城管问题的法制解决

城管问题的法制解决 第11卷第5期 20o9年9月 石家庄学院学报 JournalofShijiazhuangUniversity Vo1.I1.No.5 Sep.2009 城管问题的法制解决 韩德利 (河北司法警官职业学院刑事执行系,河北邯郸056004) 摘要:相对集中行政处罚权在我国城市管理领域已经适用了十二年的时间,该的实施 对于解决我国行政执法中的条块分割,多头执法,重复处罚问题发挥了一定的积极作用.但是由 于城市管理人员?粗暴执法”以及由此引发的行政相对人”暴力抗法”事件层出不穷,使我国许多地 区的城市管理工作陷入困境.引发以上问题的主要原因在于相关理论准备不足,执法体制与观念 落后以及立法滞后.为改善这一局面一方面应及时建立健全城市管理方面的法律体系,真正做到 有法可依;另一方面要依法行政,严格执法;此外还要创新管理思路,树立以人为本的执法理念,增 强服务意识.努力提高执法水平. 关键词:城市管理;相对集中行政处罚权;存在问题;法制解决 中图分类号:D9文献标识码:A文章编号:1673—1972(2009)05—0097—04 1997年开始,依据《中华人民共和国行政处 从 罚法》第十六条的规定,各地在城市管理领域开展 了相对集中行政处罚权的试点工作.这一制度的 推行对于推进和深化行政管理体制改革,探索建 立符合社会主义市场经济体制要求的行政执法体 制,提高行政执法效率具有重要意义.经过多年的 实践,相对集中行政处罚权试点工作得到各级政 府,有关部门和人民群众的广泛认同,取得了显着 效果.显示了相对集中行政处罚权制度的生机和 活力.但是,该制度在实践中遇到了诸如法律地 位,职责划分,管理体制,运行机制,自由裁量权, 执法方式等一系列的问题.尤其是城管人员野蛮 执法,暴力执法,行政相对人暴力抗法事件时有发 生,严重影响了我国和谐社会的构建.本文对城管 制度存在的问题及原因进行了剖析,并且提出了 相应的解决对策.以期对我国深化行政管理体制 改革有所裨益. 一 ,城管制度存在的问题 1.处罚主体的权力来源问题 我国《行政处罚法》第十六条规定:”国务院或者 经国务院授权的省,自治区,直辖市人民政府可以决 定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权, 但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行 使.”此处的”授权”,”决定”就是一种法律程序.一 个行政机关只有通过有权机关”授权”,”决定”,才能 取得相关行政机关的行政处罚权.从而实现行政处 罚权的集中.实践中运作程序为:试点城市(或直辖 市所辖区)向省,自治区,直辖市人民政府请求相对 集中有关行政处罚权:省,自治区,直辖市人民政府 同意后由政府办公厅向国务院法制办函请批准;国 务院法制办予以函复;省,自治区,直辖市人民政府 办公厅以文件形式向试点城市人民政府通知试点的 范围,具体职责和要求等. 但是由国务院法制办以复函形式批准相对集中 行政处罚权试点违反了职权法定原则.职权法定原 则要求行政机关所有行使行政职权的行为自始至终 皆需有法律依据或明确法律授权,没有明确法律授 权均不可为.也就是说城管机关j要想获得相对 集中行政处罚权必须有全国人大及其常委会制定法 律的明确规定或授权,而国务院法制办的复函和省 级人民政府的通知均属于行政性文件,连行政 规章的级别都达不到.因而,以行政规范性文件的 形式授权相应机关获得相对集中行政处罚权违反了 收稿日期:2009—06—10 作者简介:韩德利(1971一),男,河北青县人.副教授,主要从事行政法与行政诉讼法研究. ?我国城市管理相对集中性处罚权制度在实践中各省市设置的机关名称没有统一,本文统 一称之为”城管机关” 石家庄学院学报2009年9月 职权法定原则.城管机关的法律地位和行政职权是 值得质疑的. 2.处罚主体的职责权限问题 (1)执法范围问题 关于这一点,国务院于2002年在《国务院关于 进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发 [„2002]17号)中已作出明确规定,即城市规划,环境 卫生,园林绿化,工商,环境保护,公安交通等八个方 面的法律,法规,规章规定的行政处罚权. 然而,各城市在推行相对集中行政处罚权时,所 集中的范围各不相同,差距很大,很多城市都远远超 过了国发[-2002]17号文件所列举的范围.有的城市 将集中行政处罚权的领域铺展太广,盲目求大,求 全.集中了一些没有必要统一行使的以及一些专业 性过强的处罚权,如环境保护等,导致许多原本有效 的行政管理被削弱,执法机关与原机关关系难以协 调.纵向的管理层次和结构很难理顺,以致执法效率 低下,相对集中行政处罚权的优势没有现出来,难 以达到集中处罚的最初目的. (2)执法权限问题 相对集中行政处罚权.集中的是处罚权.而不是 其他权力.根据行政法基本理论,行政管理权的内 容包括行政许可权,收费权,处罚权,监督权,指导 权,强制权等.”相对集中行政处罚权”,顾名思义,只 是行政处罚权的集中,而非行政许可权,收费权等其 他行政管理权的集中.然而,实践中一些城管机关 不仅享有行政处罚权,而且还享有行政监督权和行 政强制权.这明显超越了法律规定,而且很容易导 致滥用职权. 3.执法中的实体问题 (1)缺乏明确的法律依据,借法执法 城管机关目前所执行的是城市管理领域的法 律,法规中的部分条文,这些行政处罚依据散见于有 关法律,法规,规章中.这些法律文件量大,处罚规 定多而复杂.法律文件的条文之间甚至存在冲突与 矛盾.如对同一违法行为.可依据多部法规进行处 罚.但由于这些法规是由分享城管职能的各部门根 据自己的职责与行业特点制定的,不同的法规往往 对同一行政管理关系调整方法各异,处罚的种类和 幅度也有较大差别,造成执法人员因适用法条不同 而结果悬殊,也就是说,执法部门适用的仍然是以前 多头执法,交叉执法时各家适用的法律依据”大杂 烩”.这些问题并未因处罚权的相对集中而得到解 决,法律处罚依据的统一迫切需要通过相关的立法 工作来完成. (2)处罚中自由裁量权过大.执法不公 自由裁量权是法律赋予行政执法人员的一项行 政权力,是指行政执法主体在法律规定的范围和幅 度内,基于法律规定的目的和宗旨.自主寻求判断事 实和法律的最佳结合点,据此做出或不做出具体行 政行为的权力.[218在进行行政处罚时,要根据违法 事实的轻重,影响范围的大小,行政相对人的态度来 斟酌使用,不能滥用.如果相同情况不同对待或者 不同情况相同对待,长此以往,势必引起群众怀疑, 产生对立情绪,在社会中造成不良影响,进而影响到 行政执法机关的整体形象.各地在具体实践中都不 同程度地存在不同法规和规章对同一违章行为有不 同幅度的处罚规定的现象,这种规定标准的差异会 直接影响对违法行为的认定和处罚.此外,自由裁 量的范围宽泛无度,对同一性质的违法行为的处理 因人而异,差别悬殊.这既不符合《行政处罚法》规 定的行政处罚公正的原则,也有损于我国的法制统 一 ,而且容易滋生权力腐败,侵害行政相对人的合法 权益. (3)集中执法导致矛盾集中,暴力抗法 行政处罚权的相对集中必然带来矛盾的相对 集中,这一方面无意中将分散在多个部门的矛盾和 冲突叠加到了城管综合执法一个部门,另一方面. 在相对集中行政处罚权后,执法机关的职能,责任 发生了横向转移,但由于原有机关的工作人员,编 制,经费和其他职能并未随之转移,这就导致了城 管执法机构获得的权力,人员编制和经费是有限 的,而管理职责和义务却是无限的,由于缺少必要 的强制手段和防护装备,城管执法人员既没有人身 安全保障,也缺乏执法权威,以致出现北京城管执 法人员李志强被小贩刺死这样极端的案例.用暴力 对抗法律的观念一旦形成,就会影响到依法治市依 法治国的进程.此外,暴力抗法还会使城管执法人 员对自己的职业缺乏安全感,影响工作积极性,降 低工作效能. 4.执法中的程序问题 城管执法中的另一个突出问题是没有严格按照 我国《行政处罚法》规定的程序进行.我国行政处罚 法在程序方面明确规定了表明身份,告知,听取陈述 申辩,理由,救济等内容.13]而现实中,城管执法 机关在执法时,不出示证件,暂扣物品不制作单据, 第5期韩德利:城管问题的法制解决 不按照规定程序履行告知义务,行政相对人依法享 有的知情权,申辩权被剥夺以及执法不公正等违反 法定程序的现象还是比较多见的.城管执法主体在 执法过程中忽视程序正义,必然会产生执法不公,势 必会损害到相对人的合法权益. 另外,在城管执法中,还存在监督不力,法律救 济途径不畅等诸多问题. 二,城管问题的原因探析 1.理论准备不足 相对集中行政处罚权运行产生问题.主要是因 为理论准备不足所造成的. 任何一项新制度的创立都必须有充分的理论根 据.然而相对集中行政处罚权制度的确立却略显突 兀.主要表现为:可行性不充分,未能从行政执 法”乱”与”软”的产生根源深入分析,进行制度设计: 相对集中行政处罚权的行政法基础理论存在实证基 础不足的缺陷:相对集中行政处罚权能否实现行政 权的分离与平衡论证不充分:相对集中行政处罚权 法律属性的诸多观点也需进一步探讨:相对集中行 政处罚权法律依据存在授权不充分,政府组织法依 据亦不充分的问题;相对集中行政处罚权行使主体 地位及权力来源不明确.相对集中行政处罚权的理 论准备不足,导致相对集中行政处罚权制度在实践 中存在诸多困惑:相对集中行政处罚权主体法律化 不完善,相对集中行政处罚权机关与同级政府,职能 机关以及上级职能机关与同级政府之间权力分配难 以实现;相对集中行政处罚权的行为方式不完备,表 现为法律适用不严格,法律手段欠缺,监督与救济方 式不足等.相对集中行政处罚权理论准备不足及实 践存在的困惑,使我国必须对相对集中行政处罚权 制度进行理性构架,从而理性地启动行政执法体制 的改革. 2.体制和观念落后 相对集中行政处罚权制度涉及到执法体制和执 法观念转变问题,实际上就是各部门权力重新分配 的问题.从实践工作中存在的一些较为普遍的现象 来看,在权力部门化观念的长期影响下.有些部门的 认识存在明显偏差.国务院要求,被集中行政处罚 权的有关部门要增强政治意识,大局意识和责任意 识,积极支持相对集中行政处罚权工作.实践中,多 数部门对该项制度认识明确并给予积极支持,但有 的部门原则上赞成相对集中行政处罚权,但涉及到 本部门职权调整时却以种种理由表示反对,部门强 调特殊性的现象较普遍,保留的多,主动移交的很 少,一些对地方经济社会生活干预过多,多头管理严 重,群众反映强烈特别是涉及收费的处罚项目,移交 的不多,而同意移交的项目又多为既难管又不想管 或无利的老大难,垃圾摊子及各种细碎项目.一些 . 部门和工作人员谈起相对集中行政处罚权的问题时 往往慷慨陈词,而一旦触及本部门实际利益时则态 度暖昧.归根结底还是官本位的意识在作怪.权力 始终难以放弃. 3.立法滞后 纵观我国相对集中行政处罚权制度从创立,试 点到推行,奉行的是改革现行,政策调整,立法滞后 的思路,也就是摸着石头过河. 到目前为止,我国还没全国通行,专门的法律法 规对相对集中行政处罚权制度进行规范.如果说试 点阶段由于该制度还不成熟,对于在实践中是否具 有可行性,是否能达到预期效果等方面还未为可知, 因而暂缓对相关法律规则的制定.但从国务院明确 发文表示,全国范围内推行相对集中行政处罚权制 度到如今己经整整七年时间,仍然没有统一,全面的 法律规则出台,不仅不利于相对集中行政处罚权制 度的健康发展,也是造成相对集中行政处罚权在实 施过程中产生问题的根本原因.相对集中行政处罚 权是属于重要制度的变革,主要依靠政府规章进行 政策性调整是不够的,也是不规范的,不足以显示一 种制度的权威性与正式性. 三,城管问题的解决途径 要想从根本上解决城关问题.应在充分的理论 研究基础上,从立法和执法两个层面人手. 1.及时建立健全法律体系 行政行为要具有法律依据,实行城市管理相对 集中行政处罚权制度,必须有完整,合理的法律体系 的支撑.强烈建议立法部门及时制定相关的法律. 比如可以制定《城市管理法》,保证城管机关执法有 充分的法律依据.立法中以下问题必须有明确的规 定:第一,相对集中行政处罚权的概念,性质,目的, 基本原则;第二,执法主体地位及具体的机构设置, 领导体制;第三,相对集中行政处罚权集中的范围; 第四,相对集中行政处罚权制度的程序规则;第五, 行使集中行政处罚权机关与同级其他政府职能部门 的协调制度;第六,相对集中行政处罚权的法律救济 10O石家庄学院学报2009年9月 制度;第七,相对集中行政处罚权的法律监督与责任 追究制度. 同时要修改与《城市管理法》相冲突的法律,如 《城市规划法》,《大气污染防治法》,《城市绿化条例》 等.以保证社会主义法制的统一. 2.依法行政,严格执法 “法贵在行”,因而在建立健全城管执法法律制 度的基础上,必须依法行政,严格执法.真正做到有 法可依,有法必依,执法必严,违法必究.【4J (1)建立全国统一的城管执法机构和领导体制 建议在国务院设立全国城市管理执法总局,各 地方相应设立地方厅,局.地方城市管理执法局应 实行双重领导体制,既要受本级人民政府领导,又要 受上级执法厅,局的领导.这样既理顺了领导体制 问题.又便于相对人进行法律救济. (2)提高城管执法人员素质 城市管理行政执法部门.必须高度重视队伍建 设.提高行政执法人员素质.录用城市管理行政执 行人员要严格标准,公开竞争,择优录用,让那些素 质好,懂法律和专业技术的人进人执法伍队中,把那 些不合格的人员清理出去,形成良好的竞争机制.I5J 加强执法人员的自律,要通过教育克服不健康的执 法意识.在执法中避免不正之风.要坚持纠正在执法 中吃,拿,卡,要等有损执法队伍形象的行为,加强外 部监督.严肃城管执法纪律. 参考文献: [1】姜明安.行政执法研究【M】.北京:北京大学出版社,2004. 【2】余凌云.行政自由裁量权【M】.北京:中国人民公安大学出 版社.2005. 【3】张吕好.城市管理整合执法的法理与实践[J].行政法学研 究.2003,(3):51—54. (3)增强服务意识,创新城管思路,努力提高城 管执法水平 城管执法的水平决定城市管理的效果.目前, 在城管执法度不断加大的情况下,要创新管理思路, 坚持以人为本,增强服务意识.努力提高执法水平. 另外,城管执法必须坚持处罚与教育相结合的原则, 坚持实事求是原则,正确处理工作中遇到的具体问 题,努力作到管理和服务到位,处罚适度,促进社会 和谐,维护相对人的合法利益. (4)严格按照法定程序执法 我国《行政处罚法》对于处罚程序已经做出了较 为明确的规定,诚如上文所述如果在《城市管理法》 中做出更加细致的规定,则执法机关及其执法人员 则必须按照相关规定执法.在执法步骤上不能有所 减省,在执法方式上必须采用法定方式,在执法顺序 上不能颠倒,在执法时限上不能有所突破,否则即为 违法处罚,执法机关要承担相应的法律责任. 总之,城市管理工作事关一个城市的整体形象, 事关城市居民的生活环境与生活品质,涉及到千家 万户的切身利益,不可小视.应当在立法上明确职 责,规范程序.执法上以人为本,严格执法,严把执 法人员来源关.提高执法者的自身素质与守法意识, 促使被执法者和百姓自觉配合维护城管工作,以实 现城市管理的依法,和谐,有序,良性发展,为我国和 谐社会的实现贡献力量. 【4】陈海萍.城市管理综合执法手段的合比例原则考察【J】.行 政与法,2005,(3):60—64. 【5】孟庆英.城管行政综合执法制度的若干思考[J].理论探索, 2006,(2):79-82. (责任编辑苏肖) TheLegalSystemtoSolveProblemsofUrbanManagement HANDe-li (DepartmentofPenalImplementation,HebeiVocationalCollegeForPolice,Handan,Hebei056004,China) Abstract:TherelativeconcentrationoftheadministrativepenaltyinthefieldofurbanmanagementinChina hasbeenexercisedfortwelveyears.Thissystemhasplayedapositiveroleinsettlinglawfragment,multi—law enforcementandduplicatepenalty.However,duetothe”brutallawenforcement”,theanti—violenceha sappeared oneafteranother,makingurbanmanagementinmanyareasadifficultproblem.Thereasonsfortheproblemsabove isthelackoftheory,outdatedconceptandthelagoflegislation.Therefore,thispaperarguesthatweshouldestablish alegalsystemofurbanmanagementinordertoabidebythelawindeed.Inaddition,weneedtoinnovate managementideasandestablishapeople—orientedconceptoflawenforcementandenhanceserviceaw arenessto improvetheleveloflawenforcement. Keywords:urbanmanagement;relativeconcentrationofadministrativepenalty;existingproblem;legalresolution