收入 ,可见虽然土地税收的总量不大 ,但是对于地方政府 的财政收入来说也是非常重要的 ,因为土地税收每增加一分钱都是 100 %归地方财政所有。 从这四种税收的内部结构来看 ,其重要性又有所不同。由于土地 使用税和耕地占用税都是按土地面积和固定税额进行征税 ,难以反映 土地的增值情况 ,所以其自身的“成长性”比较差 ,但相对能够反映出地 方政府征用土地的面积和规模的变化情况。土地增值税和契税相对能 够反映出土地价值的变化 ,但是增值税基本没有开征 ,所以契税是四种 税里相对规模最大、“成长性”最好 ,对地方政府来说最重要的税种。 21 土地间接税收 虽然土地直接税收在地方财政收入中的比重较小 (5 - 15 %) ,但是 经营土地对地方财政收入的贡献并不限于直接税收 ,土地收入还应该 包括一些与土地征用和出让有关的间接税收 ,主要包括 : (1)与土地转让有关的营业税。这包括一些地方政府经营的土地 开发公司的营业税。2003 年 ,A 省涉及土地转让收入的营业税约 11 亿 ,占到地方财政收入的 2 %左右。 (2)建筑业和房地产业的营业税和企业所得税。由于建筑业和房 地产业的业绩与土地转让、城市土地开发联系密切 ,所以这块营业税的 大小能间接地反映出土地开发对地方财政收入的贡献。2003 年 ,S 县 建筑业的营业税 114 亿 ,房地产业的营业税 019 亿 ,合计 213 亿 ,占当年 地方财政收入的 17 %。两个产业的企业所得税 (地方税收部分) 合计 约 0138 亿 ,占当年地方财政收入的 218 %。 (3)房产和城市房地产税。2003 年 ,这个税种总计 0161 亿元 ,占地 方财政收入的 415 %。 85 社会学研究 　2007. 1 合计以上三项 ,粗略估计 ,土地开发的间接税收占到地方财政收入 的 26 %左右。需要指出的是 ,这些间接收入并不能涵盖所有政府因土 地开发获得的间接税收 ,上述的数字是一个保守的估计。 间接税收是比较容易受到研究忽略的部分。我们发现 ,虽然土地 直接税收的比重较小 ,但是间接税收的比重较大。也就是说 ,土地开发 间接推动了地方财政收入的迅速增长。 由于土地的直接税收和间接税收大部分都是地方税收而非中央税 收 ,所以土地开发带来的直接和间接的财政税收大部分为地方财政获 得 (中央政府可以分享企业所得税的 60 % ,按照建筑业和房地产业算 下来 ,S 县 2003 年上缴中央的两个行业的企业所得税约 0157 亿 ,仅占 当年上缴中央财政收入的 313 %) 。从地方政府的角度来看 ,财政上依 赖间接税收比依赖直接税收更加“保险”,因为按照近年来财政改革的 思路 ,直接税收如果增长过快 ,很可能被全部或者部分划为中央税收。 土地税收作为财政收入的重要组成部分 ,难以在统计和管理上准 确地“离析”出来 ,这是旧有税制不能适应地方经济结构变化的结果。 在当前的税制结构下 ,土地税收显得混乱而分散 ,其呈现形式也非常多 样化 ,并且土地本身的直接收入主要依靠一次性税收 ,而间接收入又主 要依靠建筑业 ,这都会在一定程度上激励地方政府扩大征地范围、铺张 建筑摊子 ,而忽视经济发展和税源的可持续性增长。 31 土地收费 土地上的收费按照部门可以分成以下三类 : (1)土地管理部门的收费。根据 S 县的调查 ,土地部门的收费包括 规费三种 :2003 年耕地开垦费 (1259 万) 、管理费 (913 万) 、业务费 (3849 万) ,共计 6021 万 ;专门收费四种 :登报费 (18 万) 、房屋拆迁费 (3019 万) 、拆抵指标费 (5350 万) 、收回国有土地补偿费 (2258 万) ,共计 10645 万 ;另外收取新增建设用地有偿使用费① (3110 万) 等等。这三块收入 在总地价中约占到 10 %。 95 论 文 生财有道 :土地开发和转让中的政府和农民 ① 1999 年 ,财政部会同国土资源部印发了《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办 法》,从 2000 年起开征新增建设用地土地有偿使用费 ,30 %上缴中央财政 ,70 %留归地方 财政 ,专项用于耕地开发。2000 年 ,共征收 37103 亿元 ,缴入中央财政 11. 11 亿元 ;2002 年 ,共征收 134147 亿元 ,缴入中央财政 40134 亿元。截至 2003 年 5 月底 ,新增建设用地土 地有偿使用费累计共征收 310156 亿元 ,其中缴入中央财政 93113 亿元 ,留归地方财政 217139 亿元。 (2)财政部门的收费。土地出让金下面单独论述。许多地区有向 企业征收的土地使用费和土地租金。这是地方政府自己的规定 (由地 方性法规规定的) 。 (3)其他部门收费。从土地征用到土地出让过程中许多部门都有 收费项目 ,例如农业部门、房产部门、水利、交通、邮电、文物、人防、林业 等。这些收费项目大多由省级政府自行制定标准。 因为第 (2)和第 (3) 块收费不太清楚 ,所以我们无法估计土地收费 的总规模有多大。但是从土地管理部门的收费来看 ,土地部门的收费 将近 2 亿元。如果加上第 (2) 和第 (3) 块的收费 ,这个规模就会远大于 土地直接的税收收入 (S 县 2003 年为 118 亿元) 。可见土地的“费重税 轻”是一个事实。从 S 县的情况粗略估计 ,如果除去土地出让金不算 , 则土地直接税、间接税和收费的关系约 1∶2∶115 左右。 (二)土地出让金 土地出让金不是税费 ,而是政府出让土地得到的租金。为了方便 起见 ,我们在此用来指土地出让的总收入 (按交易地价算出) ,用土地出 让金净收益来指扣除土地出让成本之后的收益。那么 ,土地出让金就 是指土地以拍卖、等方式出让之后地方政府的总所得。全国土地 出让金的总量并没有确切的数字 ,据笔者所见的一篇报道 ,1992 年到 2003 年 ,全国土地出让金收入 1 万多亿元 ,几乎全部是在 2001 - 2003 年的三年里取得的 ,这三年中土地出让金的总收入是 9100 多亿元 ,① 其中土地出让金净收益约为四分之一。 土地出让成本由以下几个部分组成 : (1)出让土地交纳税费。这一部分实际上已包括在了上面所说的 税费中。但也有一些不包括在其中 ,因为政府还会有一些以土地为基 础的收费和基金 ,比如农发基金、社保基金等。 (2)土地补偿费用。包括土地补偿费、安置补偿、青苗补偿、地上附 属物拆迁补偿等等 ,主要是补给农民和村集体的部分。关于土地补偿 , 我们会在第三部分详细论述。 06 社会学研究 　2007. 1 ① 2004年 6 月 25 日《云南日报》, 并参见 http :ΠΠnews. sina. com. cnΠcΠ2004 - 06 - 25Π 12212906924s. shtml (3)土地开发费用。指各土地级别宗地红线① 外达到“五通”(通 路、通上水、通电、通下水、通讯)或“四通”(通路、通上水、通电、通讯)和 宗地内达到“一平”(平整土地) 的开发水平的平均开发费用 ,此项费用 由于各地区的经济发展程度不同而存在差异。 (4)土地出让业务费。扣除土地出让税费后 ,按 2 - 5 %从出让金 中提取作为土地管理部门的业务费。J 市和 S 县都是按照 2 %提取的。 扣除土地出让成本后 ,得到净收益。在我们调查的三个地区 ,只有 J 市可以比较精确地算出土地出让金的净收益。 表 2 给出了 J 市土地出让金的构成情况。我们可以看出 ,土地出 让金的净收益在三个年度的时间里有所不同 ,这是因为土地征用和出 让的时间经常是跨年度的 ,而且也因为随着征地和出让土地类型的不 同 ,净收益会有很大不同。J 市三年的土地出让金总额分别约 5 亿、14 亿和 21 亿元 ,而此三年中该市每年的预算内财政收入一般在 10 - 11 亿元左右 ,所以到 2003 年 ,土地出让金已经远高于当地的财政收入。 我们按照三年总的情况来计算土地出让金的净收益 ,可以得到表 2 中 最后一列。四类成本的比重约在 8414 % ,而净收益约为 1516 %。 　表 2 　 J 市土地出让金的成本和净收益 2001 2002 2003 总的比重 (万元) ( %) (万元) ( %) (万元) ( %) ( %) 土地出让金总额 51386 100 137982 100 207745 100 100 土地税费 1858 316 8078 519 20372 918 716 土地补偿费用 29658 5717 79543 5716 97690 4710 5211 土地开发费用 6628 1219 33030 2319 50489 2413 2217 土地出让业务费 1028 210 2760 210 4144 210 2 净收益 12213 2318 14571 1016 35049 1619 1516 　　S 县 2003 年土地出让金总收入 (总地价) 1912 亿 ,也远高于其当年 的预算收入 (13 亿元) 。在土地出让金中 ,税费 (主要是费 ,财政性税收 大多没有包括在内) 1128 亿 ,土地补偿费用 8000 万 ,土地出让业务费 16 论 文 生财有道 :土地开发和转让中的政府和农民 ① 宗地是土地的基本单元 ,是指以土地权属组成的封闭地块。宗地红线是土地权属的界 线 ,在土地行业里面用红线来表示。 3850 万 ,分别占 617 %、412 %、2 % ,土地开发费用并没有单独列出 ,而 是将包括土地开发费用在内的剩余资金算作净收益 ,共 1618 亿。 我们注意到J 市和 S 县的土地净收益的算法不同 ,S 县之所以将土 地开发费用也包括在“净收益”之内 ,是因为在土地收入的管理体制和 分配体制上与 J 市很不相同。J 市财政对土地收入的使用进行统筹管 理 ,而 S 县则是县、开发区、镇、村共享土地“净收益”。土地部门直接将 包括开发费用在内的“净收益”进行分配。在这些“净收益”中 ,约有 1117 亿 (占“净收益”的 70 %)留在县里 ,其余的部分返镇返村。 　　如果我们参考 J 市的情况 ,按照 25 %来扣除开发费用 ,则 S 县净收 益的规模约在 1216 亿。按照同样的方法估算留在县里的净收益 ,留在 县财政的净收益约在 9 亿左右 ,这和我们与财政局的访谈结果不太一 致 ,后一个数据是 6 亿左右。① 如果这是准确估计的话 ,则 S 县的土地 出让金的净收益约占其土地出让金总额的 31 %。 Y县的土地出让金总收入 20 亿 ,扣除成本后 ,净收益在 4 亿左右。 净收益占土地出让金总额的 20 %。这个比重与 J 市的相当接近。 总结三个地区的情况 ,我们可以得到一个土地出让金成本和收益 的大致估计。这三个地区 2003 年土地出让金的总额都是在 20 亿左 右 ,而净收益占 15 - 30 %不等。如果我们据此推论 A 省其他地区的情 况 ,20 %的净收益应该是一个适中的估计。对于地方政府来说 ,这无疑 是一笔巨大的收入。 我们下面来小结一下这个部分 ,看一下政府土地收入的几个特点。 首先 ,土地收入的规模巨大。如果我们将土地收入的四个部分 (直 接税收、间接税收、部门收费以及土地出让金净收益)加总起来 ,可以得 到政府土地收入的总规模。据我们的粗略估算 ,这个总规模在 2003 年 的 S 县接近 14 亿 ,在其他两个地区应该差得不多。这个规模恰恰相当 于 S 县 2003 年地方财政收入的水平。这是按照土地出让金的净收益 计算的。如果按照土地出让金总额计算 ,则土地收入达到 27 亿 ,相当 于地方财政收入的两倍。通过以上对政府的土地收入四个大的组成部 分的分析 ,我们基本可以得出对这四个部分的规模的初步估计。土地 直接税收、间接税收、部门收费和土地出让金净收益的比大约是 1∶2∶ 26 社会学研究 　2007. 1 ① 此县对征地的农民实行养老保险政策 ,根据我们的访谈资料推测 ,3 个亿的差额可能是 作为农民的养老保险基金存放在县财政的。 115∶215。如果我们将所有的政府土地收入看作 100 %的话 ,这四块的 比重大约分别是 14 %、29 %、21 %、36 %。当然需要说明的是 ,这只是我 们从 A 省的三个地区得出的结论 ,其他地区的情况可能非常不同。 其次 ,税费项目杂乱 ,难以体现级差收益。从土地税费的总体情况 来看 ,税种和收费项目繁多而混乱是其最主要的特点之一。虽然只有 四个税种是土地直接税收 ,但是这些税收中有两个是按面积征税 ,还有 一个基本处于停征状态 ,难以体现土地级差收益。间接税收以建筑业 和房地产业的营业税为主 ,主要来自投资和建设规模 ,而不是来自地方 经济的可持续发展。收费项目多如牛毛 ,列举清楚都非常困难。 再次 ,税费管理混乱 ,收费项目多出自地方性法规。土地的收入几 乎全部都是地方政府收入 ,这使得各地政府在有关土地税费的征收上 有比较大的自由度。许多部门收费项目是出自地方政府之手 ,土地出 让金的成本核算也是高度分权 ,透明度非常低。在土地收入成长迅速、 成为东部地区政府的最主要收入来源的时候 ,对土地税、费的管理和使 用效率的监督仍处于极为滞后的状态。 二、土地财政和土地金融 既然土地收入规模如此巨大 ,那么土地收入与当地政府财政的关 系如何 ? 土地收入对政府财政来说具有何种重要意义 ? 这种局面是如 何形成的 ? 政府又是如何运用财政和金融手段去涵养和培植土地收入 呢 ? 这是本部分要努力回答的问题。 一般认为 ,土地收入对地方财政的意义重大 ,主要是培植了另外一 个政府财政体系 ,与政府预算收入财政相比 ,可以称之为“第二财政”。 所谓“第二财政”,是指地方政府在一般预算财政以外 ,发展出了另一个 资金规模巨大、完全由地方政府自己掌控的、以土地收入为中心的预算 外财政 ,因此又可以叫做“土地财政”。土地财政的出现实际上是创造 了一个体外循环的财政收支体系。地方政府流行的说法“第一财政靠 工业、第二财政靠土地”说明了二元财政的收入来源 ,“吃饭靠第一财 政、建设靠第二财政”,则说明了二元财政的支出。这比较简洁而鲜明 地说出了土地财政对于地方政府的意义。通过我们的调查来看 ,这个 观点只有一部分是正确的。因为不但第二财政靠土地 ,第一财政也在 36 论 文 生财有道 :土地开发和转让中的政府和农民 越来越依靠土地而不是工业。 (一)土地财政 预算外财政的收入来源主要包括土地出让金和部门收费 (其中有 土地管理部门的收入、其他部门与土地有关的收费、与土地没有关系的 收费几个部分) 。从我们调查的情况来看 ,与土地有关的收入在预算外 财政中占了主要部分。 表 3 展示了三个地区预算外收入的基本结构。行政事业性收费中 有些是基于土地转让的收费项目 ,但是我们很难将其区分出来。政府 性基金收入中占比重最大的农发和社保基金都是按照土地转让收入的 比例提取的 ,所以也可以看作是土地收入的一部分。土地出让金是土 地转让的总收入。所以基金和出让金两个部分基本上可以看作是政府 从土地上取得的预算外收入 (见表中黑体字标出的部分) 。由表 3 粗略 地估算 ,土地收入能够占到预算外总收入的 60 - 80 %。 　表 3 　 三个地区的预算外收入构成( 2003) S县 J 市 Y县 (亿元) ( %) (亿元) ( %) (亿元) ( %) 行政事业性收费 418 16 1316 39 5 20 政府性基金 511 18 1 3 5 20 土地出让金 1912 66 20 58 15 60 预算外总收入 2911 100 3416 100 25 100 　　但是 ,土地对财政的影响不仅表现在“体外循环”的预算外财政上 , 还表现在“体内循环”的第一元财政上。 表 4 列出了 S 县 2001 - 2003 年的预算内收入结构。土地的间接税 收与直接税收在地方预算内收入中的比重从 2001 年的 3015 %增长到 2003 年的 3814 %。可见 S 县的预算内财力中超过 1Π3 是来自土地税 收。 值得注意的是 ,这些税种的增长速度远远超出其他税种的增长速 度 ,是地方财政收入增长的最主要的动力。从表 5 可以看出 ,建筑业和 房地产业的所得税表现出下降和停滞 ,但是营业税却表现出极其快速 的增长 (2002 和 2003 年度的增速分别是 100 %和 40 %) ,房地产税的增 46 社会学研究 　2007. 1 长速度也很快。这种现象是比较奇怪的 ,因为如果房地产业和建筑业 在这三个年度里增长迅速的话 ,营业税和所得税都应该有快速的增长 才对。所得税之所以增长缓慢 ,主要是两个因素导致的。 　表 4 　 S县土地收入的增长 2001 2002 2003 (1)土地间接税收 (万元) (2)土地直接税收 (万元) (3)两项小计 (万元) (4)地方预算内收入 (万元) (3)Π(4) ×100 % 营业税企业所得税房地产税城镇土地使用税契税耕地占用税 建筑业 4824 　 10351 　 13989 　房地产业 3398 6124 9025建筑业 3418 2144 1576房地产业 4515 1450 22852611 6158 610975 219 2342983 6016 77398064 4755 1102729888 37217 5198498019 105022 1353623015 3514 3814 (1)中央政府在 2002 年开始与地方进行所得税分成 ,中央得 60 % , 地方得 40 %。表 5 反映的只是地方所得的 40 %部分。如果我们按照 100 %计算 ,则 2002 年度和 2003 年度的建筑业、房地产业所得税增幅分 别是 1313 %与 714 % ,虽然有增长 ,但是远远及不上这个行业营业税的 增长速度。 (2)营业税是 100 %归地方政府所有 ,所得税 40 %归地方政府所 有。这个差别严重影响到地方政府征收所得税的积极性。 从表 5 还可以看出 ,尽管土地收入的增长非常快 ,但是年度之间波 动比较大。税收增长并没有表现出一定的稳定性。在 2002 年 ,与土地 有关的营业税和房地产税增长迅速 (增长率都超过了 100 %) ,而在 2003 年 ,房地产税却没有任何增长 ,土地的直接税收成为带动收入增 长的主要动力 (增幅 73 %) 。 综合上面的分析 ,我们可以看出 ,土地收入不但对预算外的第二财 政、而且对预算内的第一财政的贡献都非常之大。在我们考察的 A 省 56 论 文 生财有道 :土地开发和转让中的政府和农民 几个地区 ,土地收入占预算外收入的 60 - 80 % ,占预算内收入的 30 - 40 % ,而且是近年来推动预算内财政收入增长的最主要的力量。 　表 5 　 S县土地税收的增长速度 2001 2002 2003 土地间接税收 土地直接税收 营业税 (万元) 建筑业 房地产业 小计 (万元) 增长速度 ( %) 企业所得税 (万元) 建筑业 房地产业 小计 (万元) 增长速度 ( %) 房地产税 (万元) 增长速度 ( %) 城镇土地使用税 (万元) 契税 (万元) 耕地占用税 (万元) 小计 (万元) 增长速度 ( %) 4824 　　 10351 　　 13989 　　 3398 6124 9025 8222 16475 23014 100140 % 39170 % 3418 2144 1576 4515 1450 2285 7933 3594 3861 - 54160 % 7140 % 2611 6158 6109 136185 % - 018 % 75 219 234 2983 6016 7739 8064 4755 11027 11122 10990 19000 - 1120 % 72190 % 为什么在这些地区会形成这种以土地收入为主的二元财政结构 ? 对于地方政府而言 ,这种结构的形成有赖于外生和内生因素的共同作 用。外生的因素就是当前的土地、财政和税收体制 ,内生的因素是地方 政府在当前体制下的谋利行为。分税制改革以来 ,中央将一般预算内 的主体税种划分为中央收入 ,而将非主体税种划分为地方收入。同时 , 由于在 1994 - 2002 年间被划分为地方收入的企业所得税和个人所得 税增长迅速 ,2002 年中央又把这两个所得税划为中央地方共享收入。 这种集中财力的努力给地方政府的收入行为带来了一种“挤压”效应 , 即迫使地方政府不断把增加地方财政收入的重心移向那些零散、量小、 不重要的税种。在所得税变成中央共享税之后 ,我们看到自 2002 以 来 ,营业税的增长异常迅速 ,成为带动地方财政收入增长的最主要力 量 ,这明显是“挤压”效应的结果。表 6 展示了这个过程。 66 社会学研究 　2007. 1 　表 6 　 S县营业税的比重( 2001 - 2003) 2001 2002 2003 营业税 (万元) 19220 30280 36575 地方财政收入 (万元) 98019 105022 135362 营业税的比重 ( %) 1916 2818 27 中央伴随分税制改革的另一个努力在于预算制度改革。预算制度 改革的主要内容是将预算外的资金纳入预算内进行管理 ,同时推行国 库集中支付制度和预算外资金的“收支两条线”的管理办法 ,力图使地 方政府的资金收支透明化、管理规范化。由于预算内资金的管理相对 集权化、透明化 ,而预算外资金对于地方政府来说自由度较大 ,这样如 果将预算外资金纳入预算内管理的话无疑限制了地方政府的支出权 限 ,也就是说 ,政府在预算外遭遇了相对软化的预算约束。这就造成了 第二个“挤压”效应 :地方政府力图做大那部分没有纳入预算内管理的 预算外收入 ,其中最主要的就是以土地出让金为主的土地收入。 土地出让金是 1989 年颁布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行 条例》后开始征收的。条例规定 ,土地出让主管部门可从取得的土地出 让金中提取 2 - 5 %作为土地出让业务费。在提取业务费后 ,地方财政 先留出 20 %作为城市土地开发建设费用 ,其余部分 40 %上缴中央财 政 ,60 %留归地方财政。不论上缴中央财政还是留归地方财政的部分 , 都专项用于城市基础设施建设和土地开发。1990 和 1991 年 ,土地出让 规模不大 ,价格不高 ,全国范围内收取的土地出让金只有 1015 亿元和 1113 亿元。1992 年由于出让规模扩大 ,土地出让金增加到 525 亿元。 为调动地方征收土地出让金的积极性 ,从 1994 年开始至今 ,土地出让 金不再上缴中央财政 ,全部留归地方财政。1998 年以后 ,土地出让金 持续增长 ,2002 年达到 241618 亿元。 上面这段描述可以显